Gminna konstytucja pod lupą sądów i wojewodów

Statut określa się również mianem konstytucji wspólnoty lokalnej. Jego ranga wynika z tego, że definiuje ustrój gminy, powiatu i województwa. Doniosłość statutu przejawia się również w tym, że każda podjęta przez radę gminy (radę powiatu lub sejmik województwa) uchwała musi być z nim zgodna. Nad przestrzeganiem zgodności uchwał ze statutem czuwa wojewoda. Nierzadko ingeruje, uznając niektóre zapisy za niezgodne z wymogami prawnymi. Świadczy o tym m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 27 stycznia 2017 r. (znak: NPII.4131.1.52.2017). W orzeczeniu stwierdził nieważność części postanowień statutu gminy Bestwina uchwalonego przez radę 19 grudnia 2016 r. Jeden z jego zapisów dotyczył zasad sprawowania mandatu przez radnych. Zgodnie z nim radni utrzymują stałą więź z mieszkańcami gminy i ich organizacjami poprzez informowanie mieszkańców o aktualnej sytuacji gminy, upowszechnianie uchwał i przedsięwzięć rady, konsultowanie spraw i projektów uchwał oraz informowanie o swojej działalności w radzie. Zdaniem wojewody powyższe regulacje statutu nie dotyczą kwestii natury ustrojowej, zastrzeżonych do unormowań określonych w art. 22 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej: u.s.g.). Wojewoda podkreślił, że rada gminy Bestwina nie ma uprawnień do określania zasad sprawowania mandatu radnego, bowiem zostały one uregulowane przepisami ustawowymi.

Ponadto statut, zdaniem organu nadzoru, zawiera również inne nieprawidłowości, m.in. sprzeczność zapisu zobowiązującego wójta do uczestniczenia w sesjach rady, podczas których ma on składać sprawozdanie ze swej działalności w okresie międzysesyjnym. W ocenie wojewody rada gminy nie ma upoważnienia do nakładania na wójta obowiązku uczestniczenia w sesjach, gdyż taka regulacja w istotny sposób narusza art. 30 ust. 2 u.s.g.

Zadania wójta ⒸⓅ

przygotowywanie projektów uchwał rady gminy,

gospodarowanie mieniem komunalnym,

opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju,

określanie sposobu wykonywania uchwał,

wykonywanie budżetu; zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

@RY1@i02/2017/042/i02.2017.042.050000100.101(c).gif@RY2@

agp

Zadania wójta ⒸⓅ

Wojewoda wyjaśnił, że powtarzanie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez zapisy statutu są niedopuszczalne i dezinformujące. Może to bowiem prowadzić do odmiennej bądź sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Uwagi te przytoczył w związku z zapisem, który mówił, że mieszkańcy mogą inicjować utworzenie, połączenie, podział lub zniesienie jednostki pomocniczej. Takie postanowienie zdaniem organu jest modyfikacją art. 5 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy.

Chociaż statut nie jest aktem kadencyjnym i zachowuje ważność z upływem kolejnej kadencji rady, powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze i liczne orzecznictwo sądów wskazuje, że akty te są często zmieniane przez organy stanowiące. Każda rada ma bowiem prawo do regulacji zasad jej działania w danej kadencji, ale nie zawsze odbywa się to bez ingerencji wojewody. Dlatego warto poznać, co może być regulowane w statucie i jak należy właściwie konstruować zapisy tego aktu.

WAŻNE

Powtarzanie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez zapisy statutu jest niedopuszczalne i dezinformujące. Może to bowiem prowadzić do odmiennej bądź sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów.

Szczególna doniosłość aktu

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.g. statut gminy jest zasadniczym aktem jednostki, stanowiącym o jej ustroju, i jest uchwalany przez radę gminy na podstawie normy kompetencyjnej z art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Uchwała w sprawie statutu gminy jest więc uchwałą o szczególnej treści i znaczeniu dla całej jednostki samorządu terytorialnego oraz jej mieszkańców. Uregulowanie w statucie zagadnień ustrojowych należy do zakresu autonomii (swobody) gminy, jednak ta swoboda statutowa jest ograniczona.

Przede wszystkim rada gminy nie może uregulować kwestii ustrojowych odmiennie niż czynią to przepisy ustawy. Ponadto nie może w statucie powtarzać ani modyfikować rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych. Jest natomiast zobowiązana uregulować w nim te zagadnienia, do których uregulowania została upoważniona przez wyraźne przepisy u.s.g. (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubuskiego z 3 listopada 2016 r., znak: NK-I.4131.313.2016.AHor, LEX nr 2149446).

Powyższe uwagi odnoszą się także do statutu powiatu i województwa, gdyż w ich ustawach ustrojowych znajdują się analogiczne regulacje. Chodzi o art. 2 ust. 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 814; dalej: u.s.p.) i art. 7 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z z 2016 r. poz. 486; dalej: u.s.w.).

Treść obowiązkowa i fakultatywna

Jak wskazał wojewoda wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 czerwca 2016 r. (znak: KN-I.4131.1.150.2016.22, LEX nr 2052519) przepisy u.s.g. wskazują, jakie kwestie muszą być uregulowane w statucie. Zdaniem wojewody rada gminy, uchwalając statut gminy, zobowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez u.s.g., a regulacje statutowe nie mogą pozostawać w sprzeczności ani z powołaną ustawą, ani też z żadnym innym aktem wyższego rzędu. Ponadto rada gminy, realizując upoważnienie ustawowe, nie może wkraczać w materię już uregulowaną ustawą, co oznacza zarówno zakaz powtarzania w akcie prawa miejscowego przepisów ustaw, jak również ich modyfikacji (chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala).

Tabela 1. Obowiązkowe regulacje w statucie ⒸⓅ

1	Ustrój gminy	Art. 3 ust. 1 u.s.g.
2	Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostek pomocniczych	Art. 5 ust. 3 u.s.g.
3	Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich	Art. 11b ust. 3 u.s.g.
4	Zasady i tryb działania komisji rewizyjnej	Art. 18a ust. 5 u.s.g.
5	Organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy organów gminy	Art. 22 ust. 1 u.s.g.
6	Zasady działania klubów radnych	Art. 23 ust. 2 u.s.g.
7	Zasady udziału przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych w pracach rady gminy	Art. 37a u.s.g.
8	Uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy	Art. 51 ust. 3 u.s.g.
1	Ustrój powiatu	Art. 2 ust. 4
2	Organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych	Art. 19 u.s.p.
3	Organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy zarządu	Art. 32 ust. 4 u.s.p.
4	Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich	Art. 8a ust. 3 u.s.p.
5	Określenie liczby członków zarządu	Art. 27 ust. 1 u.s.p.
1	Ustrój województwa	Art. 7 u.s.w.
2	Określenie przedmiotu działania, zakresu zadań, zasad dotyczących składu, organizację wewnętrzną i tryb pracy komisji powoływanych przez sejmik województwa	Art. 28 ust. 2 u.s.w.
3	Zasady i tryb działania zarządu	Art. 41 ust. 3 u.s.w.
4	Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich	Art. 15a ust. 3 u.s.w.

Zagadnienia statutu, które znajdują podstawę prawną w ustawach samorządowych, mają charakter obligatoryjny, czyli muszą być w nim uregulowane pod rygorem jego nieważności. Potwierdzeniem tego jest brzmienie przepisów u.s.g. odsyłających do statutu gminy. Posługują się one kategorycznym sformułowaniem "określa statut" (tak np. art. 11b ust. 3 u.s.g.), a nie "może określać statut".

WAŻNE

Brak obligatoryjnych zapisów w statucie oznacza jego nieważność.

Oprócz postanowień obowiązkowych w statucie mogą się znaleźć elementy fakultatywne, tj. niewymagane wprost przez ustawodawcę. Przykładem jest określenie podmiotów, którym przysługuje inicjatywa uchwałodawcza. Zapisy statutu mają bowiem za zadanie przede wszystkim dookreślić i doprecyzować przepisy ustawowe oraz dostosować je do warunków panujących na obszarze, na którym będą stosowane, z uwzględnieniem specyfiki społeczności lokalnej, dla której staną się prawem powszechnie obowiązującym (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 230/16, LEX nr 2039606).

Ustalenie ustroju

Zgodnie z art. 169 ust. 4 konstytucji ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Jak wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 169/08, LEX nr 519061), brak ustawowego uregulowania pewnej kwestii ustrojowej (milczenie ustawodawcy) nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na ten temat w statucie. Ograniczenie ustawą, o którym mowa w art. 169 ust. 4 konstytucji, powinno zatem wynikać wprost z niej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 2911/13, LEX nr 1450919) stwierdził, że organy samorządu są jednak organami władzy publicznej i nie odnosi się do nich zasada, iż mogą czynić wszystko, czego ustawa im nie zabrania. Przeciwnie, muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach. Do tej kwestii odniósł się także WSA w Lublinie, który w wyroku z 8 marca 2016 r. (sygn. akt III SA/Lu 1366/15, LEX nr 2019187) uznał, że rada gminy nie jest prawodawcą samodzielnym, tak jak parlament. Może więc stanowić normy prawne, działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnie kompetencji. Zdaniem lubelskiego sądu administracyjnego wprawdzie kompetencja do stanowienia statutów wynika już z samej normy konstytucyjnej, czyli z art. 169 ust. 4 konstytucji, jednak statut nie jest aktem autonomicznym. Przy jego uchwalaniu wiążące dla rady gminy są także - obok ustawy zasadniczej - ustawy zwykłe.

Na czym polega ograniczenie swobody statutu

zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie niż czynią to przepisy ustawy,

zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych,

obowiązku uregulowania w statucie zagadnień ustrojowych, do których uregulowania w drodze statutu gmina została upoważniona przez wyraźny przepis ustawy.

@RY1@i02/2017/042/i02.2017.042.050000100.102(c).gif@RY2@

agp

Na czym polega ograniczenie swobody statutu

Akt uchwalony przez gminę nie powinien także zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny lub budzący wątpliwości interpretacyjne.

PRZYKŁAD 1

Zgodność zapisów z regulacją ustawową

Rada gminy uchwaliła statut, w którym określiła zadania przewodniczącego rady. W ramach tych obowiązków wyposażyła go m.in. w kompetencję do reprezentowania rady na zewnątrz oraz czuwania nad organizacją i zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez radnych ich mandatu. Ponadto wskazano, że przewodniczący lub z jego upoważnienia wiceprzewodniczący rady koordynuje i nadzoruje prace komisji rady. Zapisy te są niegodne z art. 19 ust. 2 u.s.g., z którego wynika, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy i prowadzenie obrad rady. Może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, a w razie nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Zatem statut może precyzować zadania przewodniczącego rady, nie może natomiast nakładać na niego innych obowiązków ani przyznawać mu innych kompetencji niż te, które wynikają z u.s.g., i które nie mieszczą się w pojęciu "organizowanie pracy rady i prowadzenie obrad rady" (na podstawie rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody warmińsko-mazurskiego z 3 lutego 2016 r., znak: PN.4131.25.2016, LEX nr 1999212).

Podstawa prawna do określenia ustroju wynika nie tylko z konstytucji, lecz także z ustaw samorządowych. Pojęcie to obejmuje przede wszystkim:

●strukturę organów i tryb ich pracy,

●jednostki organizacyjne (np. biblioteki, przedszkola, szkoły), zakres ich działania i wzajemne relacje,

●zasady zarządu mieniem komunalnym,

●zasady korzystania z samorządowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej,

●wewnętrzne zasady działania urzędów.

Jednostki pomocnicze

Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.s.g. zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Przepis ten nie ma odpowiednika w u.s.p. i u.s.w., gdyż powiat i województwo nie mogą tworzyć takich jednostek.

Jednostki pomocnicze są wewnętrznymi jednostkami organizacyjnymi gminy - może je tworzyć, ale nie musi. Dopuszczalne jest ich powoływanie zarówno na obszarach wiejskich (sołectwo), jak i zurbanizowanych (dzielnice, osiedla). Statut zawsze musi określać zasady ich tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia. Brak takich zapisów powoduje jego nieważność (por. rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody śląskiego z 21 października 2016 r., znak: NPII.4131.1.488.2016, LEX nr 2141969, i wojewody warmińsko-mazurskiego z 6 lutego 2013 r., znak: PN.4131.133.13, Legalis nr 751932).

Zakres podmiotów, którym przysługuje inicjatywa w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych, jest ustawowo określony i obejmuje radę gminy oraz mieszkańców. Oznacza to, że statut nie może rozszerzać ustawowego katalogu tych podmiotów.

PRZYKŁAD 2

Inicjatywa tworzenia jednostki pomocniczej

W statucie rada gminy uchwaliła, że o utworzeniu, połączeniu, podziale lub zniesieniu jednostki pomocniczej rozstrzyga rada w drodze uchwały na wniosek burmistrza. Taki zapis jest sprzeczny z art. 5 ust. 2 u.s.g., z którego wynika, że inicjatywa w zakresie utworzenia, połączenia, podziału lub zniesienia jednostki pomocniczej może pochodzić od rady gminy bądź od mieszkańców.

(na podstawie wyroku WSA w Łodzi z 27 września 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 500/07, LEX nr 365185)

W grupie podmiotów, którym przysługuje prawo inicjatywy tworzenia jednostek pomocniczych, znajdują się mieszkańcy, jednak u.s.g. nie określa wymogów formalnych w tym zakresie. Istotne są tu więc regulacje statutowe. Statut musi zatem określić formę, w jakiej inicjatywa powinna być wyrażona, tak aby mogła skutecznie uruchamiać procedurę tworzenia jednostki pomocniczej.

Dodatkowo z art. 37a u.s.g. wynika, że w statucie należy określić zasady udziału przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy. Przepisy tego aktu mogą przewidywać prawo zabrania głosu przez przewodniczącego we wszystkich sprawach dotyczących działalności gminy, mogą jednak je ograniczyć do spraw bezpośrednio dotyczących jednostek pomocniczych.

W orzecznictwie wskazuje się, że udział w pracach rady jest prawem (a nie obowiązkiem) przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej. Dlatego ustalenie przez radę gminy obowiązku jego uczestniczenia w sesjach rady jest niedopuszczalne. Zdaniem wojewody dolnośląskiego wyrażonym w rozstrzygnięciu nadzorczym z 17 września 2015 r. (znak: NK-N.4131.127.30.2015.MS6, Legalis nr 1331245) nie można z prawa przysługującego temu organowi czynić jego obowiązku. Takie uregulowanie statutu w sposób istotny narusza ustawę poprzez jej modyfikację. Niedopuszczalne jest działanie organu realizującego delegację ustawową polegające na modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym (por. wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 544/16, LEX nr 2187836).

Dostęp do dokumentów

Ustawy samorządowe zobowiązują jednostki do określenia zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Warto wspomnieć, że przepisy ustaw dotyczące tego zagadnienia zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego, ten jednak nie stwierdził ich niezgodności z konstytucją. W wyroku z 16 września 2002 r. (sygn. akt K 38/01, OTK-A 2002 nr 5, poz. 59) wskazał jednak, że użyte w art. 11b ust. 3 u.s.g. wyrażenie "zasady" odnosić się może jedynie do tych dyrektyw proceduralnych, które mają wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny, a zarazem wskazują na sposób urzeczywistnienia materialnej treści prawa do informacji. Mogą dotyczyć jedynie takich kwestii, jak określenie czasu urzędowania, w którym dany dokument będzie udostępniany, wskazanie jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za udostępnienie określonych dokumentów, sprecyzowanie zasad, w oparciu o które odbywać się będzie ich kopiowanie itp.

Orzeczenie to ma istotne znaczenie, gdyż zakreśliło kierunek wyrokowania sądów administracyjnych. Przykładowo WSA w Lublinie w wyroku z 5 lutego 2015 r. (sygn. akt III SA/Lu 647/14, LEX nr 1751262) stwierdził, że pojęcie "zasad dostępu i korzystania z dokumentów" jest określeniem węższym niż ogólne pojęcie prawa do uzyskiwania informacji publicznej. Przez zasady należy rozumieć dyrektywy proceduralne, które mają wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny. Zdaniem lubelskiego sądu administracyjnego w zakresie ustawowego upoważnienia dla rady gminy nie mieści się natomiast prawo ograniczenia ustawowej zasady jawności działania organów samorządu terytorialnego ani też rozstrzygania o zakresie informacji podlegających udostępnieniu.

PRZYKŁAD 3

Nie ograniczamy prawa do informacji

Rada gminy w statucie zapisała, że dokumenty urzędowe wynikające z wykonywania zadań publicznych mogą być udostępniane po ich formalnym przyjęciu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz statutem gminy. Dokonując tej regulacji, uzależniła więc dostęp do nich od warunku formalnego przyjęcia. Natomiast zgodnie z art. 11b ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenie jawności może wynikać wyłącznie z ustaw. Ponadto z art. 11b ust. 2 u.s.g. wynika, że jawność działania organów gminy obejmuje zwłaszcza prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Gwarantuje to również konstytucja, która w art. 61 ust. 1 mówi m.in., że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 2 konstytucji prawo do uzyskania informacji obejmuje dostęp do dokumentów, które dotyczą działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Natomiast w myśl art. 61 ust. 3 ustawy zasadniczej ograniczenie prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zatem rada gminy, zamieszczając w statucie zapisy, które warunkują udostępnianie dokumentów od ich formalnego zatwierdzenia, ograniczyła obywatelom dostęp do nich, nie mając do tego ustawowego upoważnienia.

(na podstawie rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody pomorskiego z 3 stycznia 2012 r., znak: NK-III.4131.41.2011.WD, Legalis nr 709116)

Z art. 11b ust. 3 u.s.g. nie wynika też uprawnienie rady do ustalenia wysokości opłat za dostęp do dokumentów. Pogląd ten jest powszechnie wyrażany w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 977/15, LEX nr 2011661, wyrok WSA w Warszawie z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1837/14, LEX nr 1748270).

Również zobowiązanie przez radę gminy sekretarza do udostępniania dokumentów pod nieobecność wójta nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, wkracza bowiem w kompetencje wójta, który w regulaminie organizacyjnym może wskazać inny podmiot do wykonywania tej czynności (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 4 listopada 2014 r., znak: PN-II.4131.366.2014, Legalis nr 1079593). Z art. 11b ust. 3 u.s.g. nie wynika także umocowanie rady gminy do stanowienia w statucie delegacji do wydawania przepisów wykonawczych.

WAŻNE

Rada gminy nie jest upoważniona do ustalenia wysokości opłat za dostęp do dokumentów.

Działanie komisji rewizyjnej

Na podstawie art. 18a ust. 5 u.s.g. rada gminy musi w statucie określić zasady i tryb działania komisji rewizyjnej. Regulacje u.s.p. i u.s.w. nie mają analogicznego odpowiednika. Z art. 19 u.s.p. i art. 28 ust. 2 u.s.w. wynika, że w statucie powiatu i województwa należy określić m.in. tryb pracy komisji powoływanych przez radę (sejmik). Z kolei przepisy u.s.g. nie posiadają porównywalnej regulacji, nie jest więc wymagane regulowanie w statucie gminy zasad i trybu działania innych komisji powołanych przez radę niż komisja rewizyjna.

Nieprawidłowości w zapisach statutu dotyczących zasad  i trybu działania komisji rewizyjnej były podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody mazowieckiego z 6 października 2016 r. (znak: LEX-P.4131.27.2016.MRM, LEX nr 2124007).

Wojewoda zarzucił radzie gminy, że jeden z zapisów statutu modyfikuje art. 18a ust. 3 i 4 u.s.g., przyznając komisji rewizyjnej prawo do "badania w szczególności gospodarki finansowej kontrolowanych podmiotów, w tym wykonanie budżetu gminy", stwierdzając dalej, że w tym celu komisja "opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi po zasięgnięciu opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej na podstawie przedłożonego przez wójta sprawozdania z wykonania budżetu". Ponadto zgodnie ze statutem komisja rewizyjna ma też wykonywać "inne zadania kontrolne na polecenie rady w zakresie i formach wskazanych w jej uchwałach".

Wojewoda zauważył, że do kompetencji komisji rewizyjnej wynikającej wprost z ustawy, tj. z art. 18a ust. 3 należy opiniowanie wykonania budżetu i występowanie z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Przepis ten nie mówi o tym, że komisja występuje z takim wnioskiem po uprzednim zasięgnięciu opinii RIO, lecz jedynie iż wniosek w sprawie absolutorium ma być zaopiniowany przez regionalną izbę obrachunkową. Z kolei art. 18a ust. 4 u.s.g. przyznaje komisji rewizyjnej uprawnienie do wykonywania także innych niż wskazane w ust. 3 tego przepisu zadań zleconych przez radę w zakresie kontroli, nie zaś "zadań kontrolnych na polecenie rady".

Jak wyjaśnił z kolei WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 6 października 2016 r. (sygn. akt II SA/Go 705/16, LEX nr 2151022), w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Oznacza to, że jej skład liczbowy zależy od uznania rady gminy, nie może jednak być odmienny od uregulowanego w statucie, a ponadto liczba członków komisji musi być tak ukształtowana, aby każdy z klubów był reprezentowany przez co najmniej jednego radnego. Zdaniem gorzowskiego sądu administracyjnego, skoro zaskarżony zapis statutu określa jedynie minimalną liczbę członków komisji rewizyjnej, tym samym nie pozostaje w kolizji z art. 18a ust. 2 u.s.g. Jedynie wtedy, gdyby statut w sposób sztywny regulował skład komisji, mógłby naruszać powyższy przepis. Takie elastyczne uregulowanie składu komisji jest racjonalne, albowiem nie wymaga ciągłego dostosowywania statutu do zmieniającej się liczby klubów.

WAŻNE

Statut może określać minimalną liczbę członków komisji rewizyjnej.

Z analizy orzecznictwa wynika, że uchylenia zapisów dotyczących zasad i trybu działania komisji rewizyjnej najczęściej spowodowane były niedopuszczalną modyfikacją przepisów u.s.g. albo sprzecznością zapisów statutów z nimi.

Tabela 2. Błędy w zakresie regulacji zasad i trybu działania komisji rewizyjnej ⒸⓅ

Po dokonaniu wyboru radnego do składu komisji nie jest możliwe czasowe wyłączenia go od udziału w jej pracach. Nie może o tym decydować przewodniczący komisji, ani też uchwała rady. Chyba że rada podejmie decyzję o zmianie składu osobowego komisji rewizyjnej.	Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 3 lutego 2016 r., znak: NK-N.4131.169.4.2016.MS6, LEX nr 1999039
Nałożenie obowiązków określonego zachowania na kierowników kontrolowanego podmiotu nie mieści się w zakresie zasad i trybu działania komisji rewizyjnej. W tych ramach powinny być uregulowane wyłącznie działania członków komisji rewizyjnej.	Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 2 listopada 2015 r., znak: NK-N.4131.75.63.2015.AS, LEX nr 1849155
Ograniczenie prawa radnych do zrzeszania się w dowolnie tworzonych klubach rzutuje w konsekwencji - poprzez pozbawienie lub ograniczenie - na możliwość wykorzystania w komisji rewizyjnej uprzywilejowanej pozycji klubów, a w efekcie również na realizację uprawnień związanych z udziałem w komisji rewizyjnej.	Wyrok WSA we Wrocławiu z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 381/13, LEX nr 1658601

Organizacja wewnętrzna

Kolejnym zagadnieniem, które musi być uregulowane w statucie gminy, jest organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy jej organów. Chodzi więc o opisy ich funkcjonowania i sposobu wykonywania zadań, a także form, w jakich współdziałają ze sobą. W przypadku norm dotyczących organizacji wewnętrznej regulacje te mają charakter porządkujący i ich celem jest usprawnienie pracy organu, a ustanowienie w statucie trybu pracy organu zobowiązuje go do stosowania określonej procedury w toku podejmowanych czynności (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 14 lutego 2012 r., znak: NK-N14.4131.121.2012.MW2, LEX nr 1126765).

W orzecznictwie wskazuje się, jakie zagadnienia powinny być szczegółowo uregulowane na podstawie art. 22 u.s.g. (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 29 sierpnia 2011 r., znak: NK-N.4131.383.2011.MS6-1, LEX nr 964050).

Tabela 3. Wymagane postanowienia statutu ⒸⓅ

Sprawy związane z komisjami rady (art. 18a i 21 u.s.g.)	Inicjatywa uchwałodawcza
Określenie liczby wiceprzewodniczących rady (art. 19 u.s.g.)	Procedura uchwałodawcza, czyli postępowanie z projektami uchwał i ich uchwalanie
Ustalenie zasad tworzenia klubów radnych (art. 23 ust. 2 u.s.g.)	Sposób realizacji zadań przez radnych i członków komisji
Sprawy proceduralne w zakresie działalności rady i komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5 u.s.g.)	Zasady i tryb składania interpelacji oraz zapytań oraz udzielania na nie odpowiedzi
	Dokumentowanie prac rady
	Uszczegółowienie procedury głosowania, w tym głosowania wyboru radnego na przewodniczącego i wiceprzewodniczącego
	Inne sprawy organizacyjne, nieunormowane w u.s.g.

Zgodnie z art. 11a u.s.g. organami gminy są rada gminy i wójt. Dlatego statut nie może regulować organizacji wewnętrznej i trybu pracy organów niebędących organami gminy. Przykładem są organy jednostki pomocniczej. Ich organizację reguluje statut tej jednostki (art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.).

PRZYKŁAD 4

Zakaz regulowania prac organów nienależących do gminy

Rada gminy w statucie uregulowała procedurę związaną z organizacją, trybem zawiadamiania i finansowaniem obrad przeprowadzanych wspólnie z radami innych jednostek samorządu terytorialnego. Takie zapisy statutu są niedopuszczalne, gdyż nie można regulować trybu pracy organów niebędących organami tej g miny, a w szczególności organów innych gmin.

(na podstawie wyroku WSA w Opolu z 28 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 537/12, LEX nr 1332810)

Ponadto w związku z tym, że organ wykonawczy nie jest kolegialny, a jednoosobowy, użyte w art. 22 ust. 1 u.s.g. pojęcie "organizacja wewnętrzna i tryb pracy" odnosi się wyłącznie do rady gminy (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 29 czerwca 2012 r., znak: NK-N13.4131.451.2012.JT1, Legalis nr 1048544).

Przedmiotem błędnych zapisów jest często regulacja w statucie zasad sprawowania mandatu przez radnego. W tym zakresie wypowiedział się WSA w Gdańsku w wyroku z 23 lutego 2012 r. (sygn. akt III SA/Gd 536/11, LEX nr 1125653), wskazując, że nie ma jakichkolwiek podstaw, aby radzie gminy (miasta) przypisywać kompetencje organu quasi-dyscyplinarnego w stosunku do radnych. Przepisy u.s.g. zgodnie z przyjętym modelem wolnego mandatu radnego nie zawierają bowiem przepisu, który mógłby stanowić podstawę normatywnej regulacji o charakterze wykonawczym.

Gdański sąd administracyjny uznał, że nie ma podstaw prawnych do regulowania trybu rozpatrywania skarg mieszkańców gminy na działalność radnych. Ponadto stwierdził, że brak jest w przepisach podstaw do tworzenia funkcji społecznego współpracownika czy też asystenta społecznego radnego oraz określania zasad jego działania w statucie. Ustanowienie funkcji asystenta radnego stwarza wrażenie, że działa on w ramach zinstytucjonalizowanego organu stanowiącego gminy, a ta pozorność - zdaniem sądu - jest nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Funkcję społecznych współpracowników czy społecznych asystentów radnych można w praktyce z powodzeniem zastąpić instytucją wolontariatu, bez konieczności dokonywania stosownych zapisów w tej materii w statucie gminy (por. też wyrok WSA w Gliwicach z 30 czerwca 2011 r., (sygn. akt IV SA/GL 492/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 22 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Go 321/11, LEX nr 963962) podkreślił, że w u.s.g. brak jest podstaw do stosowania przez radę gminy wobec poszczególnych radnych środków dyscyplinujących w razie niewykonywania przez nich swoich obowiązków, a także zawiadamiania mieszkańców gminy o zastosowaniu takich środków wobec radnego.

PRZYKŁAD 5

Dyscyplinowanie radnych nie w statucie

W statucie rada gminy przyjęła zapis, że przewodniczący rady wnioskuje o udzielenie radnemu upomnienia w przypadku notorycznego uchylania się od obowiązku czy niewłaściwego zachowania niezgodnego z postawą, do której został zobowiązany ślubowaniem. Uchwałę w tej sprawie rada podejmuje po uprzednim umożliwieniu radnemu złożenia wyjaśnień, chyba że nie okaże się to możliwe. Takie postanowienia statutowe są niedopuszczalne, gdyż nie mają one umocowania w u.s.g.

(na podstawie rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody wielkopolskiego z 5 marca 2012 r., znak: KN-I.4131.1.52.2012.8, LEX nr 1129874)

Na ten temat wypowiedział się też wojewoda lubuski, który w rozstrzygnięciu nadzorczym z 22 lipca 2016 r. (znak: NK-4131.250.2016.AZie, LEX nr 2093762) stwierdził, że rada gminy w ramach kompetencji do określania organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy nie może określać zasad sprawowania mandatu radnego, bowiem kwestie te zostały uregulowane przepisami ustawowymi. Mandat radnego ma charakter mandatu wolnego, a jego wykonywanie poddane jest jedynie weryfikacji wyborczej. Oznacza to, że radny nie jest w żaden sposób związany instrukcjami wyborców, a jego obowiązek utrzymania stałej więzi z wyborcami, choć oczywisty, nie jest sankcjonowany. Jeśli radny nie będzie utrzymywał z wyborcami kontaktów, to nie poniesie w związku z tym żadnych konsekwencji. Zdaniem wojewody sposób wykonywania obowiązków radnego pozostawiony jest zatem uznaniu radnego, a jedyną sankcją za naruszenie przez radnego obowiązków wynikających ze sprawowanego mandatu jest jego polityczna odpowiedzialność przed wyborcami.

Nakładanie zadań na pracowników

Błędnym zapisem w statutach jest nakładanie na pracowników urzędu gminy określonych obowiązków. Takie postanowienia są niedopuszczalne, gdyż zwierzchnikiem służbowym tych urzędników jest kierownik urzędu, czyli wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wynika to z art. 33 ust. 5 u.s.g. Tylko on jest zatem uprawniony do nakładania obowiązków i zadań na pracowników urzędu. Uprawnień takich nie posiada zaś rada gminy. Wobec tego nakładanie w statucie przez radę obowiązków na pracowników urzędu jest naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art. 22 ust. 1 u.s.g. Pogląd taki wyraził np. WSA w Gliwicach w wyroku z 21 kwietnia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Gl 794/15, LEX nr 2050597) i WSA w Lublinie w wyroku z 5 lutego 2015 r. (sygn. akt III SA/Lu 647/14, LEX nr 1751262).

Wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 14 grudnia 2010 r. (znak: NK.II.0911/383/10, LEX nr 962403) zauważył natomiast, że rada gminy nie jest również uprawniona do zobowiązania wójta do wydawania poleceń określonej treści swoim pracownikom. Dodał jednocześnie, że umieszczenie w statucie gminy obligatoryjnej obecności tych pracowników na sesjach rady stanowi ingerencję w uprawnienia wójta.

Z kolei określenie zakresu zadań skarbnika i sekretarza w procesie przygotowywania projektów uchwał rady gminy określa wójt w regulaminie organizacyjnym urzędu, a nie rada gminy w statucie. Tak stwierdził wojewoda podlaski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 31 lipca 2009 r. (znak: NK.II.DM.0911-131/09, LEX nr 523723).

PRZYKŁAD 6

Kto jest kierownikiem urzędu

Rada miasta Piotrkowa Trybunalskiego w par. 22 ust. 5 statutu nałożyła na biuro rady miasta określone zadania, a mianowicie obowiązek udzielania klubom radnych pomocy merytorycznej i organizacyjnej oraz obowiązek przyjmowania skarg i wniosków. Ten m.in. zapis wojewoda zaskarżył do sądu, który uznał go za nieważny. Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że biuro rady miasta to komórka organizacyjna urzędu miasta Piotrkowa Trybunalskiego. Pracownicy biura są pracownikami tego urzędu, a więc ich zwierzchnikiem służbowym jest prezydent miasta i tylko on może nakładać na pracowników obowiązki i zadania. Rada miasta nie jest do tego uprawniona. Nałożenie takich obowiązków na pracowników biura rady miasta w statucie i w regulaminie stanowi naruszenie delegacji ustawowej określonej w art. 22 ust. 1 u.s.g. Zdaniem sądu organ nadzoru trafnie uznał, że rada miasta naruszyła wymieniony przepis.

(na podstawie wyroku WSA w Łodzi z 9 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 1273/15, LEX nr 2019310)

Z kolei przyznanie honorowego tytułu w drodze uchwały rady gminy jest trybem pracy rady gminy i dotyczy jej organizacji wewnętrznej. Tym samym w świetle art. 22 ust. 1 u.s.g. zagadnienia te powinny się znaleźć w statucie gminy, a nie w odrębnej uchwale (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 27 maja 2011 r., znak: NK-N.4131.407.2011.MW2, Legalis nr 544642).

Powodem uchylenia postanowień statutu jest wielokrotnie nakładanie w tych aktach określonych obowiązków na wójta. Na ten temat wypowiedział się wojewoda opolski, który w rozstrzygnięciu nadzorczym z 13 marca 2013 r. (znak: NK.III.4131.1.19.2013.AR, LEX nr 1312284) stwierdził, że rada gminy nie jest upoważniona do podjęcia uchwały dotyczącej dokonania określonego wydatku z budżetu gminy, ponieważ jest to wyłączną kompetencją wójta. Rada nie jest władna do wydawania wójtowi poleceń podjęcia konkretnych czynności. Na mocy art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. rada jest wyłącznie właściwa do stanowienia o kierunkach działania wójta, a więc do rozstrzygania o pewnej strategii działania. Tego rodzaju uchwała powinna mieć charakter określenia celów i priorytetów, a nie polecenia wymienionych spraw w określony przez radę sposób.

Wojewoda warmińsko-mazurski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 3 lutego 2016 r. (znak: PN.4131.25.2016, LEX nr 1999212) podkreślił, że wójt, realizując swoje wyłączne kompetencje, jest w pełni samodzielny. Rada gminy nie może udzielać mu w tym zakresie zaleceń ani też zobowiązywać go do podejmowania czynności prawnych z określonymi osobami.

Ustosunkowując się do kontrolowanych zapisów statutu, wojewoda mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 3 grudnia 2015 r. (znak: LEX.P.4131.37.2015.PM, LEX nr 1938329) uznał natomiast, że przepisy statutu zobowiązujące burmistrza do prowadzenia polityki informacyjnej nie korespondują w żadnym wypadku z funkcją kontrolną przysługującą radzie gminy. Funkcja ta nie wyraża się bowiem w nakładaniu na burmistrza obowiązku składania informacji o każdorazowej naradzie czy o wydatkach na zadania dofinansowywane przez miasto. Nie należy regulować w tym miejscu kwestii, które wykraczałyby poza delegację ustawową. Nakładanie na burmistrza obowiązków choćby informacyjnych, przez unormowanie ich w statucie, stanowi wykroczenie poza przyznane prawem kompetencje.

PRZYKŁAD 7

Ingerencja w autonomię działalności wójta

Rady gminy Puchaczów przyjęła uchwałę w sprawie statutu. Po przesłaniu jej organowi nadzoru, ten zakwestionował m.in. zapisy dotyczące obowiązku składania przez wójta przed rozpoczęciem sesji sprawozdania radzie w sprawach jego uczestnictwa w spotkaniach i uroczystościach, wszystkich służbowych wyjazdów (dokąd, w jakim celu), przyjętych przez niego delegacji lub przedstawicieli firm (jakie, w jakim temacie), zatrudnienia lub zwolnienia pracowników (na jakie lub z jakiego stanowiska). Wojewoda stwierdził nieważność tych zapisów. Uznał, że sprawozdanie z działalności wójta powinno obejmować swoim zakresem stopień realizacji kierunków działania określonych przez radę w uchwale. Innymi słowy, wójt powinien wykazać w takim sprawozdaniu, które uchwały z podjętych przez radę na ostatniej sesji zrealizował, i w jakim stopniu. W żadnym razie jednak, zdaniem wojewody, art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie może stanowić podstawy do zbyt daleko idącego wchodzenia w sferę działalności wójta, gdyż jest on autonomicznym organem gminy i musi mieć swobodę działania. Szczegółowe rozliczanie wójta ze sposobu wykonywania przez niego zadań i pełnienia funkcji kierownika urzędu jest zbyt daleko posuniętą ingerencją w ustawowe kompetencje tego organu.

(na podstawie rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody lubelskiego z 25 listo pada 2009 r., znak: NK.II.0911/406/09, LEX nr 602791)

Omówione przypadki dotyczą najczęściej pojawiających się niedopuszczalnych zapisów w treści statutów. Nie wyczerpują one jednak listy wszystkich takich błędnych postanowień zawartych w tych aktach.

Tabela 4. Kwestionowane postanowienia statutu ⒸⓅ

Sprzeczny z prawem w stopniu istotnym jest zapis statutu mówiący o tym, że do wewnętrznych organów rady należy m.in. prezydium rady.	Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubuskiego z 3 listopada 2016 r., znak: NK-I.4131.313.2016.AHor, LEX nr 2149446
Artykuł 21 u.s.g. nie uprawnia rady gminy do powoływania innych wewnętrznych ciał zespołowych niż komisje rady, takich jak np. prezydia rad, konwenty seniorów, podkomisje, sądy koleżeńskie, czy zespoły.	Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 705/16, LEX nr 2151022
Rada gminy nie może w statucie wyznaczyć przewodniczącemu rady gminy godzin, w których powinny być zwoływane przez niego sesje, gdyż jest to niewątpliwie wkroczeniem w jego kompetencję, jaką jest organizowanie pracy rady.	Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody łódzkiego z 3 czerwca 2008 r., znak: ON-I-0911/299/08, LEX nr 394371
Regulacja statutu gminy określająca, że w zakresie reprezentowania rady na zewnątrz przewodniczący może działać przez pełnomocnika, wykracza poza zakres materii ustrojowej gminy, do czego jest upoważniona rada, dotyczy bowiem nie organów gminy i radnych, lecz bliżej nieokreślonych osób.	Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody łódzkiego z 30 kwietnia 2008 r., znak: ON-I-0911/244/08, LEX nr 492921
Nie ma podstawy do przyznania w statucie przewodniczącemu organu stanowiącego gminy jakichkolwiek innych uprawnień niż o charakterze materialno-technicznym, związanych z usługowym charakterem jego funkcji w stosunku do rady gminy.	Wyrok WSA w Gliwicach z 3 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 396/08, LEX nr 509626
Głosowanie jawne imienne jest szczególną formą głosowania jawnego wymagającą jednoznacznej identyfikacji oddających głos radnych, przypisaną wyjątkowym, uregulowanym w u.s.g. przypadkom, które sprowadzają się do referendum w sprawie odwołania osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy. Dlatego należy uznać, że rada gminy nie jest upoważniona do wprowadzenia w statucie generalnej reguły głosowania jawnego imiennego.	Wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 30/06, LEX nr 902748
Rada miejska nie może zamieścić w statucie uregulowania, że w przypadku głosowania w komisjach przy równej liczbie głosów decyduje głos przewodniczącego.	Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podlaskiego z 23 maja 2005 r., znak: PN.II.0911-110/05, LEX nr 149257

Zasady tworzenia klubów

Do kompetencji rady należy określenie w statucie zasad, na jakich będą tworzone kluby radnych, a także określenie zasad ich funkcjonowania i kompetencji (art. 23 ust. 2 u.s.g.). Odpowiednikiem tej regulacji jest art. 19 u.s.p. i art. 29 u.s.w.

Na ten temat wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 22 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1619/13, LEX nr 1418816) stwierdził, że przy ustaleniu zasad działania klubów radnych rada powinna mieć na względzie art. 58 ust. 1 konstytucji, który każdemu zapewnia wolność zrzeszania się. Przenosząc tę konstytucyjną zasadę na grunt funkcjonowania rady gminy, należy ją rozumieć jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnych. Określając zasady działania klubów, rada nie może więc stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych.

Zdaniem NSA, ustalając progi liczbowe uprawniające do utworzenia klubu, rada powinna mieć na względzie występujące realia, w tym liczebność rady oraz wytworzony w niej układ społeczno-polityczny. Określenie pięciu radnych jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie rady wynoszącym 15 radnych, w istotny sposób ogranicza możliwość zrzeszania się w formie klubów wszystkich radnych wchodzących w skład rady (por. też wyrok WSA w Warszawie z 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 583/16, LEX nr 2113532).

Warto też wskazać na ogólne kwestie dotyczące uchwalania statutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 1889/13, LEX nr 1584797) podkreślił, że przy opracowywaniu aktów normatywnych należy respektować reguły określone w Zasadach Techniki Prawodawczej zawartych w rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), które wymagają od organu stanowiącego staranności w działaniach prawodawczych, a także wprowadzają wymóg redagowania przepisów prawnych tak, aby dokładnie, w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm, wyrażały intencje prawodawcy.

Wojewoda opolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 13 marca 2013 r. (znak: NK.III.4131.1.19.2013.AR, LEX nr 1312284) przestrzegał przed powielaniem regulacji ustawowych w statucie. Jego zdaniem taki proceder może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości gminy. Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje ponowne nadanie aktowi ustawowemu klauzuli obowiązywania w sytuacji, gdy ustawowy akt obowiązuje już na innej podstawie prawnej, zaś organ samorządowy nie posiada uprawnień do stanowienia aktów rangi ustawy.

W omawianym temacie istotny jest również wyrok NSA z 9 września 2014 r. (sygn. akt II OSK 2123/14, LEX nr 2135450), w którym stwierdzono, że możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części nie oznacza, iż uchylając akt prawa miejscowego organ nadzoru musi odnieść się do wszystkich jego postanowień. Jeśli w ocenie wojewody charakter naruszeń prawa lub ich liczba przesądzają o tym, że okrojony z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego nie byłby kompletny, to może on stwierdzić nieważność całej uchwały, a nie tylko jej części. Z orzeczenia tego wynika ważny wniosek. Chodzi mianowicie o to, że wojewoda może stwierdzić nieważność całego statutu, pomimo tego, że zakwestionował tylko niektóre jego zapisy. Ich usunięcie z treści aktu może bowiem powodować jego niejasność lub niespójność.

@RY1@i02/2017/042/i02.2017.042.050000100.805.jpg@RY2@

Leszek Jaworski

prawnik, specjalista z zakresu prawa administracyjnego