Dokumenty wyłącznie od profesjonalistów

@RY1@i02/2016/218/i02.2016.218.18300320b.801.jpg@RY2@

dr Bartosz Draniewicz specjalista w zakresie prawnych aspektów ochrony środowiska

Od 1 stycznia 2017 r. wchodzi w życie nowelizacja ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa o ocenach oddziaływania na środowisko).

Do wejścia w życie nowelizacji w prawie polskim nie istniały przepisy nakładające dodatkowe wymogi w stosunku do podmiotów, które zajmowały się sporządzaniem dokumentów typu prognoza czy raport oddziaływania na środowisko. Ba, nie było ich także w przypadku raportów oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W praktyce prowadziło to do sytuacji, w której każdy mógł prowadzić działalność polegającą na sporządzaniu tego rodzaju dokumentów. Efekt? Niestety, jak łatwo się domyślić, powodowało to, że znacząca część takich dokumentów nie była sporządzana na dostatecznym poziomie. Ustawodawca postanowił to zmienić. Wprowadził wymóg posiadania wykształcenia kierunkowego lub wykształcenia wyższego plus doświadczenie.

Zmiana istotna jest zatem zarówno dla przedsiębiorców, którzy zajmowali się tego rodzajem usług, jak i dla inwestorów, którzy są zobowiązani do przedłożenia powyższych dokumentów. Muszą zadbać, aby sporządzane były przez osoby, które spełniają ustawowe wymogi.

Nowy wymóg wprowadza art. 74a ust. 1 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko.

Dotyczy on takich dokumentów, jak:

● prognoza oddziaływania na środowisko,

● raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej: ROŚ),

● raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (dalej: ROŚ Natura 2000).

Powyższe rodzaje dokumentów będzie mogła sporządzać tylko osoba, która spełnia następujące warunki:

1) ukończyła, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym, co najmniej studia pierwszego stopnia lub studia drugiego stopnia, albo jednolite studia magisterskie na kierunkach związanych z kształceniem w obszarze:

a) nauk ścisłych z dziedzin nauk chemicznych,

b) nauk przyrodniczych z dziedzin nauk biologicznych oraz nauk o Ziemi,

c) nauk technicznych z dziedzin nauk technicznych z dyscyplin: biotechnologia, górnictwo i geologia inżynierska, inżynieria środowiska,

d) nauk rolniczych, leśnych i weterynaryjnych z dziedzin nauk rolniczych, nauk leśnych lub

2) ukończyła co najmniej studia pierwszego stopnia lub studia drugiego stopnia albo jednolite studia magisterskie i:

a) ma co najmniej pięcioletnie doświadczenie w pracach w zespołach przygotowujących raporty o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub prognozy oddziaływania na środowisko lub

b) brała udział w przygotowaniu co najmniej pięciu raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub prognoz oddziaływania na środowisko.

Warto zwrócić uwagę, że autorem prognoz czy raportów mają być osoba albo osoby, które spełniają powyższe warunki. Oznacza to, że samą umowę na wykonanie tego rodzaju usług można zawrzeć z innym podmiotem, w imieniu którego zostaną sporządzone przedmiotowe dokumenty.

Gwarancja

Aby zapewnić rzeczywiste stosowanie tego wymogu, ustawodawca nakazuje wskazanie autora lub autorów tego rodzaju dokumentów.

Oświadczenie dotyczące autorstwa składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia".

Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń.

Pod rygorem nieważności

Przedsiębiorca powinien zadbać, aby w umowie zlecającej wykonanie tego rodzaju dokumentów był wskazany autor lub zespół autorów spełniających wymogi ustawowe. Sporządzenie bowiem np. raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przez osoby niemające stosownych uprawnień będzie oznaczało, że jest to dokument zawierający wadę formalną. A taki dokument nie będzie mógł być podstawą do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Konsekwencje

Dobrze się stało, że zostały wprowadzone wymogi wobec autorów tego rodzaju dokumentów, mające stanowić gwarancje ich prawidłowego wykonania. Warto bowiem podkreślić, że raport oddziaływania na środowisko spełnia podwójną rolę. Z jednej strony stanowi opis i charakterystykę projektowanego przedsięwzięcia, odnoszące się do założonych przez inwestora parametrów. Z drugiej strony, co wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ma stanowić szczególnego rodzaju dowód, z założenia sporządzany z wykorzystaniem wiedzy specjalistycznej, że projektowana inwestycja będzie miała opisany w dokumencie wpływ na środowisko.

Z punktu widzenia praktycznego może się zdarzyć, przynajmniej w okresie przejściowym, że ceny za sporządzenie tego rodzaju usług wzrosną, a być może także okres oczekiwania na ich sporządzenie się wydłuży.

Po 1 stycznia 2017 r. przedsiębiorcy będą musieli zapewnić, aby oceny oddziaływania na środowisko sporządził profesjonalista spełniający ustawowe wymogi.

PRZYKŁAD

Przedsiębiorca nie zamknie biznesu

Dotychczas przedsiębiorca zajmował się usługami sporządzania ocen oddziaływania na środowisko. Nie ma jednak ani wykształcenia kierunkowego, ani nawet wykształcenia wyższego. Nie oznacza to, że nie może świadczyć usług. Może zawrzeć umowę na sporządzenie powyższych dokumentów z osobami spełniającymi wymogi. Ważne jest, aby to osoby spełniające ustawowe wymogi były autorami opracowań.

Szerszy zakres informacji w raportach i kartach

Od stycznia 2017 r. rozszerzony zostanie zakres informacji, które są wymagane odnośnie do wpływu inwestycji na środowisko. Zmiany dotyczą zarówno kart informacyjnych przedsięwzięcia (KIP), jak i raportów oddziaływania na środowisko.

Kiedy pojawia się KIP

Przypomnijmy, że z punktu widzenia ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko można zasadniczo wyróżnić dwa rodzaje przedsięwzięć. Są to przedsięwzięcia:

mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko jest wtedy obligatoryjne;

mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - ocena oddziaływania na środowisko jest przeprowadzana, jeżeli taki obowiązek zostanie stwierdzony w drodze postanowienia przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wymogi wobec nich zostały wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 71).

Organ dokonuje oceny, czy ocena oddziaływania na środowisko jest konieczna, w szczególności na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia. Karta może być także złożona zamiast raportu oddziaływania na środowisko wraz z wnioskiem o ustalenie zakresu raportu dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Uzupełniająco należy dodać, że w sposób szczególny są ujmowane zamierzenia inwestycyjne, które mogą oddziaływać na obszar Natura 2000. Jest to istotne, albowiem obszary te obejmują około 20 proc. powierzchni lądowej Polski.

Zgodnie z przepisami ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż opisane powyżej wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli:

przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony;

również wówczas, gdy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony w drodze postanowienia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Powiązania z innymi przedsięwzięciami

Obowiązek podawania informacji na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami dotyczyć będzie w szczególności informacji na temat kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.

W przypadku KIP nie ma wymogu uwzględnienia inwestycji planowanych.

Należy wskazać, że tego rodzaju uregulowanie zakresu analiz oddziaływania przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych dla ROŚ uwzględnia zatem te przedsięwzięcia, w odniesieniu do których prawdopodobieństwo ich faktycznej realizacji można ocenić jako wysokie w związku z uprzednim uzyskaniem dla nich decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z kolei w dodawanym art. 62a ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko (dotyczącym KIP) nie przewidziano tego ograniczenia. Zatem przepis ten wymaga, aby w KIP była zawarta informacja o wszystkich realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięciach, tj. niezależnie od tego, czy wydano dla nich decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, w celu - dodatkowo - umożliwienia ustalenia prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia (np. w przypadku sumowania dwóch przedsięwzięć podprogowych).

KIP na etapie kwalifikacji przedsięwzięcia do oceny oddziaływania na środowisko (tzw. screening) nie przewiduje wymogu uwzględniania w badaniu powiązań z przedsięwzięciami planowanymi.

Powyższe wymogi są bardzo istotne zarówno dla przedsiębiorców, którzy sporządzają KIP lub ROŚ, jak i dla przedsiębiorców, którzy przymierzają się do inwestycji. Wymagana jest bowiem wiedza o innych przedsiębiorstwach funkcjonujących w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Będzie to wymagało zebrania nierzadko znacząco większej liczby danych i informacji niż dotychczas, a także przeprowadzania dodatkowych badań. Co więcej, przy tak sformułowanym warunku nowe planowane przedsięwzięcia już na etapie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będą musiały być nierzadko ograniczane ze względu na kumulację oddziaływania.

Teraz także korytarze ekologiczne

Obowiązkowe będzie też uwzględnienie informacji na temat korytarzy ekologicznych znajdujących się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia.

Wprowadzenie tego wymogu związane jest ze zmianą dotychczasowej regulacji, która stanowi, że należy uwzględnić informacje o obszarach chronionych na podstawie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1651). Korytarze ekologiczne nie zostały wymienione w katalogu form ochrony przyrody zawartym w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w związku z czym należało odrębnie uwzględnić ten element ochrony przyrody.

Inne wymogi

Ponadto wprowadzono obowiązek uwzględniania w KIP oraz ROŚ informacji na temat ryzyka wystąpienia poważnych awarii lub katastrof naturalnych i budowlanych.

Konieczne stanie się ponadto zawarcie w KIP oraz ROŚ informacji o przewidywanej ilości i rodzajach wytwarzanych odpadów oraz ich wpływie na środowisko.

Nowością jest także wymóg przedkładania w KIP oraz w ROŚ informacji dotyczących prac rozbiórkowych dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Niewątpliwie te dodatkowe wymogi, w szczególności dotyczące kumulowania się przedsięwzięć, będą powodowały, że po 1 stycznia zakresy KIP oraz ROŚ będą musiały być dużo szersze, a także bardziej skomplikowane. W efekcie może mieć to wpływ zarówno na cenę tego rodzaju usług, jak i terminy ich wykonywania.

Warianty rozwiązań po nowemu

Sporządzając raport oddziaływania na środowisko, trzeba będzie wziąć pod uwagę większą liczbę wariantów. Ponadto bardziej rygorystyczne są wymogi dotyczące sporządzania owych opisów.

Obecnie raport o oddziaływaniu na środowisko musi zawierać m.in. takie elementy, jak:

opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (tzw. wariant zerowy),

opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, oraz racjonalnego wariantu alternatywnego.

Od 1 stycznia 2017 r. pojawi się wymóg wskazywania racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem wyboru. Opracowanie opisów kilku różnych wariantów ma umożliwić pogodzenie interesów indywidualnych (inwestora), społeczeństwa (najczęściej sąsiadów), a także najszerzej pojmowanego interesu publicznego (ochrony środowiska).

Niestety z dotychczasowej praktyki wynika, że opisy tych wariantów z reguły nie były sporządzane rzetelnie. Naturalną pokusą było takie opisanie wariantów, aby ten rzekomo najkorzystniejszy dla środowiska pokrywał się z wariantem planowanym przez inwestora. Inną dającą się stwierdzić nagminną praktyką była skrótowość opisów wariantu zerowego oraz alternatywnego (np. w praktyce zajmowały od dwóch do trzech stron w raportach liczących od kilkudziesięciu do nawet kilkuset stron), a także ich pozorność. Taka pozorność była stwierdzana w praktyce w przypadku wariantów przedsięwzięcia realizowanych dokładnie w tym samym miejscu, a z punktu widzenia technologicznego niewiele się od siebie różniących.

Nowelizacja ma temu przeciwdziałać. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w odniesieniu do wariantu zerowego zostało doprecyzowane, iż opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia ma uwzględniać dostępne informacje o środowisku oraz wiedzę naukową.

Nadto w zmienionym art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczącym zakresu ROŚ, zostało wskazane, że dokument ten powinien zawierać również określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i katastrofy naturalnej i budowlanej, na klimat, w tym emisje gazów cieplarnianych i oddziaływania istotne z punktu widzenia dostosowania do zmian klimatu, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko, a w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej także wpływu planowanej drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Uzasadnianie wyboru

W dodawanym art. 66 ust. 6a ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko zostaje zawarty wymóg, aby raport o ocenie oddziaływania na środowisko zawierał porównanie oddziaływań analizowanych wariantów na:

a) ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze,

b) powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, i krajobraz,

c) dobra materialne,

d) zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków,

e) formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym na cele i przedmiot ochrony obszarów Natura 2000, oraz ciągłość łączących je korytarzy ekologicznych,

f) elementy wymienione w art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. b (rodzaje oddziaływań i elementy środowiska wymagające szczegółowej analizy), jeżeli zostały uwzględnione w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub jeżeli są wymagane przez właściwy organ,

g) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-f.

Ten element porównawczy ma być zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 7 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko jednym z kryteriów branych pod uwagę przy uzasadnieniu dokonania wyboru wariantu przez inwestora.

Wskazane zmiany, podyktowane wymogami prawa europejskiego, ale i w pełni uzasadnione w kontekście dotychczasowej praktyki, spowodują, że raport o ocenie oddziaływania na środowisko będzie bardziej obszerny i czasochłonny do wykonania. Należy zakładać, że może mieć to wpływ na cenę za tego rodzaju usługi oraz terminy ich wykonania.

Dodatkowo może mieć to znaczenie także z punktu widzenia już samych kosztorysów poszczególnych przedsięwzięć. Tak szerokie porównywanie może bowiem prowadzić do tego, że inwestor będzie musiał nierzadko wybrać droższe lub trudniejsze w realizacji warianty przedsięwzięcia, jeżeli będą one rzeczywiście najkorzystniejsze dla środowiska.

Urząd określi warunki

Po zmianach nawet w decyzji środowiskowej stwierdzającej brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko organ administracji będzie miał prawo określenia warunków i wymagań.

Obecnie, zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ jedynie stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Załącznikiem do takiej decyzji jest charakterystyka przedsięwzięcia (art. 84 ust. 2 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko).

Od 1 stycznia 2017 r. zostaje dodany ust. 1a w art. 84 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej bez oceny oddziaływania na środowisko, właściwy organ może określić warunki lub wymagania albo nałożyć obowiązek wykonania określonych działań.

Rozwiązanie to pozostaje w zgodzie z przepisami unijnymi, zgodnie z którymi na etapie rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia o braku obowiązku przeprowadzenia tej oceny z jednoczesnym wskazaniem istotnych warunków korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia. Przy określaniu warunków korzystania ze środowiska uwzględnia się w szczególności konieczność ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich.

W omawianym zakresie ustawodawca przejmuje elementy, które są standardowo zamieszczane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko. Ma to oczywiście znaczenie dla przedsiębiorców, bo jeśli organ skorzysta z możliwości wprowadzenia do decyzji dodatkowych elementów, to oczywiście należy się do nich dostosować. Może to spowodować wydłużenie procesu inwestycyjnego i zwiększenie kosztów inwestycyjnych.

Od 1 stycznia 2017 r. pojawi się wymóg wskazywania w raporcie oddziaływania na środowisko racjonalnego wariantu inwestycji najkorzystniejszego dla środowiska.

Przedsiębiorcy powinni sprawdzić, czy inwestycje, które zrealizowali w przeszłości, spełniają wymogi określone w wydanych decyzjach środowiskowych.

RAMKA 1

Co może się znaleźć w decyzji

●

●

RAMKA 2

30 dni na składanie uwag i wniosków

W sytuacji gdy dla planowanej inwestycji konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, jednym z wymogów postępowania jest zapewnienie czynnego udziału społeczeństwa, w tym wyznaczenie terminu na składanie uwag i wniosków. Obecnie obowiązuje termin 21-dniowy. Od stycznia termin ten wydłużony zostanie do 30 dni.

Przedłużenie terminu składania uwag i wniosków w ramach udziału społeczeństwa przy podejmowaniu decyzji łączy się z coraz bardziej widoczną u ustawodawcy tendencją zmierzającą do rozszerzenia ram partycypacji społecznej - mówi Maciej J. Nowak, kierownik Pracowni Ekonomiki Przestrzennej na Zachodniopomorskim Uniwersytecie Technologicznym w Szczecinie. - W praktyce nie zawsze to się w pełni sprawdza, ale zauważalne są próby możliwie najszerszego włączania obywateli do różnorakich procedur (w tym o charakterze administracyjnym).

Z perspektywy inwestora oznacza to jednak przedłużenie czasu realizacji danej inwestycji. - Nie zawsze tak będzie, ale wystąpią przypadki, w których w ramach realizacji konkretnej inwestycji liczą się wręcz konkretne dni. Wtedy nowe regulacje zadziałają na niekorzyść inwestora - mówi Maciej J. Nowak.

Oprac. JP

@RY1@i02/2016/218/i02.2016.218.18300320b.101(c).gif@RY2@

Nowość: gigantyczne kary pieniężne. Czy konstytucyjne?

Jak się wydaje, jednym z najważniejszych elementów nowelizacji, która wejdzie w życie 1 stycznia 2017 r., jest dodanie w ustawie o ocenach oddziaływania na środowisko rozdziału VIIA "Administracyjne kary pieniężne". Dział ten składa się zaledwie z trzech artykułów (136a, 136b, 136c), ale ich znaczenie jest olbrzymie dla wszystkich przedsiębiorców realizujących inwestycje, w których pojawiają się oceny oddziaływania na środowisko.

Astronomiczne kwoty

Ustawodawca wprowadza mechanizm sankcji z powodu nieprzestrzegania wymogów środowiskowych. Kara może sięgać nawet 1 000 000 zł.

W tym miejscu pojawia się pytanie: czy kary takie będą rzeczywiście egzekwowane. Szukając odpowiedzi, można wskazać, że podobne kary za złamanie innych wymogów funkcjonują od kilkudziesięciu lat w polskim prawie ochrony środowiska i - niestety dla przedsiębiorców - są pozytywnie oceniane z punktu widzenia ich skuteczności. Niemniej jednak budzą kontrowersje ze względu na ich wysokość.

Niektóre z nich były przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny - chociażby kary nakładane z powodu nieterminowego składania sprawozdań o odpadach (patrz wyrok z 15 października 2013 r., sygn. akt P 26/11) czy też nielegalnego usuwania drzew i krzewów (wyrok z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12). Warto dodać, że Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach wypracował standardy nakładania kar (o czym piszemy w dalszej części).

Wątpliwości interpretacyjne

Powyższy katalog deliktów (naruszeń dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) jest nie tylko bardzo szeroki, lecz także rodzi znaczne wątpliwości interpretacyjne. Pojawia się np. możliwość nałożenia kary w przypadku - jak to określa odesłanie - "unikania, zapobiegania czy też ograniczania oddziaływania na środowisko". Tak ogólnie sformułowane odesłanie pozwala na dość dużą swobodę interpretacyjną.

Wskazówki dla przedsiębiorców

Ważne jest wszakże, że warunkiem karalności jest uprzednie nałożenie takich obowiązków w decyzji i dopiero ich niewypełnienie będzie skutkowało nałożeniem sankcji.

Inwestorzy, a w szczególności przedsiębiorcy, powinni bardzo dokładnie zapoznać się z warunkami, wymogami oraz obowiązkami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i skrupulatnie je realizować, albowiem w przeciwnym razie po 1 stycznia 2017 r. narażają się na bardzo dotkliwe kary.

Z punktu widzenia przedsiębiorców istotna jest więc lektura warunków, wymogów oraz obowiązków zawartych nie tylko w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz także w tzw. decyzjach inwestycyjnych, np. pozwoleniach na budowę. Od 1 stycznia 2017 r. karalne będzie bowiem nieprzestrzeganie warunków środowiskowych zawartych również w tych drugich aktach administracyjnych.

Jednocześnie ustawodawca rozstrzyga, że karanie za nieprzestrzeganie określonych warunków, wymogów oraz obowiązków określonych w decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach będzie miało miejsce, jeżeli nie zostały uwzględnione w innych decyzjach. Wówczas podstawą do karania będzie nieprzestrzeganie postanowień tych innych decyzji. Z punktu widzenia adresatów norm, w szczególności przedsiębiorców, istotne jest to, że nie będzie podstaw do podwójnego karania (art. 136a ust. 2 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko).

Galimatias w gąszczu odesłań

Przy konstruowaniu zakresu deliktów administracyjnych (naruszeń, za które przedsiębiorcy mogą być ukarani) doszło, moim zdaniem, do naruszenia zasad poprawnej legislacji.

Prześledźmy chociażby art. 136a ust. 1 pkt 3 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko w części mówiącej o tym, że "karze pieniężnej podlega naruszenie obowiązków i wymagań, o których mowa w art. 93 ust. 2 pkt 4, określonych w decyzjach, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, oraz pozwoleniu, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b". Już w tym jednym przepisie mamy do czynienia z niedopuszczalnym podwójnym odesłaniem - dotyczy to określenia zarówno obowiązków i wymagań, których naruszenie jest karalne, jak i decyzji, w których te obowiązki i wymagania muszą określone, aby były sankcjonowane.

Ale dopiero teraz zaczynają się problemy. Jeżeli bowiem z woli ustawodawcy sięgniemy do obowiązków i wymogów, o których mowa w art. 93 ust. 2 pkt 4 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, to się dowiemy, że zgodnie z tym przepisem organ w decyzjach, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, oraz pozwoleniu, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b, może zmienić wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c, jeżeli potrzeba zmiany została stwierdzona w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Przepis ten odnosi się więc do zmienionych wymagań i to tych, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko. Adresat normy wciąż nie wie, o jakie wymagania chodzi ustawodawcy, i musi sięgnąć z kolei do art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c.

Jeżeli tak się stanie, to z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c dowie się, że ustawodawcy chodzi o "wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w szczególności w projekcie budowlanym, w przypadku decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 i 19".

To kaskadowe odesłanie jest całkowicie nieczytelne, przy czym logicznie błędne. Ustawodawca bowiem chce karania za naruszenie wymagań określonych w decyzjach, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, które są konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania tych decyzji (!).

Reasumując, można powiedzieć, że karą pieniężną od 1 stycznia 2017 r. będzie zagrożone niewypełnianie warunków, wymogów oraz obowiązków, które zostały określone w decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach lub innych decyzjach, które są niezbędne do przeprowadzenia procesu inwestycyjnego, a zostały wymienione w art. 136a ust. 1 pkt 1-3 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko.

Procedura wymierzania kar

Karę pieniężną wymierzać będzie w drodze decyzji wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Od decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej przysługiwać będzie odwołanie do głównego inspektora ochrony środowiska.

Odwołanie takie składa się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji za pośrednictwem organu, który decyzję wydał.

Z racji tego, że kara pieniężna będzie wymierzana w drodze decyzji administracyjnej, to stronie, na którą została nałożona kara pieniężna, przysługuje prawo złożenia skargi do właściwego sądu administracyjnego, a następnie skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kara pieniężna będzie wnoszona w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja o jej wymierzeniu stała się ostateczna, a więc został wyczerpany tryb odwoławczy lub też odwołanie od decyzji nie zostało złożone. Złożenie skargi do sądu administracyjnego nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji, choć można o to wnosić.

W sytuacji, w której adresat decyzji nie wykonał jej, kara pieniężna podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa.

Zgodnie z art. 136c ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

Oznacza to, że przepisy działu III ordynacji podatkowej, np. dotyczące przedawnienia czy też stosowania ulg (rozkładania na raty, odraczania terminu płatności), mogą znaleźć zastosowanie w odniesieniu do omawianych administracyjnych kar pieniężnych.

Kryteria niedookreślone

W uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się wyjaśnienie uzasadniające wysokość nałożonej sankcji, a zatem szczegółowe wskazanie czynników, które zdecydowały o danej wysokości kary.

Problem jednak w tym, że ustawa o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi, że przy określaniu wysokości kar ma decydować liczba i waga stwierdzonych naruszeń. Brak jest jakichkolwiek innych wytycznych dotyczących wymierzania kary.

O ile liczba stwierdzonych naruszeń jest wymierna, o tyle waga tych naruszeń jest wartością dalece ocenną. Widełki kary są zaś określone w przedziale od 500 zł do 1 000 000 zł. Rodzi to określone konsekwencje. Jeżeli bowiem organ nałoży karę np. w wysokości 700 000 zł i jednocześnie w uzasadnieniu decyzji powoła się zarówno na kryterium liczby stwierdzonych naruszeń, jak i ich wagę, to sąd administracyjny, który dokonuje kontroli legalności decyzji, nie będzie mógł stwierdzić, że kara jest zbyt wysoka lub dotkliwa. Brak jest bowiem w ustawie innych kryteriów przy określaniu wysokości wymierzanych kar.

Należy podkreślić, że odpowiedzialność z tytułu deliktów administracyjnych jest odpowiedzialnością obiektywną, to znaczy oderwaną od winy podmiotu, który dopuścił się naruszenia.

Co więcej, wbrew dotychczasowej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego (wyrażonej w przywoływanych powyżej orzeczeniach), brak jest w ustawie o ocenach oddziaływania na środowisko mechanizmów prawnych pozwalających sprawcy deliktu na wykazywanie, że popełnienie deliktu jest skutkiem okoliczności, za które nie powinno się karać (działanie siły wyższej, stan wyższej konieczności, działanie osób trzecich, za które on nie odpowiada), a tym samym na uwolnienie się od odpowiedzialności.

Rodzi to istotne wątpliwości co do zgodności przyjętych rozwiązań z Konstytucją RP. Niewykluczone zatem, że w przyszłości będziemy świadkami sprawy, w której TK będzie się zajmował oceną konstytucyjności przyjętych rozwiązań w zakresie administracyjnych kar pieniężnych.

Obowiązywanie kar: czy także przy starych decyzjach

Powstaje pytanie, czy nowe przepisy dotyczące kar odnoszą się tylko do decyzji środowiskowych wydanych po 1 stycznia 2017 r., czy również do decyzji wcześniejszych - w przypadku jeśli warunki, wymogi w nich określone zostały naruszone po tej dacie.

Nowelizacja odnośnie do administracyjnych kar pieniężnych wchodzi w życie 1 stycznia 2017 r. W przepisach przejściowych brak jest szczególnej regulacji odnoszącej się do kar pieniężnych. Z całą pewnością oznacza to, że kary pieniężne mogą być nakładane w stosunku do deliktów popełnionych od 1 stycznia 2017 r. Wynika to z zasady niedziałania prawa wstecz, a w szczególności - zakazu wstecznego karania.

Jednak, jak się wydaje, nie oznacza to, że już wydane decyzje nie będą miały znaczenia z punktu widzenia karania. Wszystko wskazuje, że kary będą dotyczyły również decyzji wydanych przed 1 stycznia 2017 r., ale tych, których warunki, wymogi, obowiązki zostały naruszone pod tej dacie.

Zatem aby uchronić się przed niebezpieczeństwem ewentualnych kar, dobrze byłoby zinwentaryzować stan realizacji warunków, wymogów, obowiązków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji inwestycyjnych na dzień wejścia w życie nowelizacji.

Jeżeli z takiej inwentaryzacji będzie np. wynikało, że przed 1 stycznia 2017 r. dane wymogi określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie były realizowane, to nie ma podstaw do karania. Jeżeli takie naruszenie będzie miało miejsce po tej dacie, to można spodziewać się dotkliwej sankcji.

1 mln zł tyle maksymalnie będzie mogła wynieść kara w razie niezgodności realizowanej inwestycji z postanowieniami decyzji o oddziaływaniu na środowisko

RAMKA 3

Za co będą nakładane

● art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b w zakresie fazy realizacji - chodzi tutaj o istotne warunki korzystania ze środowiska;

● art. 82 ust. 1 lit. e - chodzi tutaj o wymogi w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko (w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko);

● art. 82 ust. 1 pkt 2 i 5 - chodzi tutaj o wymogi w zakresie wykonywania kompensacji przyrodniczej, unikania, zapobiegania, ograniczania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, monitorowania oddziaływania na środowisko i przedkładana ich wyników wskazanym organom, a także przedstawiania analizy porealizacyjnej wskazanemu organowi, o zakresie i w terminie określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

● art. 93 ust. 2 pkt 1 lit. b - chodzi tutaj o ograniczanie transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko,

● art. 93 ust. 2 pkt 2 i 4 - chodzi tutaj o obowiązek terminowego przedstawienia analizy porealizacyjnej o zakresie i w czasie wskazanym w decyzji, oraz zmienione wymagania dotyczące ochrony środowiska określone w decyzjach, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 (były one omówione powyżej w akapicie dotyczącym warunków zawartych w decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanych bez przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko), oraz pozwoleniu, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b (jest to pozwolenie na budowę dla inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej lub inwestycji jej towarzyszącej, o których mowa w ustawie z 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących; Dz.U. nr 135 poz. 789 ze zm.).

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2016/218/i02.2016.218.18300320b.802.jpg@RY2@

Maciej J. Nowak, radca prawny, kierownik pracowni ekonomiki przestrzennej na Zachodniopomorskim Uniwersytecie Technologicznym w Szczecinie

Zmiany, które wejdą od 1 stycznia 2017 r., znacząco zwiększą rolę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz samej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Rozwiązania te bowiem mają na celu praktyczne wdrażanie zasad zrównoważonego rozwoju. Aby było to możliwe, podjęte zostały starania w zakresie podniesienia poziomu merytorycznego raportów środowiskowych poprzez zawężenie kręgu jego potencjalnych autorów oraz zwiększenia znaczenia wydanych decyzji środowiskowych i przeprowadzonych procedur.

Do tej pory rzeczywiście w wielu przypadkach pewien problem stanowiło to, czy wszystkie wytyczne zawarte w postępowaniu środowiskowym zostały zachowane na dalszych etapach procesów inwestycyjnych. Powodowało to często wiele mniej lub bardziej uzasadnionych pretensji ze strony właścicieli nieruchomości sąsiednich wobec przedmiotowych inwestycji. Obecnie taka możliwość manewru została znacząco ograniczona - to inwestor we własnym interesie będzie zmuszony do szerszego monitoringu skutków środowiskowych związanych z danym postępowaniem, a odstępstwo od wytycznych będzie obarczone poważnym ryzykiem.

Warto zwrócić na niniejsze zagadnienie uwagę z innego punktu widzenia: nie tylko inwestora realizującego daną inwestycję, lecz także innych przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w jej otoczeniu, narażonych na jej negatywne oddziaływanie. Oni w ten sposób będą lepiej chronieni. ⒸⓅ