Obywatel odpowiada, ale na zasadach ogólnych

Tymczasem samorządy często popełniają błąd polegający na przenoszeniu do swoich uchwał materii już kompleksowo uregulowanej w ustawie z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 121). Jest to podstawa do stwierdzenia nieważności takich aktów prawa miejscowego przez wojewodów, co wielokrotnie opisywaliśmy na łamach DGP. Odpowiedzialność cywilna została bowiem wyczerpująco uregulowana na poziomie prawa krajowego.

Kodeks sobie, uchwały sobie

Problem dublowania lub modyfikacji regulacji prawa cywilnego pojawia się zazwyczaj, gdy rada gminy opracowuje i uchwala regulamin korzystania z samorządowych obiektów, począwszy od bibliotek, przez boiska sportowe i place zabaw, a skończywszy na cmentarzach.

Oto przykład. We wrześniu zeszłego roku radni Gostynina, przyjmując regulamin korzystania z wielofunkcyjnego stadionu miejskiego wskazali, że goście obiektu powinni być ubezpieczeni i ponoszą odpowiedzialność za ewentualne wypadki. Taki zapis podważył wojewoda mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym nr LEX-P.4131.20.2013.MRM.

Z podobnym problemem zmierzył się również zachodniopomorski organ nadzoru w rozstrzygnięciu nr NK-3.4131.521.2013.KD. W tym przypadku w regulaminie cmentarzy miejskich samorządowcy z Polic zajęli się określeniem zasad odpowiedzialności cywilnej. Po pierwsze wskazali, że osoby odwiedzające miejsca pochówku, które lekceważą postanowienia regulaminu, a swoim zachowaniem powodują straty i szkody w mieniu zarówno cmentarza, jak i innych gości tego miejsca, ponoszą pełną odpowiedzialność za swoje działania, są również zobowiązane do naprawienia dokonanych zniszczeń czy też zadośćuczynienia osobie pokrzywdzonej.

"Nie budzi przy tym wątpliwości, że zarówno gmina Police, jak i poszczególni jej członkowie, korzystający z cmentarzy komunalnych, zobowiązani są do przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów prawa cywilnego. W świetle powyższego za zbyteczne uznać należy regulowanie w drodze prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi" - wyjaśniał wówczas wojewoda Marcin Zydorowicz.

Przykłady rozstrzygnięć o podobnej treści i uzasadnieniu można mnożyć. Najnowszym aktem nadzoru obejmującym opisywany zakres jest rozstrzygnięcie wojewody wielkopolskiego z 4 marca 2014 r. nr KN-I.4131.1.89.2014.20. Tutaj również Rada Gminy Przykona popełniła błąd, uchwalając regulaminy korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jakby chcąc utwierdzić się w przekonaniu, że mieszkańcy dokonujący szkód na którymkolwiek z gminnych obiektów poniosą za to odpowiedzialność, radni opisali w uchwale reguły dochodzenia przez gminę swoich roszczeń. Decydenci postanowili również wyłączyć odpowiedzialność administratorów obiektów w odniesieniu do użytkowników za wypadki powstałe podczas korzystania z obiektów. Tymczasem nie jest to wcale takie proste, bo na podstawie kodeksu cywilnego w określonych przypadkach można domagać się od właściciela czy zarządcy obiektu odszkodowania, choćby wtedy, gdy nie zagwarantował on standardów bezpieczeństwa.

Uszanować ustawy

Wielu z tych błędów udałoby się uniknąć, gdyby samorządowcy zapamiętali, że zasady odpowiedzialności cywilnej i dochodzenia roszczeń są tym obszarem prawa, który został wyczerpująco uregulowany w aktach normatywnych rangi ustawowej - chodzi przede wszystkim o kodeks cywilny. W tym zakresie rady gmin nie mają upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego. Nie ma tu bowiem czego uszczegóławiać czy uzupełniać, a modyfikacja ustawy jest niedopuszczalna.

Oczywiście jednostki samorządu terytorialnego mogą dochodzić swoich praw przed sądami, jeśli ktoś naruszy ich mienie, ale muszą to robić na zasadach ogólnych. Nie mogą zaś jednostronnie (np. w regulaminie) ustanawiać własnych reguł.

Zupełnie innym przypadkiem jest możliwość odmiennego niż ustawowy ukształtowania granic odpowiedzialności cywilnej i roszczeń odszkodowawczych (np. poszerzenie zakresu odpowiedzialności) w drodze umowy stron, co wynika z art. 473 kodeksu cywilnego. Ten przepis znajduje więc zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy gmina zawiera z konkretną osobą czy podmiotem jakiś kontrakt, a nie gdy jednostronnie stanowi prawo miejscowe w drodze uchwały czy regulaminu.

Piotr Pieńkosz

piotr.pienkosz@infor.pl