Lokalne przepisy o śmieciach muszą być zgodne z prawem

Organem nadzoru w zakresie badania legalności uchwał gmin dotyczących odpadów, potocznie zwanych śmieciowymi (uregulowanych ustawą z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm. dalej: ustawa), są regionalne izby obrachunkowe. Izby te, działając w charakterze organów nadzorczych, dość często kwestionowały w ostatnim czasie uchwały rad dotyczące zarówno wyboru metody i ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6k ustawy), jak i uchwały w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6n ww. ustawy). Najmniej uchybień samorządy popełniały natomiast w uchwałach w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6l ww. ustawy).

Z racji różnorodności naruszeń prawa w wymienionych wyżej rodzajach uchwał poniżej omawiamy jedynie niektóre z nich, które występowały dotąd najczęściej i nadal się pojawiają.

Kwotowo, nie procentowo

Wśród pierwszego rodzaju uchwał wskazać należy m.in. te, w których błędnie wprowadzano ulgi procentowe w ramach różnicowania stawek opłat za odpady. W ocenie organów nadzoru w swoich uchwałach gminy powinny wskazywać określoną kwotę opłaty, a nie np. 50 proc. czy 70 proc. stawki ujętej w innym przepisie. Ponadto obniżenie opłaty o wskazane wartości procentowe sprowadzało się w istocie do udzielenia ulgi, do czego gminy nie są umocowane ustawowo. Wydaje się, że kwestionowanie ww. zapisów w kontekście ustawy jest zasadne. Za zasadnością takiego zapatrywania przemawia również to, że przepisy prawa miejscowego powinny być sformułowane jasno, precyzyjnie, bez luzu interpretacyjnego jaki ma miejsce przy procentowym określaniu stawek (takie stanowisko prezentowane jest m.in. w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego). Odbiorcy przepisów nie powinni domyślać się, jaka wysokość jest w rzeczywistości dla danej stawki, lecz winni mieć prawo dostępu do wiedzy konkretnej, w tym przypadku konkretnej stawki.

Siwy włos nie pomoże

Poważną nieprawidłowością skutkującą stwierdzaniem nieważności uchwał lub ich części przez organy nadzoru było zróżnicowanie stawek opłaty w zależności od wieku poszczególnych osób zamieszkujących daną nieruchomość (np. niższe stawki dla osób powyżej 60 lat), przy przyjęciu metody od liczby osób zamieszkujących nieruchomości. Kwestionowanie takich postanowień jest jak najbardziej zasadne. Podkreślenia wymaga to bowiem, że rada gminy (zgodnie z ustawą) może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Jednak dodatkowe zróżnicowanie ze względu np. na wiek osób i zmniejszenie dla takiej grupy stawki opłaty nie znajduje uzasadnienia w ustawie.

Na uwagę zasługują postanowienia uchwał rad gminnych wprowadzające zwolnienia podmiotowe np. dla dzieci w zależności od ich wieku czy ich liczby w rodzinie. O podmiotowym charakterze zwolnienia przesądza fakt, że zastosowanie go zostało uzależnione od cech podmiotu, czyli np. wieku dziecka w rodzinie zamieszkującej daną nieruchomość. Stosowania takich kryteriów ustawa nie dopuszcza.

Dwa w jednym niemożliwe

Zdarzały się również uchwały, w których gminy dokonywały łączenia różnych metod ustalania opłat. Takie działanie jest również sprzeczne z ustawą. Rada gminy może wybrać tylko jedną metodę spośród czterech wymienionych w ustawie: zależną od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (budynek), zależną od ilości zużytej wody, zależną od powierzchni lokalu mieszkalnego znajdującego się na danej nieruchomości i zależną od liczby gospodarstw domowych. Nie jest możliwe łączenie w uchwale dwóch metod.

Ostrożnie z mocą wsteczną

Uniwersalnym naruszeniem prawa, które z reguły jest kwestionowane przez organy nadzoru (nie tylko w uchwałach śmieciowych), jest określenie wstecznego obowiązywania danej uchwały, czy też jej części. Z reguły zawarcie takich postanowień w uchwałach przez gminy, stanowi złamanie zasady lex retro non agit. Co do zasady, jest więc to zabronione, jednak w wyjątkowych okolicznościach, rzeczowo uzasadnionych a zarazem gdy nie pogorszy się sytuacja adresatów norm przepis art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011r. nr 197, poz. 1172, nr 232, poz. 1378) pozwala na nadanie aktu normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej. W następstwie gminy powinny bardzo ostrożnie wprowadzać takie zapisy do uchwał, mając na względzie fakt, że organy nadzoru bardzo rygorystycznie będą weryfikować zasadność takich zmian, szczególnie w kontekście zasady lex retro non agit.

Wskazane powyżej uchybienia stanowią zasadniczą grupę naruszeń stwierdzanych w uchwałach gmin w zakresie wyboru metody i ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6k ustawy).

Opłata ważna do czasu zmiany

Poważne naruszenia prawa organy nadzoru stwierdzały również w drugim typie uchwał, tj. w uchwałach w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6n ww. ustawy).

Niektóre z gmin stosowały bowiem we wzorach deklaracji zapisy zobowiązujące właścicieli lub osoby posiadające inne tytuły do władania daną nieruchomością (zgodnie z definicją ustawową) do corocznego składania deklaracji w sprawie odpadów. Takie postanowienia były kwestionowane przez regionalne izby obrachunkowe jako nieposiadające podstawy prawnej. Stanowiły one zarazem przekroczenie delegacji ustawowej dla gmin. Trzeba bowiem stanowczo podkreślić, że organy administracji mogą stanowić prawo tylko w dopuszczalnym zakresie i granicach, nie obowiązuje tu zasada, że to, co nie jest uregulowane, jest prawnie dopuszczalne.

Straszenie kodeksem karnym

Dość powszechnym naruszeniem prawa stwierdzanym we wzorach deklaracji było umieszczanie klauzuli o tzw. odpowiedzialności karnej z art. 233 kodeksu karnego. Wprowadzanie takiego zapisu skutkowało orzeczeniem nieważności uchwał w tej części. Wynika to z faktu, że ww. ustawa nie przewiduje możliwości odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, tym samym rady gmin nie są uprawnione, aby w uchwale zawierać takie klauzule. Posiłkowo można wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 maja 2009 r., sygn. akt IV KK 459/08, gdzie stwierdził, że: "upoważnienie do uprzedzania o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, o którym mowa w art. 233 par. 6 kodeksu karnego, musi wynikać z ustawy, na podstawie której prowadzone jest postępowanie, zatem takiego upoważnienia nie może kreować akt rangi podstawowej, jakim jest rozporządzenie ministra". W następstwie stosowanie powyższej klauzuli jako prawnie niedopuszczalnej stanowi również naruszenie art. 94 Konstytucji RP, który określa jednoznacznie, że stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie ale też w granicach upoważnień ustawowych.

Nadmiar danych

Kolejne często kwestionowane postanowienia uchwał gmin, związane były z wymogiem podawania w deklaracji danych niezwiązanych z zapewnieniem prawidłowego obliczenia wysokości opłaty np. imion i nazwisk osób zamieszkujących nieruchomość, imienia ojca właściciela nieruchomości, numeru telefonu i adresu mailowego, czy też informacji o fakcie segregacji odpadów przez właściciela lub jej braku. Wskazać należy, że żądanie danych, które nie są potrzebne do celów obliczenia opłaty za odpady, nie jest prawnie uzasadnione. Należy mieć na względzie, że gminy są administratorami danych osobowych w rozumieniu art. 7 pkt 4 ustawy z 29 sierpna 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 z późn. zm.) i muszą się kierować zasadą adekwatności, a więc żądać podania tylko tych danych, które są niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku zawartego w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie wystarcza sama ewentualna przydatność danych do przetwarzania danych osobowych, ale konieczna jest niezbędność. W następstwie w deklaracjach powinny być tylko takie dane (w tym osobowe), które są niezbędne do wyliczenia opłaty z danej nieruchomości. Wszelkie żądanie danych, tylko ewentualnie przydatnych w przyszłości, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Podsumowując, powyżej omówiono tylko niektóre z istotnych uchybień, jakie najczęściej stwierdzano i nadal stwierdza się w uchwałach śmieciowych. Istnieją ponadto inne incydentalne naruszenia, których z racji wielości przypadków, nie sposób nawet wymienić. Można mieć jedynie nadzieję, że dzięki organom nadzoru, jakimi są regionalne izby obrachunkowe, naruszeń tych będzie mniej, a organy te w uchwałach nadzorczych ukształtują granice i wytyczne pomocne gminom w procesie uchwałodawczym.

Marcin Nagórek

 radca prawny

Podstawa prawna

Ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t,j. Dz.U. z 2012 r. poz. 391, 951, z 2013 r. poz. 21, 228, 888).