Zarzut zawiesi postępowanie. Kiedy należy go użyć?

Przedsiębiorcy, którzy nie wywiązali się z obowiązków względem urzędu miasta, urzędu gminy, fiskusa czy np. ZUS (nie uiścili w porę należnego podatku lokalnego, opłaty targowej, uzdrowiskowej, nałożonej w postępowaniu administracyjnym kary lub składki ect.) mogą spodziewać się, że prędzej czy później właściwy organ egzekucyjny upomni się o należności. Inaczej mówiąc: w takiej sytuacji podmioty zobowiązane do uiszczenia owych danin publicznych muszą liczyć się z możliwością rozpoczęcia dotkliwego w skutkach postępowania egzekucyjnego. Takim mianem określa się działania urzędów, które mają na celu wymuszenie uiszczenia zaległych należności.

W praktyce niejednokrotnie bywa jednak i tak, że egzekucja administracyjna zostaje wszczęta wobec przedsiębiorcy bezzasadnie, np. doszło do pomyłki, urząd nałożył daninę na niewłaściwą osobę. Powstaje pytanie: jak się w takich sytuacjach bronić?

Problem w tym, że na etapie postępowania egzekucyjnego przedsiębiorca nie może kwestionować decyzji określającego wysokość daniny publicznej (np. podatku, opłaty, kary lub składki), którą musi zapłacić.

Fakt, że na etapie postępowania egzekucyjnego przedsiębiorca nie może kwestionować decyzji określającej wysokość daniny publicznej (np. podatku, opłaty, kary lub składki), wynika z istoty egzekucji. Egzekucja może bowiem być skierowana tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie w tej sprawie jest ostateczne, czyli wtedy, gdy upłynął już termin do złożenia od niego odwołania.

Nie oznacza to jednak, że przedsiębiorca musi się biernie poddać przymusowemu ściągnięciu należności. Przysługują mu środki obrony.

Podstawowym środkiem obrony przedsiębiorcy przed niezasadnym bądź nielegalnym wszczęciem i prowadzeniem egzekucji są zarzuty (o innych środkach piszemy dalej w ramce 2 na s. D3).

Znaczenie tego narzędzia obrony jest tym większe, że zgłoszenie zarzutów prowadzi do automatycznego - z mocy prawa - zawieszenia postępowania egzekucyjnego.

Katalog podstaw, które mogą być przyczyną złożenia zarzutu, określa art. 33 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.). Gdy zastrzeżenia zgłoszone przez przedsiębiorcę okażą się uzasadnione - urząd będzie musiał umorzyć egzekucję.

Ale uwaga: prawo daje przedsiębiorcy na zastosowanie tego środka obrony bardzo mało czasu. Zarzuty mogą być zgłoszone w terminie siedmiu dni od doręczenia tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny.

Co zrobić, kiedy urząd upomni się o daninę

Czynności egzekucyjne egzekutor rozpoczyna od doręczenia przedsiębiorcy odpisu tytułu wykonawczego, zaopatrzonego w klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Zobowiązany zostaje wówczas pouczony, że ma prawo do złożenia zarzutów na prowadzenie postępowania egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia tytułu wykonawczego.

Postępowanie egzekucyjne może dotyczyć przymusowego wyegzekwowania wykonania obowiązków publicznoprawnych o charakterze pieniężnym, jak i niepieniężnym. Podział ten rodzi określone konsekwencje. W szczególności chodzi o odmienną właściwość rzeczową organów egzekucyjnych, stosuje się inne środki egzekucyjne w celu zmuszenia do wykonania obowiązków i środki zabezpieczające, niekiedy wystąpią też odrębności proceduralne.

W poradniku omawiamy egzekucję i sposób obrony w przypadku obowiązków o charakterze pieniężnym. Jest to bowiem najobszerniejsza grupa obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej. Polega ona na uzyskaniu od zobowiązanego dochodzonej kwoty pieniędzy.

Jakie należności mogą być egzekwowane

W tym zakresie obowiązuje ogólna zasada, że przedmiotem egzekucji są obowiązki o charakterze publicznoprawnym, chyba że art. 2 u.p.e.a. stanowi co innego. Gdy chodzi o obowiązki publicznoprawne, w rachubę wchodzą tu zwłaszcza podatki. Ale nie tylko... W drodze egzekucji administracyjnej, zgodnie z art. 2 par. 1 pkt 1 u.p.e.a. dochodzone są także opłaty i inne należności, do których stosuje się ustawę z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., dalej u.o.p.), w szczególności jej dział III - Zobowiązania podatkowe. Chodzi tu m.in. o te opłaty, które wynikają z ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 716 ze zm.), czyli targową, miejscową, uzdrowiskową, reklamową, od posiadania psów. Lista tych należności obejmuje też opłaty wynikające z innych regulacji. [ramka 1]

Egzekucji administracyjnej podlegają również grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej oraz inne niż ww. należności, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej, a także należności (m.in. również cywilnoprawne) przekazane do tego trybu w drodze innych ustaw.

Ważne

Przedmiotem egzekucji administracyjnej są przede wszystkim nieuiszczone w terminie należności o charakterze publicznoprawnym, m.in. podatki lokalne, opłaty: targowa, miejscowa, uzdrowiskowa, reklamowa, kary nałożone przez organy administracji, obowiązkowe składki, opłaty za zezwolenia administracyjne ect.

Regulacje szczególnie często przewidują podstawy do wymierzania kar pieniężnych (administracyjnych) za naruszenie przez przedsiębiorców zakazów lub nakazów wynikających z różnych ustaw. [ramka 2] Sankcje administracyjne są różnie określane w przepisach. Najczęściej określa się je jako: opłata podwyższona, kara pieniężna, grzywna, kwota dodatkowa.

Egzekucji administracyjnej podlegają także inne należności, np. cła czy składki na ubezpieczenia społeczne.

Danina określona w indywidualnej decyzji

Zgodnie z art. 3 par. 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do tych obowiązków, które wynikają z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Oznacza to, że wysokość danej należności powinna być określona w indywidualnej decyzji.

W myśl art. 21 par. 1 u.o.p. zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem: zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania (czyli z mocy samego prawa) lub doręczenia decyzji organu podatkowego ustalającej wysokość tego zobowiązania. Jeżeli w postępowaniu organ podatkowy stwierdzi, że podatnik mimo ciążącego na nim obowiązku nie zapłacił w całości lub w części daniny, nie złożył deklaracji, albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 par. 3 u.o.p.).

Analogicznie przepisy przewidują ustalenie w decyzji wysokości niektórych opłat. Przykładem jest opłata za usunięcie drzew lub krzewów. Na tym etapie przedsiębiorca może kwestionować wysokość należności. Może się bowiem odwołać od decyzji organu I instancji. Nieodwołanie się od rozstrzygnięcia ustalającego powoduje to, że na etapie egzekucji nie będzie już miał możliwości skutecznego podważenia wysokości określonej należności.

Nie zawsze decyzja konieczna

Nie zawsze jednak wysokość danej należności musi być określona w decyzji ustalającej. Przykładem jest opłata za korzystanie ze stref płatnego parkowania. Uznaje się, że podlega ona egzekucji jako obowiązek wynikający bezpośrednio z mocy samego prawa, bez potrzeby jej uprzedniej konkretyzacji. Podobna zasada obowiązuje w przypadku opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania.

Katalog wyjątków, gdy nie jest konieczne wydanie decyzji ustalającej wysokość należności, określa art. 3a u.p.e.a. [schemat 1]

Muszą być jednak spełnione następujące warunki:

● w deklaracji, w zeznaniu, w zgłoszeniu celnym, w deklaracji rozliczeniowej, w informacji o opłacie paliwowej, w informacji o dopłatach, w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub rozliczeniu zamknięcia zostało zamieszczone pouczenie, że stanowią one podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego;

● wierzyciel przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego przesłał zobowiązanemu upomnienie, o którym mowa w art. 15 par. 1 u.p.e.a.

Ważne

Tytułem egzekucyjnym jest decyzja, postanowienie lub przepis, które określają wysokość danej należności

Jeżeli deklaracje, na podstawie których wystawiono tytuły wykonawcze, nie zawierają pouczenia, o którym mowa w art. 3a par. 2 u.p.e.a. - zachodzi podstawa do umorzenia postępowania (wyrok WSA w Łodzi z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 45/10).

Kto jest kim w postępowaniu

Uczestnicy postępowania egzekucyjnego określani są terminami: zobowiązany, wierzyciel, organ egzekucyjny. Dla przedsiębiorcy rzadko stykającego się z prawem administracyjnym zorientowanie się w tej nomenklaturze może być trudne. [schemat 2]

W postępowaniu egzekucyjnym mianem wierzyciela określa się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1474/15). Jest nim najczęściej organ, który wydał decyzję ustalającą wysokość danej należności. Natomiast gdy obowiązek wynika bezpośrednio z przepisów prawa - wierzycielem jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad jego wykonaniem. Przykładowo wierzycielem w stosunku do opłaty za usunięcie drzew jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Podstawowym zadaniem wierzyciela jest realizacja czynności zmierzających do wszczęcia egzekucji. Chodzi tu głównie o: doręczenie zobowiązanemu pisemnego upomnienia, sporządzenie tytułu wykonawczego oraz skierowanie wniosku do organu egzekucyjnego o wszczęcie egzekucji. [przykład 1]

Kolejnym aktorem na scenie postępowania egzekucyjnego w administracji jest zobowiązany. Zgodnie z definicją zawartą w art. 1a pkt 20 u.p.e.a. jest to osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osoba lub jednostka, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają.

Wskazać jednak należy, że odpowiedzialność małżonka przedsiębiorcy oznacza, iż nie jest on zobowiązanym w myśl art. 1a pkt 20 u.p.e.a., albowiem nie ciąży na nim wykonanie żadnego prawnego obowiązku ani pieniężnego, ani niepieniężnego. Jednak każde prowadzenie egzekucji przeciwko przedsiębiorcy z majątku wspólnego wymaga wystawienia tytułu wykonawczego na oboje małżonków (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1192/10).

Gdy prowadzona egzekucja dotyczy majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka - w takim przypadku tytuł wykonawczy należy wystawić przeciwko obojgu małżonkom, bowiem tylko wówczas będą oni uprawnieni do wnoszenia przewidzianych w ustawie środków zaskarżenia, w tym zarzutów na postępowanie egzekucyjne - tak wynika z wyroku WSA w Opolu z 13 lipca 2009 r. (sygn. akt I SA/Op 221/09).

Ostatnim podmiotem, który uczestniczy w postępowaniu, jest organ egzekucyjny, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 1a pkt 7 u.p.e.a. - organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. [schemat 3]

Kto egzekwuje należności

Organami o właściwości ogólnej są naczelnicy urzędów skarbowych, którzy są właściwi we wszystkich sprawach egzekucyjnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, oraz mają uprawnienie do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych. Pozostałe organy posiadają właściwość szczególną, tzn. do określonego rodzaju spraw i do stosowania ograniczonego katalogu środków. [schemat 4]

Ważne

Prowadzenie procedury przez niewłaściwy organ egzekucyjny jest podstawą do umorzenia postępowania egzekucyjnego jedynie w przypadku uwzględnienia zarzutu opartego na podstawie art. 33 par. 1 pkt 9 u.p.e.a

Katalog tych podmiotów określony został w art. 19 u.p.e.a. Nie jest to jednak lista wyczerpująca, skoro w tym przepisie jest mowa, że niektóre podmioty mogą być upoważnione do prowadzenia egzekucji na podstawie ustaw szczególnych.

W przypadku dochodzenia niektórych należności wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Klasycznym przykładem jest połączenie tych ról przez naczelnika urzędu skarbowego. Taka sytuacja dotyczy także egzekucji składek na ubezpieczenia społeczne. Wtedy dyrektor oddziału ZUS jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym (por. postanowienie NSA z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 680/09).

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 17 marca 2010 r. (sygn. akt II GSK 485/09) z art. 19 par. 1 u.p.e.a. nie wynika zasada, że naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym zawsze właściwym rzeczowo do prowadzenia każdej egzekucji administracyjnej. Z przepisu tego można wyciągnąć taki wniosek, że jest on organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji należności pieniężnych. Zdaniem NSA właściwość rzeczowa naczelnika urzędu skarbowego otwiera się dopiero następczo, tj. wtedy, kiedy właściwy rzeczowo organ egzekucyjny (będący jednocześnie wierzycielem), mimo podjęcia właściwych działań, do których podjęcia był uprawniony, nie osiągnął zamierzonego skutku i prowadzona egzekucja okazała się bezskuteczna. W takiej sytuacji otwiera się właściwość rzeczowa naczelnika, który zgodnie z art. 19 par. 1 u.p.e.a. uprawniony jest do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych i w związku z tym prowadzona przez niego egzekucja może okazać się skuteczna. [przykład 2]

Uwaga na termin: tylko 7 dni

Złożenie zarzutu możliwe jest w ciągu 7 dni od doręczenia tytułu wykonawczego (art. 27 par. 1 pkt 9 u.p.e.a.).

Jak liczyć ten termin? Zgodnie z treścią art. 57 par. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło (wyrok NSA z 5 marca 2014 r., sygn. akt II FSK 1788/2012). [przykład 3]

W przypadku przekroczenia terminu złożenia - organ egzekucyjny uzna zarzut za bezskuteczny, chyba że przedsiębiorca wystąpi o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 par. 1 k.p.a.

7 dni to termin, w jakim przedsiębiorca powinien zgłosić zarzuty. Liczy się on od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego

Ważne

Zgłoszenie zarzutów prowadzi do automatycznego - z mocy prawa - zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Zawieszenie postępowania powoduje przerwanie czynności prowadzonych w toczącym się postępowaniu. Organ egzekucyjny zaprzestaje podejmowania kolejnych działań egzekucyjnych.

RAMKA 1. Jakie opłaty są dochodzone w egzekucji administracyjnej

● za usunięcie drzewa lub krzewów (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2694/14);

● za wydobywanie kopaliny bez koncesji (por. postanowienie NSA z 18 marca 2016 r., sygn. akt II GZ 246/16);

● abonamentowa (por. wyrok NSA z 7 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1818/14);

● roczna za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 22 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wr 1014/11);

● drogowa (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 679/07);

● za zajęcie pasa drogowego (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2001 r., sygn. akt III SA 317/00;

● adiacencka (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 694/14);

● planistyczna (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 108/15);

● za parkowanie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 10 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 319/15);

● za gospodarowanie odpadami komunalnymi (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1752/15);

● za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (por. postanowienie NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OW 249/14);

● paliwowa (por. wyrok WSA w Opolu z 26 września 2014 r., sygn. akt I SA/Op 319/14);

● za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 maja 2016 r., I SA/Kr 418/16);

● za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1357/10);

● za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (por. postanowienie NSA z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FW 14/08);

● za korzystanie ze środowiska (por. wyrok NSA z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 498/14).

RAMKA 2. Środki ochrony prawnej - narzędzia obrony

Przepisy u.p.e.a. przewidują dość rozbudowany katalog środków zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym. Ze względu na organy, które posiadają uprawnienia do ich rozpatrzenia lub rozstrzygnięcia, można je podzielić na administracyjne lub sądowe. W grupie pierwszej znajdują się m.in. takie środki prawne jak: zarzut, zażalenie, skarga na czynności egzekucyjne czy wniosek o wyłączenie spod egzekucji składników majątku zobowiązanego. Do grupy drugiej zalicza się narzędzia kontroli zgodności podejmowanych czynności z prawem przez sądy administracyjne. Chodzi tu o skargę do sądu na postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Wspólną cechą wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym jest to, że nie mogą one być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z rozstrzygnięcia ostatecznego, który został podjęty w ramach innej procedury (wyrok WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 366/16). Zasada ta ma swoje odzwierciedlenie w art. 29 par. 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Najważniejszym, a jednocześnie najbardziej specyficznym środkiem zaskarżania w postępowaniu egzekucyjnym jest zarzut. Prawo do jego złożenia ma tylko i wyłącznie zobowiązany.

SCHEMAT 1. Bez decyzji wymiarowej

@RY1@i02/2016/216/i02.2016.216.050000100.101(c).gif@RY2@

SCHEMAT 2. Uczestnicy procedury egzekucyjnej

@RY1@i02/2016/216/i02.2016.216.050000100.102(c).gif@RY2@

SCHEMAT 3. Z czego może ściągnąć należność organ egzekucyjny?

@RY1@i02/2016/216/i02.2016.216.050000100.103(c).gif@RY2@

SCHEMAT 4. Podmioty egzekwujące należności

@RY1@i02/2016/216/i02.2016.216.050000100.104(c).gif@RY2@

PRZYKŁAD 1

Urząd wierzycielem, fiskus egzekutorem

Wojewódzki inspektor transportu drogowego nałożył na spółkę karę pieniężna. Nie została ona jednak uiszczona w ustawowym terminie 21 dni od jej wymierzenia. Dlatego wszczęto postępowanie zmierzające do wyegzekwowania należności. W tej sytuacji wojewódzki inspektor transportu drogowego, jako wierzyciel, wystawił tytuł wykonawczy, obejmujący należność pieniężną z tytułu kary nałożonej na spółkę za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Tytuł został skierowany do naczelnika urzędu skarbowego jako organu egzekucyjnego (na podstawie wyroku WSA w Warszawie z 5 lipca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 195/11).

PRZYKŁAD 2

Przekazanie sprawy do innego organu

Dyrektor oddziału ZUS prowadził egzekucję wobec przedsiębiorcy z tytułu nieopłaconych składek. Organ ten może dochodzić tych należności tylko z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych. W związku z tym, że zastosowana egzekucja okazała się nieskuteczna, dyrektor oddziału ZUS przekazał tytuł wykonawczy naczelnikowi urzędu skarbowego. Ten wyegzekwował należność z nieruchomości posiadanej przez przedsiębiorcę. Takiego środka egzekucyjnego nie mógł zastosować dyrektor oddziału ZUS.

PRZYKŁAD 3

Ważny jest termin wniesienia podania

Przedsiębiorca 8 listopada 2016 r. odebrał tytuł wykonawczy wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego. Dokumenty zostały wystawione przez naczelnika urzędu skarbowego. Przedsiębiorca powinien złożyć ewentualne zarzuty do 15 listopada 2016 r. Jeśli uchybi temu terminowi - organ wyda postanowienie o odmowie uwzględnienia zarzutów.

Kiedy i w jakiej sytuacji można zgłosić zarzuty

Zgłoszony zarzut musi być konkretny i dotyczyć tylko tych przypadków, które zostały wskazane w art. 33 u.p.e.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 16 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 638/13). [ramka 3 s. D6]

Inaczej mówiąc: katalog możliwych zarzutów jest zamknięty (wyrok WSA w Krakowie z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 1997/15). Przykładowo: za pomocą zarzutów można bronić się np. wtedy, gdy zobowiązanie błędnie nałożono na niewłaściwą osobę, gdy należność się przedawniła, wygasła czy też nie doręczono wcześniej wymaganego upomnienia.

Inne zastrzeżenia niż wskazane w art. 33 u.p.e.a. mogą być uznane za skargę na czynności egzekucyjne albo nie będą przez organ w ogóle rozpatrywane.

Wymogi pisma

Pismo w sprawie zarzutów musi spełniać wymagania określone w art. 63 k.p.a. Konieczne jest: wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adresu oraz treści żądania. Pismo powinno też wskazywać podstawę wniesienia zarzutu.

W piśmie, w którym zobowiązany formułuje zarzut lub zarzuty wobec prowadzonej egzekucji - należy je wymienić wyczerpująco, ponieważ nie jest dopuszczalne ich późniejsze uzupełnianie (wyrok NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3259/13).

Okolicznościami, które mogą prowadzić do zaprzestania egzekucji, są: wykonanie lub umorzenie obowiązku w całości albo w części, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.). W takich sytuacjach dochodzenie należności jest niedopuszczalne.

Celem egzekucji jest bowiem wymuszenie wykonania obowiązku. Jeżeli zatem on nie istnieje, bo został wykonany lub umorzony bądź przedawnił się lub wygasł z innego powodu, to postępowanie nie powinno być w ogóle wszczęte. [przykład 4]

Ciężar dowodu spoczywa na przedsiębiorcy. Jak wskazał NSA w wyroku z 17 lutego 2016 r. (sygn. akt II OSK 1470/14), skoro to zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym, wnosząc zarzut, usiłuje doprowadzić do korzystnych dla siebie rozwiązań, to na nim spoczywa ciężar dowodu w zakresie okoliczności potwierdzających, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie istnieje.

Co istotne: zarzut powołujący się na brak egzekwowanego obowiązku można sformułować wyłącznie w sytuacji, kiedy obowiązek wymieniony w tytule wykonawczym przestał istnieć w wyniku okoliczności, które nastąpiły po wydaniu owego tytułu wykonawczego. W przeciwnym razie organ egzekucyjny nie mógłby rozpoznać zarzutu bez naruszenia art. 29 par. 1 u.p.e.a., wyrażającego zakaz wkraczania w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku (wyrok WSA w Lublinie z 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 114/15). Przykładowo: można po taki zarzut sięgnąć, gdy umorzono zaległość podatkową.

Egzekucji podlegają należności wymagalne, tzn. takie, których termin płatności już nadszedł. Odroczenie terminu ich płatności lub rozłożenie ich na raty powoduje, że nie można mówić o zaległości. Są to kolejne przyczyny, które mogą być podstawą zarzutu, o którym mowa w art. 33 pkt 2 u.p.e.a.

Z drugiej strony trzeba pamiętać, że taki zarzut można sformułować dopiero wtedy, gdy przedsiębiorca dysponuje już decyzją o rozłożeniu na raty lub odroczeniu terminu. Samo złożenie wniosku o odroczenie terminu lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych, jak również wydanie nieostatecznej decyzji w tego rodzaju sprawie - nie jest wystarczającą przesłanką (nie powoduje bowiem braku wymagalności obowiązku - por. wyrok WSA w Szczecinie z 17 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1069/15).

Kolejna przesłanka do wniesienia zarzutu ziści się, gdy egzekwowany obowiązek określono niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, tzn. decyzji, postanowieniu lub innego dokumentu, który stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Innymi słowy, przedmiotem egzekucji może być obowiązek, który wcześniej w postępowaniu administracyjnym został ustalony lub określony. Przykładowo nie można egzekwować zapłacenia podatku na podstawie decyzji nakładającej obowiązek uiszczenia kary pieniężnej. [przykład 5]

Błąd co do osoby zobowiązanego dotyczy zarówno sytuacji, w której organ egzekucyjny podjął czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznał za dłużnika i której doręczył tytuł wykonawczy, jak i sytuacji, gdy w dokumencie egzekucyjnym wskazano osobę, na której w ogóle nie ciąży obowiązek.

W pierwszym przypadku, ponieważ błędnie wskazana osoba została pozbawiona możliwości obrony swoich interesów, należy odstąpić od czynności wobec niej i podjąć je wobec zobowiązanego (chyba że posiada majątek zobowiązanego lub przedmiot podlegający wydaniu). Sytuacja druga może być wynikiem błędnego określenia zobowiązanego w tytule wykonawczym przez wierzyciela lub przejścia obowiązku na inny podmiot przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W tym drugim przypadku wierzyciel może wystawić tytuł wykonawczy na nowego zobowiązanego. Ten, wnosząc wówczas zarzut, może kwestionować przejście obowiązku na tę, a nie inną osobę. Jeśli dojdzie do potwierdzenia tego faktu - skutkiem powinno być umorzenie postępowania na podstawie art. 59 par. 1 pkt 4 u.p.e.a. [przykład 6]

Odnośnie przesłanki z art. 33 par. 1 pkt 4 u.p.e.a. ważny jest wyrok NSA z 1 września 2016 r. (sygn. akt I OSK 1103/16), w którym stwierdzono, że w postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej opartego na ww. podstawie organ egzekucyjny nie ma obowiązku wyjaśnienia, kto zaparkował w płatnej strefie parkowania, i nie uiścił należnej opłaty. Zdaniem NSA musi on tylko ocenić czy przedstawione przez zobowiązanego dowody są na tyle wiarygodne, że obalają ciążące na właścicielu pojazdu domniemanie faktyczne, że to właśnie on był korzystającym z niego wówczas, kiedy opłata parkingowa nie została opłacona. NSA podkreślił przy tym, że to na zobowiązanym ciąży ciężar obalenia ciążącego na nim domniemania faktycznego, a więc niewystarczające jest wykazanie, że w kwestii, kto użytkował w danym dniu i miejscu pojazd samochodowy, istnieją pewne wątpliwości.

Kolejne podstawy zarzutów wymienione zostały w art. 33 pkt 6 u.p.e.a. Są nimi niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub niedopuszczalność zastosowanego środka egzekucyjnego. Ten pierwszy może wynikać z różnych powodów. Przykładowo w danej sprawie może być dopuszczalna egzekucja sądowa, a nie administracyjna. Przy czym w art. 33 pkt 6 u.p.e.a. chodzi o niedopuszczalność egzekucji ze względów formalnych, a nie merytorycznych, o których mowa w art. 33 pkt 1 i 2 u.p.e.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 348/13).

Z inną sytuacją mamy do czynienia w drugim przypadku, a mianowicie, gdy zastosowany jest niedopuszczalny środek egzekucyjny. W egzekucji administracyjnej należności pieniężnych o rodzaju stosowanego środka egzekucyjnego decyduje bowiem wyłącznie organ egzekucyjny. Ma on jednocześnie obowiązek stosować środki egzekucyjne przewidziane w u.p.e.a. Jeżeli mimo to zastosuje środek niedopuszczalny, a przedsiębiorca wniesie zarzut, to postępowanie egzekucyjne będzie musiało być umorzone.

WSA w Szczecinie w wyroku z 23 lutego 2016 r. (sygn. akt I SA/Sz 1203/15) wyjaśnił, że egzekucja administracyjna może być niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do zobowiązanego lub do organu egzekucyjnego. Z przyczyn zaś podmiotowych egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna, gdy przepisy wyłączają prowadzenie egzekucji wobec zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym, a także gdy egzekucję prowadzi podmiot niebędący organem egzekucyjnym. Przesłanki przedmiotowe niedopuszczalności egzekucji natomiast odnoszą się do przedmiotu egzekucji i jej podstaw. Z przesłanką tą mamy do czynienia, gdy jej przedmiotem jest świadczenie niepodlegające egzekucji administracyjnej, lub gdy tytuł wykonawczy został wystawiony przez podmiot nieuprawniony.

Podstawą zarzutu może być brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, wymaganego w myśl art. 15 u.p.e.a. Także z art. 27 par. 3 u.p.e.a. wynika, że do tytułu wykonawczego należy dołączyć dowód doręczenia upomnienia albo stwierdzić w tytule, że doręczenie upomnienia nie było konieczne z mocy art. 15 u.p.e.a. - ale w tym drugim przypadku należy wskazać przepis, który zwalnia od tego doręczenia. W tym zakresie istotne jest rozporządzenie ministra finansów z 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz.U. poz. 1494 ze zm.). Akt ten doprecyzowuje rozporządzenie ministra finansów z 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz.U. poz. 2367 ze zm.).

Ważne

Wskazanie w tytule wykonawczym wielu czy nawet wszystkich możliwych środków egzekucyjnych nie narusza zasady wystawiania tych dokumentów i nie jest niezgodne z przepisami (wyrok WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 798/14).

Umorzenie postępowania może nastąpić także w razie zastosowania zbyt dolegliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego (listę takich środków wskazaliśmy w schemacie 3). Organ egzekucyjny, jak nakazuje art. 7 par. 2 u.p.e.a., powinien posługiwać się takim środkiem, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i stanowi dla zobowiązanego najmniejsze obciążenie. Chodzi o to, by dobierając środki egzekucyjne organ wykorzystywał tylko te z nich, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji bez zbędnej dolegliwości dla zobowiązanego (por. wyrok WSA w Kielcach z 5 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 6/09).

Przyjmuje się, że w przypadku egzekucji należności pieniężnych najłagodniejszym środkiem jest egzekucja z pieniędzy, a najuciążliwszym - poza egzekucją z nieruchomości - egzekucja z ruchomości.

Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że zastosowanie najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego może mieć miejsce jedynie w przypadku istnienia możliwości wyboru (por. wyrok WSA w Olsztynie z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 587/13).

Podstawą zarzutu może być także prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy podmiot.

Okoliczność ta nie powoduje jednak umorzenia postępowania. Organ wstrzymuje czynności i przekazuje sprawę właściwemu urzędowi (por. wyrok NSA z 24 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 918/97). Zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny może dotyczyć zarówno właściwości rzeczowej, jak i właściwości miejscowej. Ta pierwsza wyznacza uprawniony podmiot do ściągnięcia określonego rodzaju należności (np. niezapłacone podatki dochodowe egzekwuje fiskus, ale już podatki lokalne w dużym mieście ściągnie prezydenta miasta).

Generalna zasada jest taka, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Gdy zaspokojenie długu następuje poprzez zajęcie nieruchomości, to wówczas istotne jest jego położenie. Ono w tym przypadku wyznacza kompetentny urząd.

RAMKA 3. Przesłanki zarzutu

Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej należności zgodnie z art. 33 u.p.e.a. może być:

● wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

● odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

● określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia (decyzji, postanowienia);

● błąd co do osoby zobowiązanego;

● niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

● brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 par. 1 u.p.e.a.; zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

● prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

● niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., a w zagranicznym tytule wykonawczym wymagań ustalonych w art. 102 ustawy z 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz.U. poz. 1289 ze zm.).

SCHEMAT 5. Jakie mogą być skutki uznania zarzutów za zasadne

@RY1@i02/2016/216/i02.2016.216.050000100.105(c).gif@RY2@

PRZYKŁAD 4

Przepis nie wszedł w życie

Prezydent miasta nałożył karę na przedsiębiorcę na podstawie przepisu, który jeszcze nie wszedł w życie. Po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne.

W takiej sytuacji uzasadnione jest złożenie przez przedsiębiorcę zarzutu nieistnienia obowiązku, o którym mowa w art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone.

PRZYKŁAD 5

Niezgodność z treścią obowiązku

Naczelnik urzędu skarbowego ustalił decyzją podatek dochodowy od osób fizycznych za 2015 r. Po upływie terminu płatności - z uwagi na to, że zobowiązany nie zapłacił wymierzonej daniny - organ podatkowy wysłał upomnienie, a następnie wystawił tytuł wykonawczy. W tytule jako zaległość wykazana została kwota podatku dochodowego od osób fizycznych za 2014 r. Treść obowiązku wynikająca z tytułu była zatem niezgodna z treścią obowiązku wynikającą z decyzji.

PRZYKŁAD 6

Odpowiedzialność za zobowiązanie spółki

Naczelnik urzędu skarbowego decyzją określił spółce cywilnej podatek od towarów i usług za październik 2016 r. Spółka nie uregulowała dobrowolnie tej daniny. W związku z tym został wystawiony tytuł wykonawczy na wspólnika.

W tej sytuacji wspólnik wniósł zarzut dotyczący błędu co do osoby zobowiązanego, ponieważ organ podatkowy nie orzekł jego odpowiedzialności za to zobowiązanie spółki. Po rozpatrzeniu zarzutu postępowanie egzekucyjne przeciwko niemu zostało umorzone i został wystawiony tytuł na spółkę cywilną.

Tryb rozpatrywania zarzutów

Organ egzekucyjny po otrzymaniu zarzutów przekazuje je wierzycielowi, aby ten przedstawił swoje stanowisko. Zasada ta obowiązuje jednak tylko wtedy, gdy wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Go 1123/12).

W przypadku powołania się zobowiązanego na podstawy zarzutów z art. 33 par. 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. (czyli z wyłączeniem przesłanki dotyczącej zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego) organ ten musi uzyskać stanowisko wierzyciela przed ich rozpoznaniem.

Jeśli zarzuty zostały zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a., stanowisko takie jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów.

Zgodnie z art. 34 par. 1a u.p.e.a., jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia - wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu.

Tak więc postępowanie w sprawie zarzutów odbywa się odrębnie, po pierwsze przed wierzycielem, po drugie przed organem egzekucyjnym.

Wypowiedź wierzyciela co do zasadności wniesionych zarzutów musi być wyrażona w formie postanowienia, na które zobowiązanemu przysługuje zażalenie. Powinno ono zostać wniesione do odpowiedniego organu odwoławczego (organu wyższej instancji) za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od doręczenia lub ogłoszenia postanowienia.

Należy podkreślić, że organ egzekucyjny nie jest władny do wydania postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów tak długo, jak tylko postanowienie wierzyciela nie stanie się ostateczne. Po zajęciu stanowiska przez wierzyciela, które jest dla organu egzekucyjnego wiążące, o czym stanowi art. 34 par. 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny postanowieniem rozstrzyga sprawę wniesionych zarzutów, w którym może oddalić zarzuty jako nieuzasadnione lub uznać je za zasadne (por. wyrok WSA w Gliwicach z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 1248/15). [schemat 5] Na postanowienie to przysługuje zobowiązanemu i wierzycielowi zażalenie. Postanowienie staje się ostateczne, gdy upłynął już termin do złożenia od niego zażalenia.

@RY1@i02/2016/216/i02.2016.216.050000100.806.jpg@RY2@

Leszek Jaworski

prawnik, specjalista prawa administracyjnego