Zabytki powinny być chronione w planie miejscowym

Inwestorzy mający do czynienia z nieruchomościami będącymi pod ochroną konserwatorską dość często borykają się z różnego rodzaju problemami formalnymi związanymi z błędnym stosowaniem przez urzędników przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Na czym one polegają?

Artykuł 7 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej u.o.z.) przewiduje cztery zasadnicze formy ochrony zabytków, a mianowicie wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego oraz ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, linii kolejowej lub lotniska użytku publicznego. W praktyce więc nierzadko dochodzi do zbiegu form ochrony i wówczas pojawiają się pytania o wzajemny stosunek poszczególnych form ochrony zabytków.

Czy mogę prosić o przykład?

Dzieje się tak w sytuacji, gdy nieruchomość lub znajdujące się na niej budynki nie tylko wpisane są do rejestru zabytków, ale także objęte są ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub postanowienia innych aktów planistycznych. W takich wypadkach, na etapie uzyskiwania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie budowy, a przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, dojść może do niejasnej sytuacji, w której pojawiają się pytania o to, jakie są granice dopuszczalnej ingerencji organów konserwatorskich w zamierzenia inwestycyjne właściciela nieruchomości.

Jakie to granice?

Kwestie te były niedawno przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 2447/11) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 2736/12). W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięć obu sądów konserwator zabytków odmówił zgody na realizację inwestycji, zasadniczo powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniósł on jednak również argumenty natury ogólnej, związane z przedmiotem ochrony w tej konkretnej sprawie, jakim był układ architektoniczny i kompozycja przestrzenna terenu, uznając, że pewna nieruchomość nie może zostać zabudowana nowym budynkiem, bo zmieniłoby to utrwalony układ przestrzenny, wpisany do rejestru zabytków. Orzekające sądy zasadnie jednak uznały, że kluczowe znaczenie, w sytuacji, w której nieruchomość jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma ów plan i jego treść. Plan miejscowy jest bowiem aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi podstawowe źródło prawa, zarówno dla inwestora, jak i organów ochrony konserwatorskiej. Nie może być zatem mowy o zakazie budowy, jeżeli nie jest on przewidziany postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Co w takiej sytuacji powinien zatem zrobić konserwator?

Stosować wiążące go prawo. Jego działania podlegają przecież kontroli z punktu widzenia legalności, a zatem także z punktu widzenia zgodności z prawem miejscowym. Jeżeli prawo to naruszają, powinny zostać odpowiednio skorygowane.

W wyżej wymienionych orzeczeniach sądy podkreślały rolę, jaką konserwator zabytków odgrywa w procesie stanowienia prawa miejscowego, tj. uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego.

To prawda. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) właściwy organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego, w którym obowiązkowo określa także zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Przy czym na podstawie art. 17 ust. 6 lit. a powyższej ustawy, przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, organ wykonawczy gminy wystąpić musi o uzgodnienie projektu planu z m.in. właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Organ ochrony konserwatorskiej powinien więc wówczas określić wszystkie niezbędne elementy ochrony zabytków w odniesieniu do kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Co to oznacza?

To, że w procesie wydawania pozwolenia na podstawie art. 39 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), ewentualnie art. 36 ust. 1 u.o.z., czyli wyrażając zgodę na prowadzenie robót przez inwestora, nie jest możliwe powoływanie się przez konserwatora zabytków na przesłanki ochrony zabytków, które nie wynikają z planu miejscowego, który został uprzednio z nim uzgodniony. Okoliczność, że dany obiekt lub obszar jest wpisany do rejestru zabytków, pozostaje bez wpływu na trafność powyższej konkluzji. Dlatego też w mojej ocenie Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym wyroku z 26 czerwca 2013 r. bardzo trafnie wypowiedział się iż "to, że organy ochrony zabytków dokonują oceny możliwości wykonania prac budowlanych w substancji, czy też otoczeniu zabytku nie oznacza jeszcze, że można mówić o stosowaniu w takich przypadkach nieograniczonej niczym możliwości dowolnego wyboru udzielenia bądź nieudzielania pozwolenia na roboty budowlane przy zabytku, wywodząc z uwarunkowań historycznych, jak w tej sprawie, konieczność ochrony zabytku idącą dalej, niż to wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku planu uchwalonego w warunkach opisanych wyżej, tj. uzgodnionego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z uwzględnieniem treści decyzji o wpisie zabytku do rejestru, zakres uznania administracyjnego w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. doznaje istotnego ograniczenia przez szczegółowe uwarunkowania ochrony tego zabytku, ujęte w planie".

Reasumując - organ nie może zakazać zabudowy na obszarze chronionym, jeżeli plan miejscowy wprost takiej zabudowy nie zakazuje?

Takie wnioski płyną z powyższych orzeczeń sądów administracyjnych. Skoro zatem sądy uchyliły dotychczasowe decyzje konserwatora oraz właściwego ministra, działającego jako organ wyższego stopnia, konserwator zabytków musi raz jeszcze zająć się wnioskiem inwestora. Biorąc zaś pod uwagę treść orzeczeń obu sądów, powinien w zasadzie inwestycję uzgodnić pozytywnie i wyrazić zgodę na prowadzenie robót, o ile oczywiście nie istnieją inne podstawy jej zakwestionowania. Konserwator musi mieć przy tym na uwadze art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania, bezczynność lub przewlekłe postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oraz to, że organ działający w sprawie ma obowiązek załatwić sprawę w normalnym toku, biorąc pod uwagę rozstrzygnięcie sądowe, pod rygorem grzywny lub poniesienia odpowiedzialności odszkodowawczej w przypadku tzw. recydywy organu lub pozostawania w bezczynności. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w innej sprawie "przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem" (wyrok NSA z 30 maja 2001 r., II SA 2015/00).

O czym, pana zdaniem, nie powinny więc zapominać organy ochrony zabytków?

Przede wszystkim o tym, że w świetle przepisów obowiązującego prawa, a zwłaszcza przepisów ustawy o ochronie zabytków oraz konstytucji, każdy ma prawo do zagospodarowania swojej nieruchomości w sposób swobodny, z zastrzeżeniem jedynie ograniczeń wynikających z ustaw i aktów prawa miejscowego (względnie decyzji o warunkach zabudowy i jej odpowiedników). Zasada ta była i jest wielokrotnie podkreślana w orzecznictwie sądów powszechnych i administracyjnych.

@RY1@i02/2014/049/i02.2014.049.08800100a.802.jpg@RY2@

matriały prasowe

Jakub Kutzmann adwokat, szef praktyki nieruchomości w kancelarii prawniczej Deloitte Legal

Podsumowanie

To miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jego postanowienia, a nie konserwator przesądzają o tym, w jaki sposób chroniony ma być zabytek. Organ ochrony zabytków, wydając np. pozwolenie na prowadzenie robót, nie może więc z planu, będącego aktem prawa miejscowego wyinterpretować ograniczeń, które nie zostały w nim wprost wskazane. O umieszczenie w planie jakichkolwiek nakazów czy zakazów powinien zadbać na etapie uzgadniania tego aktu. Uzgodniony z konserwatorem zabytków plan miejscowy musi bowiem dawać potencjalnemu inwestorowi pewność co do możliwości zagospodarowania nieruchomości, do której posiada on tytuł prawny. Nie można więc zapominać, że uzgodnienie projektu planu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków powoduje, iż zaakceptowane przez niego zasady stają się prawem miejscowym, a tym samym źródłem prawa obowiązującego na danym terytorium wszystkie podmioty, w tym organy administracji publicznej.

Rozmawiała Anna Krzyżanowska