Nie odpuszczajmy zmian w informacji publicznej. Okiełznać trzeba uporczywość

Przepis całkiem niepotrzebny czy tylko źle sformułowany

Chodzi o takie, których realizacja ze względu na ilość lub zakres udostępnianych danych znacząco utrudniłaby działalność urzędu. Odmowa ta następowałaby w formie decyzji administracyjnej.

Co przesądza Konstytucja RP

Art. 61. 1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

4. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Czy z tej kapitulacji ministra Mariusza Kamińskiego trzeba się jednak cieszyć? Chyba nie do końca. Na nadużywanie prawa do informacji publicznej często - i nie zawsze bezzasadnie - skarżą się urzędnicy, a w piśmiennictwie od lat zwraca się uwagę na istniejące zjawisko nadużywania prawa (czy inaczej trybu dostępu do informacji publicznej). Nie jest to zresztą wydumana wizja naukowców. Na ten temat wielokrotnie wypowiadały się też sądy administracyjne, dostrzegając, że w niektórych sytuacjach celem wniosku o ujawnienie danych nie było wcale dobro publiczne, ale animozje i prowadzenie prywatnych wojen.

Jaskrawym przykładem tego typu działalności może być sprawa, na kanwie której zapadł wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SAB/Go 70/09).

Skarżący (autor pytań) w trybie ustawy o udostępnianiu informacji publicznej zwrócił się do prezesa jednego z wojewódzkich sądów administracyjnych o udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte w siedemnastu zestawach, każdy po kilkadziesiąt pytań różnej treści. O charakterze tych pytań mogą świadczyć następujące ich przykłady: "

●Kto z pracowników urodził się zmęczony i żyje, by odpoczywać";

●"Jakie były u was przypadki za ostatnie 100 lat, że nadmiar odpoczynku doprowadził do nieuleczalnej choroby czy nawet śmierci";

●"W jakie dni ogarnia i kogo imiennie ochota do pracy, by w następstwie usiąść i poczekać, aż ta ochota bezpowrotnie przeminie";

● "Kto z pracowników nie orientuje się, że nie jest realistą w swej pracy i toleruje dzikie, nieuzasadnione spekulacje myślowe i stosuje praktycznie".

Z oczywistych powodów gorzowski sąd administracyjny oddalił skargę na pismo odmawiające ustosunkowania się do tych pytań, podzielając stanowisko organu, że nie mają one żadnego związku z informacją publiczną, a ich celem jest jedynie utrudnienie pracy sądu i swoista zabawa z instytucją.

Wydaje się więc, że całkowita rezygnacja z projektowanego przepisu to pójście na łatwiznę. Potrzebę takiej regulacji widzą eksperci, chociaż podkreślają, że sprawa jest delikatna. Chodzi przecież o ograniczenie prawa podmiotowego wynikającego z art. 61 konstytucji.

@RY1@i02/2017/223/i02.2017.223.18300150a.801(c).jpg@RY2@

Ważne dane, ciekawość, szykany czy zwykłe pieniactwo

Światowe wzorce regulacji

- Przeciwdziałanie składaniu licznych wniosków z powodów niemających nic wspólnego z celami ustawy o dostępie do informacji publicznej i z realizacją konstytucyjnego prawa powinno mieć bardziej wyraźne i konkretne umocowanie ustawowe - twierdzi dr Magdalena Niziołek, radca prawny w kancelarii Wardyński i Wspólnicy. I wskazuje, że w niektórych państwach w aktach prawnych dotyczących dostępu do informacji publicznej wprowadzono rozwiązania służące ograniczaniu nadużywaniu tego prawa. - Moim zdaniem mogłyby one stanowić źródło inspiracji przy projektowaniu nowych przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej - dodaje prawniczka.

Przykładowo wskazuje, że w irlandzkiej ustawie z 2014 r. (Freedom of Information Act) postanowiono, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej może nie uwzględnić wniosku, gdy zdaniem adresata wniosku żądanie jest "niepoważne" ("frivolous") lub "dokuczliwe" ("vexatious") albo w oczywisty sposób nieuzasadnione ("manifestly unreasonable"). - Bardzo podobną regulację zawiera brytyjska ustawa z 2000 r., w której ponadto stwierdzono, że można odmówić udostępnienia informacji publicznej, gdy dana osoba składa w krótkich odstępach czasu identyczne wnioski - tłumaczy Magdalena Niziołek. Podobnie w australijskiej ustawie z 1982 r. określono, kiedy należy uznać, że żądanie wniosku ma charakter "dokuczliwy" ("vexatious"). Ma to miejsce m.in. wtedy, gdy dana osoba składa wiele wniosków z dużą częstotliwością, gdy wnioskodawca nadużywa procedury dotyczącej dostępu do informacji lub gdy dany wniosek jest w oczywisty sposób bezzasadny. Z kolei w ustawie szwajcarskiego kantonu Genewy z 5 października 2001 r. (a loi sur l’information du public, l’acces aux documents et la protection des données personnelles) stwierdzono, że podmiot zobowiązany może odmówić udostępnienia informacji, gdy realizacja wniosku wymagałaby nieproporcjonalnie dużego nakładu pracy ("un travail manifestement disproportionné").

Brak precyzji i definicji

Mimo że regulacja dotyka drażliwego zagadnienia, projektodawca nieszczególnie przyłożył się do prawidłowego sformułowania przepisu o odmowie udzielenia informacji publicznej. Trudno się zatem dziwić, że nikt nie rozrywał szat za jego pozostawieniem w projekcie ustawy. - Ocenie poddać należy przede wszystkim poprawność posłużenia się w przyjętym rozwiązaniu przesłanką w postaci "uporczywości" wniosku - zauważa Michał Czuryło, radca prawny z Konieczny, Wierzbicki Kancelaria Radców Prawnych sp.p. I zastanawia się, czy jest ona na tyle precyzyjna, by móc w oparciu o nią oddzielić te wnioski, które powinny być uwzględnione, od tych podlegających oddaleniu? W ocenie prawnika warto w tym miejscu odnieść się do przykładów istniejących przepisów, gdzie przesłanka ta funkcjonuje już od jakiegoś czasu. - Przykładem występowania tej przesłanki jest przestępstwo uporczywego nękania z art. 190 kodeksu karnego - twierdzi Michał Czuryło. I tak na gruncie orzeczeń Sądu Najwyższego pojawia się stanowisko, że znamię "uporczywości" nie wymaga w tym przypadku koniecznie wielokrotności (może to być również działanie krótkotrwałe, ale intensywne), ale powinno obejmować dodatkowo swoiste nastawienie psychiczne: trwanie w swego rodzaju uporze, posiadanie złej woli. Zdaniem mecenasa Czuryło w omawianym przypadku przesłanek takich nie sposób ocenić. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przecież nie ma do tego żadnych narzędzi (wniosek nie wymaga nawet uzasadnienia). Prawnik uważa, że z pomocą mogłaby przyjść w tej sytuacji druga część art. 21 pierwotnej wersji projektu, który wskazuje, że realizacja wniosków składanych uporczywie miałaby (z uwagi na ich liczbę lub zakres udostępnianej informacji) znacząco utrudniać działalność pomiotu. W krytyce tej zgodny jest też radca prawny Bartosz Góra. Z porównania pierwotnej wersji projektu ustawy i uzasadnienia widać, że twórca projektu nie jest konsekwentny. Według prawnika w uzasadnieniu wskazuje się na "ciągłość i uporczywość", a w samym projekcie ustawy poprzestaje na samej "uporczywości".

- Moim zdaniem analiza uzasadnienia pozwala zrozumieć podstawy, jakie legły u proponowanej zmiany, tj. uniemożliwienie paraliżowania prac urzędów i instytucji publicznych - wskazuje Bartosz Góra. O ile z samym założeniem należy się zgodzić, o tyle nie można uznać za prawidłowe sposobu redakcji art. 21 ust. 2, określającego warunki odmowy udzielenia informacji publicznej - dodaje prawnik. W jego ocenie w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że projekt ustawy w pierwotnej wersji nie przewidywał w słowniczku pojęć, określonych w art. 2, definicji "uporczywości". Słownik języka polskiego PWN definiuje słowo "uporczywy" jako trudny do usunięcia, utrzymujący się długo lub ciągle powtarzający się. Z kolei w Słowniku języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego "uporczywość" określa się jako wytrwałość, upór, zawziętość, długotrwałość, nieustawanie - wyjaśnia mecenas Bartosz Góra. Jednocześnie prawnik podkreśla, że tworząc ustawę, nie można posłużyć się pojęciem, które może być różnie rozumiane, którego definiowanie przez poszczególnych adresatów norm mogłoby przyczynić się do nieuzasadnionej odmowy udzielenia informacji publicznej. Powołując się na rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), mecenas Góra podkreśla, że ustawa powinna być redagowana tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażała intencje prawodawcy. - Zdania winny być redagowane zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni języka polskiego, unikając zdań wielokrotnie złożonych. Należy także posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu - mówi prawnik.

W krytyce projektowego pierwotnie art. 21 projektu wtóruje mu dr Mariusz Bidziński, wspólnik w Kancelarii Radcowskiej Chmaj i Wspólnicy, wskazując, że wprowadzenie w projekcie ustawy niedookreślonego pojęcia "uporczywości" jest - z punktu widzenia celu, jaki został przez projektodawcę założony - chybione i niebezpieczne. Zdaniem mecenasa rozwiązanie takie nie pozwala w praktyce określić realnych sytuacji, które uzasadniałyby możliwość potraktowania danego działania za uporczywe lub nie. I dodaje, że projektodawca powinien w tym zakresie wskazać konkretne przesłanki, takie jak chociażby częstotliwość czy zakres wniosku, które mogą uzasadniać odmowę udzielenie informacji na takiej podstawie. - Co więcej, obecna regulacja pozwala także na nadużywanie kompetencji przez urzędników - przestrzega prawnik. Według niego brak precyzyjnych zasad umożliwia bowiem traktowanie każdego wniosku - nawet zasadnego - jako uporczywy, a tym samym nieudzielanie informacji o działalności organów administracji publicznej. W efekcie zasadne jest dokonanie odpowiednich zmian w projektowanej ustawie, tj. wprowadzenie mechanizmów oraz procedur faktycznie gwarantujących transparentność działania administracji publicznej i realną możliwość dostępu do informacji o charakterze publicznym.

Anonim sposobem na obejście

Suchej nitki na projektowanym w pierwotnej wersji projektu art. 21 nie zostawiły też organizacje pozarządowe. Piotr Trudnowski, członek zarządu stowarzyszenia Klub Jagielloński, zwracał uwagę, że przepis ten nie będzie w praktyce miał zastosowania. Gdy założyć hipotetyczną sytuację, że faktyczną intencją składających wniosek jest utrudnienie działalności podmiotu lub jego paraliż, to nadal - jak tłumaczył - możliwe będzie składanie wielu anonimowych wniosków, również w sposób automatyczny i blokowanie urzędu w taki sposób. - Wówczas niemożliwa będzie do zastosowania przesłanka uporczywości - wskazywał Piotr Trudnowski. Jego zdaniem nie sposób będzie wówczas udowodnić, że wnioski zostały skierowane przez tę samą osobę.

Projektowany przepis z analogicznego powodu spotkał się nawet z głosem krytyki ze strony ministra sprawiedliwości Zbigniewa Ziobry. Wskazał on, że zaproponowana w art. 21 ust. 2 projektowanej ustawy podstawa odmowy udostępnienia formacji publicznej wymaga dopełnienia unormowaniami przewidującymi obowiązek wiarygodnego wskazania przez autora wniosku swoich danych personalnych. Szef resortu sprawiedliwości zwrócił uwagę, że możliwość stosowania zaproponowanego rozwiązania będzie iluzoryczna, bo nie da się w sposób niebudzący wątpliwości ustalić tożsamości osoby jako autora wniosków składanych uporczywie. Możliwe bowiem będzie skuteczne obchodzenie ustawy przez składanie poszczególnych wniosków, np. drogą elektroniczną, w sposób sugerujący, iż pochodzą one od różnych osób.

Potwierdzają to praktycy. Zdaniem Rafała Rospendy, głównego specjalisty w Biurze Komunikacji Społecznej i głównego redaktora BIPu UM Bydgoszczy, dyskutowany zapis był fikcją i tworzeniem złego, martwego prawa. - Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wnioski o udostępnienie informacji publicznej można składać anonimowo. Zasadę potwierdza zresztą projekt nowej ustawy - zwraca uwagę urzędnik i cytuje przepis mówiący, że każdemu przysługuje, (z zastrzeżeniem art. 8), prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo dostępu do informacji publicznej nie żąda się wykazania interesu prawnego lub faktycznego. - Nadal zatem potencjalnie dokonać będzie można paraliżu urzędu przez złożenie szeregu zanonimizowanych, również w sposób automatyczny, wniosków. Niemożliwa będzie do zastosowania przesłanka "uporczywości", gdyż nie sposób udowodnić, że wnioski zostały skierowane przez tę samą osobę - stwierdza Rospenda.

WAŻNE

Nawet gdyby art. 21 pozostał, to przesyłając przez internet anonimowe wnioski, można by sparaliżować pracę urzędu. A wszystko dlatego, że urzędnicy nie byliby w stanie udowodnić, że zostały one skierowane przez tę samą osobę.

To pomysł na arbitralną odmowę

Z kolei w ocenie Krzysztofa Izdebskiego, dyrektora programowego Fundacji ePaństwo, w praktyce proponowany wcześniej przepis stworzy jedynie podstawę do arbitralnej odmowy udostępnienia informacji publicznej, w tym również odmowę udzielenia informacji osobom ubiegającym się o jej ujawnienie w interesie publicznym. Jego zdaniem przesłanka mająca być podstawą wydania decyzji odmownej przez podmiot zobowiązany została określona w sposób bardzo ogólny i całkowicie podporządkowany subiektywnemu uznaniu urzędników, którzy de facto będą oceniać, czy ilość potencjalnie udostępnianych informacji (bądź ich szeroki zakres) będzie kolidował z ich działalnością. Ponadto dyrektor z ePanśtwo podkreśla, że przepis uderzyłby przede wszystkim w środowisko dziennikarzy, organizacji i aktywistów, którzy z uwagi na specyfikę swoich działań często korzystają z trybu dostępu do informacji publicznej. Co więcej, w jego ocenie przepis ten budził poważne wątpliwości co do jego zgodności z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, wskazującym na ograniczony zbiór przesłanek pozwalający na odmowę udostępnienia informacji publicznej. Zakres wskazany w treści art. 21 ust. 2 projektu ustawy nie odnosi się do żadnej z nich.

Zdaniem natomiast Przemysława Żaka, szefa Programu Dobre Prawo i członka zarządu Fundacji Stańczyka, przede wszystkim nie jest jasne, jak interpretować sformułowanie "przypadku, gdy wnioskodawca w sposób uporczywy składa wnioski". Nie wiadomo, czy chodzi o tożsamość sprawy, której dotyczą wnioski, czy też fakt wielokrotnego występowania z wnioskami przez tego samego wnioskodawcę dotyczącymi różnych materii, co stanowiłoby naruszenie zasady jawności działania władzy publicznej. Stwierdzenie, że wnioskodawca występuje z wnioskami w sposób uporczywy, a także ocena wpływu takich wniosków na sposób działania podmiotu zobowiązanego, pozostawiona jest uznaniu tego podmiotu. - Weryfikacja takiego uznania wymaga przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i ewentualnego postępowania sądowego, co w znaczący sposób wydłuża proces dostępu do informacji publicznej i generuje dodatkowe koszty. Efekt więc może być odwrotny od zamierzonego - twierdzi przedstawiciel Fundacji Stańczyka.

Ministrowie niezadowoleni

Krytyki wykreślonego z projektu art. 21 nie szczędziła także inni szefowie resortów, w tym minister cyfryzacji Anna Streżyńska, która uważa, że prawo do informacji jako uprawnienie konstytucyjne nie ma charakteru bezwzględnego. Podlega ono bowiem ograniczeniom ze względu na ochronę wolności i praw innych osób, podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Pani minister podkreśliła jednak, że projektodawca nie wyjaśnił, ze względu na jakie chronione konstytucyjnie dobro dokonuje ograniczenia podmiotowego prawa do informacji. Tym samym projektowany przepis nie spełnia wymogów proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto w projektowanych wcześniej przepisach użyto nieprecyzyjnego sformułowania "w sposób uporczywy składa wnioski". Z przepisu tego nie wynika, czy o uznaniu za "uporczywe" będzie decydowała liczba wniosków czy ich zakres, oraz czy np. jeden wniosek może być uznany za "uporczywy". Na potrzebę doprecyzowania przesłanek odmowy udostępnienia informacji wskazywał także m.in. Witold Waszczykowski, minister spraw zagranicznych.

Z kolei Krzysztof Kwiatkowski, prezes Najwyższej Izby Kontroli, podkreślił, że kryteria odmowy udostępnienia informacji publicznej są niekonkretne (ogólnikowe). To, jakiego rodzaju zachowania wnioskodawcy należy uznać za uporczywe i znacząco utrudniające pracę urzędu, będzie zależało wyłącznie od subiektywnej oceny tego urzędu. Finalnie, podmiot udostępniający może interpretować ten przepis prawa w sposób dowolny, niejednokrotnie dla własnej wygody blokując dostęp do informacji publicznej - twierdzi prezes NIK.

OPINIA EKSPERTA

Czas wreszcie zrobić porządki

@RY1@i02/2017/223/i02.2017.223.18300150a.802.jpg@RY2@

Joanna Kostrzewska kancelaria Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu

@RY1@i02/2017/223/i02.2017.223.18300150a.803.jpg@RY2@

Maciej Kiełbus kancelaria Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu

Po 16 latach obowiązywania obecnej ustawy zjawiskiem coraz częściej występującym jest, niestety, wykorzystywanie regulacji ustawy w celach innych niż te, jakie przyświecały ustawodawcy. Na problemy "nadużycia prawa do informacji" i potrzebę wprowadzenia zmian w przepisach od lat wskazują przedstawiciele różnych środowisk, w tym urzędnicy czy sędziowie. O skali problemu świadczy chociażby coraz większa liczba orzeczeń sądów administracyjnych w tym przedmiocie. Jakkolwiek pojęcie "nadużywania prawa do informacji" nie doczekało się swojej definicji, tak ukształtował się pogląd, iż takie nadużycie polegać będzie na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne. Celem ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji publicznych, przeznaczonych do celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp. Nadużyciem prawa do informacji publicznej będzie przykładowo składanie przez tego samego wnioskodawcę do tego samego podmiotu łącznie około 1000 wniosków, kierowanie wniosków powtarzających się, a także o obraźliwej treści i niepoważnych oraz mających na celu zakłócenie działania organu. Nadużyciem prawa do informacji jest kierowanie wniosków mających na celu piętnowanie pracowników urzędu z pobudek osobistych. Nadużyciem prawa do informacji, czy inaczej uporczywym wnioskiem wywołującym dolegliwość u adresata, będzie też żądanie udostępnienia informacji w celu zaspokojenia indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach konfliktu, który istnieje pomiędzy nim a podmiotem zobowiązanym. Wprowadzenie przez projektodawców zapisów umożliwiających odmowę udostępnienia informacji w przypadku wniosków "uporczywych", należy ocenić jako bardzo pożądane. Działanie takie stanowić może realizację od lat pożądanych zmian, mających na celu dość powszechne ograniczanie nadużywania prawa do informacji. Rezygnacja z takich zapisów spowoduje, że nadużywanie prawa do informacji będzie się tylko pogłębiać. Stworzenie wyraźnych podstaw w  tego typu sytuacjach - nawet opartych na pojęciach nieostrych - leży zarówno w interesie wnioskodawców, jak i podmiotów udostępniających informację publiczną. Wspomnieć trzeba, iż wprowadzenie klauzuli zapobiegających nadużyciu prawa do informacji w postaci "nadmiernego obciążenia pracą", "uporczywości", "zakłócania pracy" podmiotu zobowiązanego jest w państwach europejskich wprowadzanym i skutecznym rozwiązaniem, i nie jest przy tym społecznie postrzegane jako ograniczające prawa podmiotowe jednostki do informacji publicznej. Ważne jest przy tym, aby mechanizmowi ograniczenia dostępu do informacji publicznej - z uwagi na "nadużycie prawa" - towarzyszył mechanizm skutecznej i szybkiej kontroli sądowoadministracyjnej, gwarantujący, iż rozwiązania w tym zakresie nie będą nadużywane przez podmioty publiczne.

Urzędnicy: nie skreślać, ale doprecyzować

Informacja o wykreśleniu z projektu ustawy o jawności życia publicznego przepisu dotyczącego uporczywości składania wniosków nie spodobała się jednak wielu urzędnikom samorządowym, którzy z praktyki wiedzą, ile czasu, nakładu pracy i cierpliwości muszą się wykazać rozpatrując wnioski petentów. - Ustawodawca chciał ograniczyć dostęp do informacji publicznej podmiotom czyniącym użytek z przysługującego im prawa do informacji w sposób, który nie ma nic wspólnego z realizacją celu wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej i projektu ustawy o jawności życia publicznego - mówi Beata Krzyżanowska, rzecznik prasowy prezydenta Miasta Lublin. - Proponowana regulacja stanowiła pewnego rodzaju ochronę organów przed zbytnim ich angażowaniem do aktywności w zakresie przygotowania informacji publicznej kosztem realizowania przez te organy ich podstawowych kompetencji i zadań - podkreśla rzeczniczka.

Są tacy, którzy chcą, by art. 21 wrócił w takiej formie, jak był. Opowiada się za tym m.in. Karol Strojecki, pełnomocnik ds. zintegrowanego systemu zarządzania jakością i bezpieczeństwa informacji UM Piotrkowa Trybunalskiego. - Nie powinno się skreślać tego artykułu, ponieważ uporczywość może skutecznie doprowadzić do absurdalnego, wielokrotnego odpowiadania na takie same lub podobne tematy. Rzeczywiście, pojęcie może wydawać się niezbyt ostre, ale z wykładni językowej oznaczającej "ciągle powtarzający się" można dojść do odpowiedniej konkluzji. Wydaje się, że łatwo będzie wykazać uporczywość - mówi Strojecki. - A przecież odpowiedzialny urzędnik nie będzie unikał odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej według własnego widzimisię - zastrzega.

Ale również niektórzy urzędnicy podzielają obawy co do sposobu sformułowania wykreślonego art. 21. Czym konkretnie jest ta uporczywość dla administracji? Czy chodzi tu o całkowity paraliż urzędów, czy może o pewną powtarzalność zapytań? Samorządowcy, choć nie zgadzają się na wykreślenie zapisu art. 21, postulują przywrócenie i doprecyzowanie pojęcia, zresztą nie tylko uporczywości, ale i samej informacji publicznej.

- Oczywiście pojęcia użyte wcześniej w art. 21 były pojęciami nieostrymi - przyznaje Grzegorz Kubalski, ekspert Związku Powiatów Polskich, któremu także całkowite skreślenie dyskusyjnego zapisu się nie podoba. - Dobrze napisany przepis prawa pozostawia racjonalną elastyczność, do konkretyzacji w okolicznościach danej sprawy. Moim zdaniem uporczywość należy rozumieć zgodnie z jej lingwistycznym znaczeniem, a więc jako ciągłe powtarzanie określonych działań i to nacechowane pejoratywnie. Również w ujęciu konstytucyjnym całkowite skreślenie przepisów będzie wątpliwe - dodaje ekspert.

WAŻNE

Niektórzy eksperci proponują powołanie specjalnego organu (na wzór GIODO), którego zadaniem byłoby rozpatrywanie sporów w zakresie dostępu do informacji publicznej. Rozwiązanie to odciążyłoby sądy. Organ ten zapewniałby również jednolitą wykładnię przepisów i czuwał nad korzystaniem z prawa w duchu przewidzianym w art. 61 konstytucji.

Wskazuje on, że konstytucja już w samej preambule wskazuje, że jej twórcy stawiają sobie za cel rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych. - Realizacja w ustawach treści normatywnej konstytucji, w tym w art. 61, musi być podporządkowana w szczególności tym wartościom. Rzetelność działania wymaga kontroli publicznej, realizowanej m.in. poprzez dostęp do informacji publicznej. Powinna być też zachowana sprawność działania urzędu przez mechanizmy zapewniające unikanie sytuacji dezorganizujących działanie podmiotów publicznych bez ważkiej przyczyny - mówi Kubalski.

Więcej wątpliwości ma Bogusława Fruga, zastępca dyrektora wydziału organizacyjnoprawnego w starostwie powiatowym w Bochni. - Nie należało skreślać przepisów, ale ustalić kryteria i je zdefiniować w ustawie - mówi. - Pozostawienie ich w takim kształcie spowodowałoby dowolność interpretacji, stąd też sprzeciw organizacji społecznych, myślę, że słuszny. Nie może być w nich mowy o dowolności. Prowadzi to do ocenności. A ocenność urzędnika może nawet zabrać obywatelowi prawo do poznania informacji - dodaje.

Podobnego zdania jest Elżbieta Anna Polak, marszałek woj. lubuskiego, która ma wątpliwości przede wszystkim do skreślonego art. 21 punkt 2 projektu. - Z jednej strony jasno precyzuje on, iż odmowa udostępnienia informacji mogłaby nastąpić tylko wówczas, gdy "znacząco utrudni działalność podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej". I z tą argumentacją mogę się zgodzić. Ale kto miałby rozstrzygać, czy dany wniosek już "znacząco" utrudnia działalność urzędu, czy jeszcze nie? Na pewno nie może to pozostać wyłącznie arbitralną oceną urzędnika, gdyż pozostawiałoby szerokie pole do nadużyć. Kryteria "utrudniania działalności podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji" powinny zostać doprecyzowane, w przeciwnym razie sprawy będą trafiać do sądów administracyjnych - mówi pani marszałek.

OPINIA EKSPERTA

To, co dziś jest, wystarcza

@RY1@i02/2017/223/i02.2017.223.18300150a.804.jpg@RY2@

dr hab. Jacek Zaleśny konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego

Uporczywe składanie wniosków o udostępnienie informacji publicznej jako powód odmowy udzielenia informacji publicznej to przesłanka niedookreślona. Może być wielorako rozumiana, a sposoby jej pojmowania są zależne od arbitralnej interpretacji - dokonywanej przez podmiot stosujący przepis - co w państwie prawa jest niedopuszczalne. Za osobę uporczywie składającą wnioski mogłaby być uznana właściwe każda osoba, która po raz drugi występowałaby o udostępnienie informacji publicznej w danym zakresie. W praktyce pytający mógłby uzyskać odpowiedź zdawkową, wymijającą czy nie na temat, a gdyby po raz drugi wystąpił o dookreślenie odpowiedzi, to - na podstawie przedłożonej propozycji brzmienia przepisu - mógłby być potraktowany jako uporczywie składający wnioski. Tymczasem realizacja praw obywatelskich ma być wyrazem woli prawodawcy, a nie swobodnego uznania podmiotu, który stosuje prawo. Zastosowanie przesłanki "uporczywości" nie tylko służy ograniczaniu dostępu do informacji publicznej, tj. naruszaniu art. 61 Konstytucji RP. Co do skutków, to propozycja ta nawiązuje do tzw. poprawki senatora Rockiego (z 2011 r. - red.), zgodnie z którą można byłoby nie ujawniać informacji publicznej ze względu na ochronę ważnego interesu gospodarczego państwa. Tego typu poprawki sprzyjają zdarzeniom korupcyjnym. Mają charakter tarczy prokorupcyjnej, chroniącej zdeprawowanych dysponentów środków publicznych przed ponoszeniem odpowiedzialności za podejmowane działania. Sprawiają, że osoby pełniące funkcje publiczne mogą korumpować się, defraudować środki publiczne, a w razie zainteresowania ze strony dziennikarzy czy innych obywateli mogą zasłaniać się czy to ochroną ważnego interesu gospodarczego państwa, czy to uporczywym składaniem wniosków. Sprzyjają także innym formom nadużywaniu władzy.

W przedłożonym projekcie ustawy negatywne konsekwencje odmowy udzielenia informacji publicznej ze względu na uporczywe wnioskowanie o nią, ma łagodzić prawo zaskarżenia tej decyzji w trybie przepisów k.p.a., w tym - jej sądowa kontrola. Tym niemniej prawodawca nie powinien tworzyć przepisów generujących konflikty prawne, mogących służyć arbitralnemu ograniczaniu konstytucyjnych praw obywatela i ochronie osób korumpujących się, czy też w inny sposób defraudujących środki publiczne.

W obowiązującej ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca w prawidłowy sposób stworzył zabezpieczenie przed nieracjonalnym formułowaniem żądania informacji publicznej, generującym koszty finansowe. Na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty - związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku - to można pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przepis ten w wystarczająco chroni przed negatywnymi konsekwencjami uporczywego składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Podobnie, ograniczeniu ryzyka składania uporczywych wniosków służy możliwość udostępnienia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda informacji, którą już uzyskał. W tej sytuacji - na zasadzie art. 10 ustawy - udostępnienie informacji w Biuletynie zwalnia z obowiązku jej udostępniania na wniosek.

Paraliż urzędu to nie fikcja. Co zrobić, żeby do tego nie dopuścić

Urzędnikom niekiedy trudno uporać się z zalewem wniosków o udostępnienie informacji. Udzielanie odpowiedzi na wielką liczbę dziwacznych pytań bardzo ich obciąża. Potrzeba jednak innych działań niż wprowadzenia jednego słowa - wytrychu: uporczywość

Urzędnicy zwracają uwagę, że nie tylko liczba wniosków jest odzwierciedleniem rzeczywistej pracy przy udzielaniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji. Niektóre zapytania są bardzo rozbudowane i dotyczą niejednokrotnie spraw z wielu lat, w tym konieczności sięgania do danych archiwalnych. - Jest to czasochłonne i stanowi dodatkowe znaczne obciążenie - twierdzi Katarzyna Nylec, rzeczniczka z UM w Bytomiu. Niektóre wnioski nierzadko nie mają nic wspólnego z chęcią zdobycia konkretnej wiedzy, a raczej polegają na utrudnianiu pracy - dodaje.

Samorządowa gimnastyka z informacją

Przykładowo urzędnicy z Częstochowy spotkali się już m.in. z prośbą o podanie liczby latarni w mieście, o listę osób zaproszonych przez prezydenta na bal przedsiębiorców, o dane teleadresowe sołtysów (choć w gminie nie ma sołectw), czy też z prośbą w sprawie liczby nałożonych mandatów na urzędników urzędu za niesprzątnięcie psich odchodów. - Zdarza się też dość często, że do urzędów wpływają wnioski, w których wprawdzie nie żądano jeszcze specjalnej formy informacji, czyli informacji przetworzonych (według orzecznictwa - jakościowo nowej informacji nieistniejącej dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci), ale wnioskowane dane są bardzo złożone i przygotowanie odpowiedzi wymaga dużych nakładów pracy - mówi Sylwia Bielecka z biura prasowego Urzędu Miasta Częstochowy. - W takich przypadkach wnioskodawcami są zazwyczaj stowarzyszenia i fundacje oraz studenci, którzy potrzebowali informacji do prac zaliczeniowych, licencjackich, magisterskich czy doktoranckich. Ponadto sporo wniosków było częścią badań, jakie przeprowadzały instytucje wnioskujące i sprawdzające tym samym utrudnianie przez urzędy dostępu do informacji publicznej - zauważa urzędniczka.

Dogodne prawo wykorzystują też przedsiębiorcy. - Spotykamy się z pytaniami mającymi charakter marketingowy zadawanymi przez firmy, które wykorzystują ustawę o dostępie do informacji do pozyskania danych o produktach lub usługach oraz szczegółach dotyczących ich nabywania. Po to tylko, aby potem zaproponować własną ofertę zbudowaną na bazie pozyskanych informacji i przekonywać, że zakupienie produktu czy usługi od danej firmy może być z punktu widzenia gospodarności bardziej zasadne - wskazuje Monika Kluf ze starostwa powiatowego w Kluczborku. Trudno to nazwać uporczywością, to raczej nadużywanie przez przedsiębiorców prawa do informacji. Z kolei Bogusława Fruga, zastępca dyrektora wydziału organizacyjnoprawnego w starostwie powiatowym w Bochni zwraca uwagę, że pracy urzędom przybywa zwłaszcza w roku wyborczym. Wówczas dostęp do informacji publicznej jest często wykorzystywany do prowadzenia kampanii przez poszczególnych kandydatów i ich komitety.

Jak do doktoratu

- Największe problemy samorządowcom sprawiają jednak żądania udzielenia informacji przetworzonej - mówi Marek Jarzębowski, rzecznik prasowy prezydenta Gliwic. - Dotychczas, zgodnie z art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, aby przekazać wnioskodawcy takie dane, musiał on żądanie uzasadnić szczególną istotnością dla interesu publicznego, co stanowiło czasem podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Było to w pełni zasadne, ponieważ niejednokrotnie wnioski zawierające prośbę o informację przetworzoną wymagały zaangażowania intelektualnego, poświęcenia czasu na opracowanie analiz, zestawień z wielu lat, a nawet wykresów. Rzecznik ubolewa też, że projekt ustawy o jawności życia publicznego nie wprowadza zasady, iż informację publiczną przetworzoną udostępnia się, jeśli nie ma możliwości, aby ją przekazać w postaci danych, w postaci informacji prostej, którą wnioskodawca sam przetworzy według własnych potrzeb. Jego zdaniem, jeśli nowa ustawa wprowadziłaby bezwarunkowe zobowiązanie organów do udostępniania informacji przetworzonej, wówczas dojdzie do paraliżu pracy urzędów.

Małym najtrudniej

Doktor Magdalena Niziołek zauważa, że z problemem trudno sobie radzą zwłaszcza niewielkie jednostki administracyjne, np. gminy lub małe podmioty spoza struktury administracji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej (np. szkoły publiczne, placówki publicznej służby zdrowia, organizacje społeczne, stowarzyszenia itp). Na ten temat wielokrotnie wypowiadały się także sądy administracyjne. W wyrokach podkreśla się, że celem ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764; dalej: u.d.i.p.) miała być transparentność, tworzenie społeczeństwa obywatelskiego i jego kontrola nad działaniami władzy publicznej oraz wydatkowaniem środków publicznych. Jeżeli więc intencje wnioskodawcy są inne, można wówczas mówić o nadużyciu prawa do dostępu do informacji publicznych. W praktyce te zamiary mogą być różne. Może to być np. chęć uprzykrzenia życia urzędnikom, którzy wydali negatywną decyzję w innej sprawie, czy też dążenie do nękania włodarza z czysto prywatnych pobudek. Nierzadko żądanie ujawnienia danych ma wymiar pieniactwa czy wręcz oszołomstwa.

Brak skutecznego narzędzia

Niestety obowiązujące przepisy u.d.i.p. nie przewidują mechanizmu, który umożliwiałby zwalczanie opisanego zjawiska. Co więcej, niedoskonałości tej regulacji w dotychczasowym brzmieniu wpływają na jego spotęgowanie. W literaturze wskazuje się, że przyczynia się do tego bardzo szerokie ujęcie informacji publicznej: jest nią każda informacja o sprawach publicznych - (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), szeroki krąg podmiotów uprawnionych do jej uzyskania (każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej - art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), zakaz wymagania od żądającego wykazania interesu prawnego, a nawet faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Do nadużyć zachęca również fakt dwoistości charakteru informacji publicznej. Często ma ona ewidentne walory gospodarcze, a łatwość dostępu w trybie u.d.i.p. zachęca do sięgania po nią bezpłatnie i z wykorzystaniem znacznie prostszej procedury.

Kierunki obrony

Na temat nadużywania prawa do dostępu do informacji wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne. Ze względu na liczbę wyroków nie sposób ich wszystkich omówić. Przestawiamy niektóre. Pokazują one, jak można próbować wyjść z opresji.

GENEROWANIE KOSZTÓW PROCESOWYCH

Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 kwietnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 2351/16) oraz z 14 lutego 2017 r. (sygn. akt I OSK 2642/16) uznał, że stwierdzenie przez sąd nadużycia prawa do informacji publicznej oznaczać może uwolnienie organu od zarzutu bezczynności. Sprawy te dotyczyły jednej osoby, która na terenie całego kraju wnosiła żądania o udzielanie informacji publicznej, aby po jakimś czasie skarżyć bezczynność organu do sądów administracyjnych (m.in. w Rzeszowie, Lublinie, Gdańsku, Kielcach, Wrocławiu, Szczecinie, Gliwicach, Warszawie, Opolu, Łodzi, Bydgoszczy, Poznaniu, Krakowie i Gorzowie Wlkp.). Proceder ten miał na celu generowanie kosztów procesowych dla adwokata, który za każdym razem reprezentował wnioskodawczynię przed sądami (por. też wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15 I OSK 1601/15).

PRZYKŁAD 1

Nieczysta zagrywka

Renata P. za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail) wniosła do starosty o udostępnienie informacji publicznej obejmującej umowy cywilne zawarte przez powiat z adwokatami lub radcami prawnymi albo z ich kancelariami w zakresie stałej obsługi prawnej. Starosta osiem dni po złożeniu ww. wniosku drogą e-mailową zwrócił się do niej z prośbą o wyjaśnienie i dokładne sprecyzowanie zakresu żądanych wiadomości. Renata P. żadnych dodatkowych informacji jednak nie udzieliła. Po czym następnego dnia po upływie 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., złożyła skargę na bezczynność starosty. Sąd administracyjny uznał, że zasadne były zarzuty organu, iż zasadniczym celem skarżącej (i jej pełnomocnika) było nie tyle uzyskanie żądanej informacji, ale w miarę możliwości wniesienie skargi na bezczynność, połączonej z niespotykanym w praktyce - co do wysokości - żądaniem kosztów zastępstwa prawnego. W ocenie sądu, gdyby pierwszoplanowym celem skarżącej było uzyskanie żądanej informacji publicznej, to udzieliłaby odpowiedzi na zapytanie organu zawarte w e-mailu o sprecyzowanie żądania.

(wyrok WSA w Poznaniu z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 24/16)

NIE DLA PRYWATNYCH POTRZEB

W wyroku z 7 grudnia 2016 r. WSA w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1496/16) orzekł, że badając wiele spraw dotyczących problematyki dostępu do informacji publicznej, często jest świadkiem nadinterpretacji przez wnioskodawców ustawy o dostępie do informacji publicznej.

!Nadużywanie prawa do informacji może zakłócić funkcjonowanie urzędu i zmniejszyć efektywność jego działania w zakresie wykonywania powierzonych mu ustawowych zadań, w tym w zakresie udostępniania informacji innym podmiotom (wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12).

Warszawski sąd administracyjny stwierdził, że jeżeli intencją wnioskodawcy w konkretnej sprawie jest otrzymanie danych, z których zamierzałby korzystać w przyszłości w postępowaniach gospodarczych prowadzonych przeciwko pytanemu podmiotowi, to żądanie określonych wiadomości należałoby traktować jako sprzeczne z ideą dostępu do informacji publicznej, prowadzące wręcz do jej wypaczenia. Pamiętać bowiem należy o tym, że art. 61 Konstytucji RP ma na celu zagwarantowanie obywatelom możliwości sprawowania kontroli nad organami władzy. Ma więc w efekcie prowadzić do poprawy funkcjonowania organów władzy, przekładając się na poprawę działania całego państwa. Zdaniem sądu tylko więc taki cel co do zasady powinien przyświecać wnioskodawcy. Nie powinien nim być zaś zamiar polegający na zdobyciu informacji przydatnych w prowadzonej przez wnioskodawcę lub podmioty przez niego (lub przez kancelarię prawną, w której jest zatrudniony, lub z którą współpracuje) reprezentowane działalności gospodarczej, tj. takich wiadomości, które mogłyby zostać wykorzystane do swoistej walki gospodarczej z kontrahentem w obrocie gospodarczym.

Interesujący jest też kolejny wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wa 551/14). Wskazano w nim, że celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków.

INFORMACJA W BIP WYSTARCZY

Ważną kwestię z kolei poruszył NSA w wyroku z 30 sierpnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 799/12). Wskazano w nim, że żądanie doręczenia odpisów pism, gdy są one dostępne na stronie BIP, należy uznać za próbę nadużycia prawa do informacji publicznej, co nie może korzystać z ochrony prawnej.

PRZYKŁAD 2

Nadużywanie dostępu niedopuszczalne

Witold S. zwrócił się do urzędu gminy o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii: audytu teleinformatycznego oraz opracowania analizy finansowej dla projektu "Rozwój dostępu do internetu w gminie dla mieszkańców zagrożonych wykluczeniem cyfrowym", a także artykułów prasowych opublikowanych na zlecenie gminy dla promocji ww. projektu. W odpowiedzi na ten wniosek wójt podał, że informacje dotyczące wskazanego projektu zostały przekazane wnioskodawcy we wcześniejszych pismach oraz zostały one umieszczone na stronie BIP. Żądanie w tej sytuacji kopii dokumentów należy uznać za nadużycie prawa do informacji publicznej.

(wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 256/11)

Potrzebna lepsza regulacja

Podane przykłady prób wykorzystania prawa dostępu do danych publicznych w innych celach niż to wynika z jego istoty uzasadniają potrzebę uregulowania możliwości odmowy przez organ pozytywnego załatwienia wniosku. Obecne przepisy wprost takiej podstawy nie przewidują.

Na potrzebę wprowadzenia instytucji nadużycia prawa do informacji publicznej, uchylającej obowiązek udostępnienia żądanej informacji osobie dopuszczającej się takiego nadużycia, zwracał uwagę w uzgodnieniach do projektu m.in. minister sprawiedliwości. Potrzebę unormowania w ustawie omawianej kwestii widzą także niektórzy eksperci. Ich zdaniem należałoby powołać specjalny organ (na wzór GIODO), którego zadaniem będzie rozpatrywanie sporów w zakresie dostępu do informacji publicznej. Rozwiązanie to odciążyłoby sądy. Organ ten zapewniłby również jednolitą wykładnię przepisów i czuwał nad korzystaniem z prawa w duchu przewidzianym w art. 61 konstytucji. Takie urzędy działają już m.in. w Wielkiej Brytanii, Francji, Kanadzie i na Węgrzech.

OPINIA EKSPERTA

Ograniczenia powinny być i chronić

@RY1@i02/2017/223/i02.2017.223.18300150a.805.jpg@RY2@

dr Agnieszka Piskorz-Ryń adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji UKSW, specjalista w zakresie dostępu do informacji publicznej

Prawo do informacji publicznej, tak jak wiele innych praw, może być nadużywane. Problem ten jest dostrzegany w wielu krajach europejskich i pozaeuropejskich. Z tego względu od dawna postulowałam wprowadzenie do ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) przepisu dającego możliwość przeciwdziałania nadużyciu prawa do informacji. Chodzi jednak o kształt tego przepisu i sposób jego wprowadzenia. Dostęp do informacji jest ważnym elementem jawności życia publicznego i istotnym fundamentem funkcjonowania demokratycznego państwa. Dlatego też wszelkie jego ograniczenia trzeba wprowadzać z rozwagą. Powinno być to przedmiotem społecznej debaty, ważenia racji i interesów, szukania kompromisu między różnymi wartościami. Ustawa wymaga kompleksowych zmian, wprowadzenie nadużycia prawa do informacji powinno być jedną z nich. Dla mnie jest on bezpośredni, chociaż na pierwszy rzut oka może nie wydawać się oczywisty. Chodzi o to, by przyjmując możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej, w oparciu o tę przesłankę jednocześnie wzmocnić system kontroli, ograniczając możliwość nadużycia władzy przez urzędników. Takim narzędziem odstraszającym może być art. 23 ww. ustawy, zgodnie z którym kto wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Nie ma jednak możliwości jego stosowania w sytuacji, gdy prawo jest skrajnie niejasne. Stąd konieczność kompleksowej zmiany ustawy, a nie tylko jej pospiesznego "nadpisania" o jeden czy dwa przepisy.

Drugą sprawą jest zaś to, jak należy ukształtować postulowane rozwiązania. W mojej ocenie trzeba przede wszystkim dać podmiotom zobowiązanym możliwość odmowy udzielenia informacji, nie wiążąc tego z uciążliwym wnioskodawcą, a z kryterium, jakim jest "istotne zakłócenie pracy podmiotu". Okoliczność taką można bowiem ustalić i zobiektywizować. Nie chodzi więc o to, czy ktoś jest dokuczliwy, męczący, a jego pytania kłopotliwe. Czy kieruje się troską o dobro wspólne, czy osobistą vendettą. Zaproponowane rozwiązanie powinno stanowić mechanizm zabezpieczająco-gwarancyjny, który ma zapewnić ochronę dla realizacji innych zadań publicznych. Nie zawsze nawet najbardziej pożądana społeczna aktywność powinna uzyskiwać pierwszeństwo przed realizacją zadań publicznych. Udostępnianie informacji jest zadaniem subsydiarnym, a nie celem samym w sobie. Administracja ma działać, wykonywać zadania, a dopiero w dalszej kolejności informować o ich realizacji. Ocena konieczności wprowadzenia takiego ograniczenia powinna być więc dokonywana przy uwzględnieniu celów administracji publicznej i jej służebnej roli wobec społeczeństwa. Realizacja wniosków powodująca zakłócenie pracy urzędu może mieć negatywny wpływ na wykonywanie obowiązków informacyjnych wobec innych podmiotów uprawnionych oraz wiąże się z wydatkowaniem środków publicznych. Nadużycie prawa do informacji należy postrzegać również w kontekście właściwego gospodarowania ograniczonymi zasobami publicznymi.

Na wzór zwalczania pieniactwa

- W obecnie obowiązującym kodeksie postępowania administracyjnego przewidziano m.in. możliwość powstrzymywania w ponownym rozpatrywaniu skarg już rozstrzygniętych (art. 239 par. 1). Przewidziana tam instytucja ma za zadanie przeciwdziałanie pieniactwu, a powstałe na bazie tego orzecznictwo, jak i komentarze mogą stanowić podstawę do odpowiedniego poprawienia brzmienia przez twórców projektu ustawy o jawności życia publicznego - zauważa Bartosz Góra. - Nie można jednak z góry założyć, że dane wnioski kierowane od jednego wnioskodawcy mają na celu dokonanie paraliżu czy dezorganizacji. Dopiero dokładna analiza i porównanie z uprzednio złożonym wnioskami i odpowiedziami pozwoli na należytą ocenę w tym zakresie - podkreśla prawnik.

Zdaniem dr Magdaleny Niziołek po kilkunastu latach funkcjonowania przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej, biorąc pod uwagę ugruntowane w wielu kwestiach orzecznictwo, należałoby uregulować w ustawie typowe, najczęściej powtarzające się przypadki, w których wniosek o udostępnienie danych publicznych należy uznać za niezasadny. W ocenie pani mecenas z pewnością byłoby to korzystne zarówno dla wnioskodawców, jak i dla podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Wnioskodawca na podstawie przepisów wiedziałby, czy jego wniosek jest uzasadniony. - Do podmiotu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku wpływałoby tym sposobem zaś mniej nieuzasadnionych wniosków - konkluduje prawniczka.

@RY1@i02/2017/223/i02.2017.223.18300150a.806.jpg@RY2@

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl

@RY1@i02/2017/223/i02.2017.223.18300150a.807.jpg@RY2@

Paweł Sikora

pawel.sikora4@infor.pl