Ile o działaniach samorządów muszą wiedzieć związki zawodowe

Związki zawodowe koncentrują się głównie na obronie interesów pracowniczych na poziomie współpracy z pracodawcą. Organizacjom tym przyznano jednak dodatkowe uprawnienie. Jest nim opiniowanie założeń i projektów aktów prawnych dotyczących relacji pracownik - pracodawca.

Tak wynika z art. 19 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1881 ze zm.; dalej: u.z.z.). Udział tych organizacji w procesie legislacyjnym nie dotyczy wyłącznie szczebla krajowego, ale także samorządu. W praktyce wiele wątpliwości wiąże się z ustaleniem, które akty uchwałodawcze jego organów podlegają konsultacji. Ponadto nie zawsze łatwo określić, której organizacji związkowej przysługuje prawo wydawania opinii.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z. organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. poz. 1240; dalej: u.r.d.s.) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy.

Zadania i cele związków zawodowych wskazane zostały w art. 1 u.z.z. Zgodnie z tym przepisem związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. W myśl z kolei art. 4 u.z.z. związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6 u.z.z.).

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 5 maja 2016 r. (sygn. akt III SA/Wr 180/16), za każdym razem, gdy projekt aktu prawnego zawierać będzie regulacje dotyczące wskazanej wyżej materii, odpowiednie (reprezentatywne) organizacje związkowe powinny być uprawnione do uprzedniego przedłożenia projektu aktu do zaopiniowania zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z. Uprawnienie związków zawodowych, wynikające z art. 19 u.z.z., jest niezależne od faktu przynależności do związku osób, na które rozciągną się skutki projektowanego aktu prawnego. Wszystkie organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności, w rozumieniu art. 23 ust. 2 u.r.d.s., uprawnione są do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków niezależnie od faktycznej działalności związku na danym obszarze będącym przedmiotem regulacji danego aktu prawnego.

W myśl art. 23 ust. 2 u.r.d.s. za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:

●zrzeszają więcej niż 300 tys. członków będących pracownikami;

●działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

Zgodnie z art. 23 ust. 3 u.r.d.s. przy ustalaniu kryterium liczebności, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, uwzględnia się nie więcej niż po 100 tys. członków organizacji związkowej będących pracownikami zatrudnionymi w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w jednej sekcji PKD, o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

Z informacji zawartej na stronie: http://www.dialog.gov.pl/czym-jest-dialog-spoleczny/strony-i-instytucje-dialogu-spolecznego/zwiazki-zawodowe/ wynika, że reprezentatywne w rozumieniu art. 23 ust. 2 u.r.d.s. są trzy centrale związkowe, tj.: Forum Związków Zawodowych, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" i Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (por. też rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 6 czerwca 2016 r., znak: NK-N.4131.56.5.2016.JB5).

RAMKA 1. Reprezentatywne centrale związkowe

W Polsce działają trzy reprezentatywne centrale związkowe:

● Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" (NSZZ "Solidarność"), który powstał we wrześniu 1980 r. w następstwie porozumienia pomiędzy Międzyzakładowym Komitetem Strajkowym a władzami komunistycznymi. Zdelegalizowany w 1982 r., podczas stanu wojennego NSZZ "Solidarność" został ponownie zarejestrowany w kwietniu 1989 r. w następstwie rozmów Okrągłego Stołu. "Solidarność" szacuje liczbę swoich członków na 900 tys. osób zorganizowanych w blisko 12 tys. komisji zakładowych. Władze w związku sprawuje Krajowy Zjazd Delegatów, który zbiera się na walne zjazdy co najmniej raz do roku, Komisja Krajowa oraz Krajowa Komisja Rewizyjna. Komisja Krajowa nadzoruje zarządy regionów oraz sekretariat komisji branżowych.

● Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (OPZZ) zostało utworzone w 1984 r. przez Zgromadzenie Przedstawicieli Branżowych Związków Zawodowych. Najwyższą władzą w OPZZ jest Kongres zbierający się raz na cztery lata. Głównym organem związku jest Rada, której członkowie wybierani są z 12 branż skupiających 99 ogólnokrajowych organizacji związkowych oraz z 16 rad wojewódzkich.

● Forum Związków Zawodowych (FZZ) zostało zarejestrowane 31 stycznia 2002 r. Pierwszy kongres Forum odbył się w Warszawie w 2002 roku. Forum współtworzy 27 organizacji związkowych reprezentujących między innymi pracowników różnych gałęzi transportu, policjantów, pielęgniarki i położne. Ogółem FZZ liczy ok. 400 tys. członków.

Oprócz central NSZZ "Solidarność", OPZZ i FZZ w Polsce istnieją federacje (ok. 300), organizacje związkowe o zasięgu ogólnopolskim (273) oraz lokalne organizacje związkowe (ok. 24 tys.). Samodzielnie - bez powiązań z dużą organizacją związkową i wyłącznie na poziomie lokalnym - działa ok. 7 tys. organizacji związkowych o charakterze zakładowym. Obok wymienionych związków i organizacji w Polsce działają także związki zawodowe rolników, które mają jednak odrębny status prawny. Należą do nich: Krajowy Związek Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych; NSZZ Rolników Indywidualnych "Solidarność", Związek Zawodowy Rolnictwa "Samoobrona".

Wniosek do sądu

W myśl art. 25 ust. 1 u.r.d.s. wnioski organizacji związkowych, o których mowa w art. 23 ust. 2 u.r.d.s., o stwierdzenie ich reprezentatywności rozpatruje sąd okręgowy, który wydaje w tej sprawie orzeczenie w ciągu 30 dni od dnia złożenia wniosku w trybie przepisów ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1822 ze zm.) o postępowaniu nieprocesowym. Z wnioskami takimi organizacje związkowe występują co 4 lata. Okres 4 lat liczy się od dnia uprawomocnienia się uprzednio wydanego orzeczenia (art. 25 ust. 2 u.r.d.s.).

Istotne jest ponadto, że stosownie do art. 86 u.r.d.s. organizacje związkowe, których reprezentatywność została stwierdzona na podstawie orzeczenia sądowego, o którym mowa w art. 8 uchylonej przez u.r.d.s. ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, utrzymują swoją reprezentatywność do końca okresu, o którym mowa w art. 8 ust. 3 tej ustawy (tzn. okresu 4 lat od dnia uprawomocnienia się uprzednio wydanego orzeczenia).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w wyroku z 27 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 509/08), że do procedury konsultacyjnej, o której mowa w art. 19 ust. 1 u.z.z., nie ma zastosowania art. 241²⁵ par. 1 pkt 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 1666 ze zm.; dalej: k.p.) oraz art.  41^25a k.p. Nie można bowiem utożsamiać "reprezentatywnej organizacji związkowej" z "reprezentatywną zakładową organizacją związkową".

WAŻNE

W razie wątpliwości, czy dana kwestia mieści się w zakresie zadań związków zawodowych, procedura opiniodawcza powinna zostać przeprowadzona.

Uprawnienie do opiniowania nie jest przyznane dowolnej organizacji związkowej, lecz tylko tej, której zadania wiążą się z danym projektem aktu prawnego. Wynika to z art. 19 ust. 1 u.z.z., który określa zakres opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, ograniczając uprawnienie do opiniowania do zakresu objętego zadaniami związków zawodowych. Zatem sam fakt reprezentatywności organizacji związkowej nie uzasadnia prawa opiniowania przez nią wszelkich aktów prawnych i ich projektów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1746/13). Uznaje się jednak, że w razie wątpliwości, czy dana kwestia mieści się w zakresie zadań związków zawodowych, procedura opiniodawcza powinna zostać przeprowadzona (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 13 czerwca 2012 r., znak: PN.4131.163.2012).

WAŻNE

Konsultacji ze związkami zawodowymi wymagają projekty nie wszelkich uchwał, lecz tylko tych, których treść wchodzi w zakres zadań związków określonych w u.z.z. Chodzi więc o projekty dotyczące interesów zawodowych i socjalnych tych grup społecznych, które mogą zrzeszać się w związkach zawodowych.

Kompetentne władze statutowe

Struktury organizacyjne związków zawodowych są rozbudowane i nie można swobodnie przyjmować, że każda związkowa struktura organizacyjna jest upoważniona do wypowiadania się w imieniu reprezentatywnej organizacji związkowej. Konieczne w tym celu jest dokonanie analizy postanowień statutów organizacji związkowych.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 17 czerwca 1993 r. (sygn. akt I PZP 2/93), władzami statutowymi związku zawodowego "odpowiednimi" w rozumieniu art. 19 ust. 2 u.z.z. są te z nich, które na podstawie przepisu statutu lub decyzji właściwych władz związkowych mają uprawnienie do wypowiadania się w imieniu związku zawodowego w danych sprawach.

WAŻNE

Władzami statutowymi związku uprawnionymi do wydania opinii są te władze, które na mocy wewnętrznych regulacji związku upoważnione są do wypowiadania się w imieniu tej organizacji.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 1 lipca 2008 r. (sygn. akt IV SA/Gl 82/08) stwierdził, że uprawnienie odpowiednich władz statutowych danego związku zawodowego do opiniowania w trybie art. 19 ust. 2 u.z.z. wynika albo wprost z przepisu statutu, albo z udzielonego upoważnienia. Ten sam sąd w wyroku z 27 maja 2014 r. (sygn. akt IV SA/Gl 736/13) uznał, że to upoważnienie przewodniczącego OPZZ do opiniowania projektów aktów prawnych (wydane na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 Statutu OPZZ) wyznacza "odpowiednią" władzę statutową w rozumieniu art. 19 ust. 2 u.z.z. (por. też wyrok WSA w Lublinie z 27 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 367/14).

Z poglądem tym nie zgodził się natomiast WSA w Krakowie w wyroku z 8 listopada 2016 r. (sygn. akt III SA/Kr 1087/16, orzeczenie jest nieprawomocne). W ocenie tego sądu żaden z przepisów Statutu OPZZ nie zawiera podstawy do udzielania upoważnień przez przewodniczącego OPZZ do określania struktur opiniujących projekty aktów prawnych. Przewodniczący OPZZ co do zasady jedynie reprezentuje OPZZ na zewnątrz (art. 17 ust. 1 pkt 1 Statutu OPZZ), a prawo do reprezentowania nie obejmuje przenoszenia kompetencji wewnątrzkorporacyjnych (w obrębie struktur OPZZ) i wyznaczania określonych podmiotów do podejmowania działań.

Zdaniem krakowskiego sądu administracyjnego wątpliwe jest samo uprawnienie przewodniczącego OPZZ do udzielania takich upoważnień, skoro ani Statut OPZZ nie przyznaje takich kompetencji przewodniczącemu, ani prezydium OPZZ nie przeniosło takich kompetencji na przewodniczącego OPZZ. Krakowski sąd administracyjny podkreślił, że analiza uchwały Prezydium OPZZ z 8 lipca 2014 r. w sprawie określenia kompetencji kierownictwa OPZZ (http://www.opzz.org.pl/documents/10427/1931016/Nr+15+w+sprawie+kompetencji+kierownictwa.pdf) nie zawiera żadnych uprawnień przewodniczącego OPZZ do upoważniania do opiniowania projektów aktów prawnych w trybie art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z. Znajdująca się na stronie internetowej (http://www.opzz.org.pl/documents/10427/1931016/Nr+5+Informacja+o+kompetencjach.pdf) informacja o kompetencjach kierownictwa OPZZ zawiera także wyliczenie kompetencji przewodniczącego OPZZ i w tym wyliczeniu także nie ma uprawnienia do udzielania upoważnień do opiniowania w trybie art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 889/15).

PRZYKŁAD 1

Upoważnienie nie zawsze jest skuteczne

Burmistrz Świątnik Górnych skierował do zaopiniowania przez organizacje związkowe projekt uchwały dotyczących tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli nie wymienionych w art. 42 ust. 3 ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1379). Został on przekazany do: NZZS "Solidarność" Międzyzakładowej Komisji Pracowników Oświaty z siedzibą w Krakowie, Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Województwa Małopolskiego oraz Forum Związków Zawodowych z siedzibą w Bydgoszczy.

Skargę do sądu na uchwałę Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych w sprawie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli nie wymienionych w art. 42 ust. 3 Karty nauczyciela wniósł wojewoda małopolski. Zarzucił on burmistrzowi, że naruszył on art. 19 u.z.z., gdyż projekt uchwały nie został skierowany do Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział Kraków - Powiat. Samorządowiec argumentował, że projektu uchwały został skierowany do Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, w którym zrzeszony jest Związek Nauczycielstwa Polskiego.

Sąd oddalił skargę wojewody. Uznał bowiem, że żaden przepis statutu OPZZ nie upoważniał branżowego związku zawodowego (taka strukturą jest ZNP) do opiniowania projektów aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ze statutu wynika natomiast, że to wojewódzkie i powiatowe struktury terytorialne OPZZ opiniują założenia i projekty aktów prawnych na terenie objętym zakresem działania związku. Zdaniem sądu przedłożenie do zaopiniowania uchwały podjętej przez radę strukturze wojewódzkiej OPZZ spełnia wymogi z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z. (na podstawie wyroku WSA w Krakowie z 8 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1087/16).

Struktury terenowe

Na kolejną ważną kwestię zwrócił uwagę WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 21 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Go 182/16). Wskazał on mianowicie, że jeżeli na obszarze właściwości danej rady gminy brak jest działającej struktury reprezentatywnej organizacji związkowej, to nie świadczy to o braku możliwości wyczerpania trybu opiniodawczego uregulowanego w art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z. Struktur takich należy bowiem poszukiwać na szczeblu wyższym niż gmina - powiatowym, wojewódzkim czy nawet krajowym (por. wyrok WSA w Białymstoku z 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 86/15).

PRZYKŁAD 2

Pominięcie organizacji związkowej skutkuje nieważnością uchwały

Wójt przedłożył do zaopiniowania projekt uchwały Radzie Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Powiatu oraz Niezależnemu Samorządnemu Związkowi Zawodowemu "Solidarność". Nie przekazał on tego projektu Forum Związków Zawodowych. Uznał, że nie jest to konieczne, gdyż nie działa on na terenie gminy.

Rada gminy podjęła uchwałę, w której określiła tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycielom realizującym w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogom, nauczycielom zajęć rewalidacyjnych. Wojewoda zaskarżył ją do sądu. Jego zdaniem rada gminy, podejmując uchwałę z pominięciem przedłożenia jej projektu do zaopiniowania Forum Związków Zawodowych, naruszyła istotnie prawo.

Sąd uznał ten zarzut za uzasadniony i dlatego stwierdził nieważność podjętej uchwały.

Związki zawodowe niespełniające kryterium reprezentatywności również mogą być informowane w kwestii zamierzeń legislacyjnych organów samorządu terytorialnego, lecz nie będzie to wykonanie ustawowego obowiązku, ale jedynie przejaw dobrej woli z ich strony z uwagi na rolę, jaką związki te odgrywają w lokalnej społeczności (wyrok WSA we Wrocławiu z 22 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 805/04).

WAŻNE

Uprawnienie związków zawodowych wynikające z art. 19 u.z.z. jest niezależne od tego, czy osoby, na które rozciągają się skutki projektowanego aktu prawnego, przynależą do związku zawodowego (wyrok WSA w Gliwicach z 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1412/14).

Projekt aktu prawnego

Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z. organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni.

Założenie aktu prawnego to dokument techniczny, który dokonuje wstępnego, merytorycznego ustalenia przyszłej regulacji prawnej. Może zawierać np. warianty przyszłej regulacji. Pozwala na uzyskanie opinii związków zawodowych na bardzo wczesnym etapie prac nad danym aktem prawnym, a tym samym na poznanie stanowiska tych organizacji, wyjaśnienie rozbieżności poglądów czy wypracowanie kompromisowych rozwiązań.

Projekt aktu prawnego to już skonkretyzowany przyszły akt prawny, który w swoich założeniach powinien być poddany szeroko rozumianej obróbce legislacyjnej.

30 dni co najmniej tyle czasu powinny mieć władze związku na przedstawienie opinii do założeń albo projektów aktów prawnych

W orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie aktu prawnego należy rozumieć akt powszechnie obowiązujący, który zawiera normy generalne (skierowane do nieoznaczonego adresata) i abstrakcyjne (wskazujące powtarzalny sposób jego zachowania). Jak wskazał NSA w wyroku z 7 grudnia 2005 r. (sygn. akt II OSK 332/05), nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych. Obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych (wewnętrznych).

Podobnie uznał WSA w Kielcach, który w wyroku z 4 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Ke 551/12) stwierdził, że procedurze określonej w art. 19 ust. 2 u.z.z. nie podlegają te akty, które mają charakter indywidualny, wewnętrzny i organizacyjny. Uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym. Istotą art. 19 ust. 1 u.z.z. jest zapewnienie związkom zawodowym możliwości obrony zbiorowych interesów pracowniczych.

Zdaniem kieleckiego sądu administracyjnego należy odróżnić zbiorowe interesy pracownicze od interesów indywidualnych, dla obrony których przewiduje się inne formy działania. Dlatego zarówno tworzenie, jak i likwidacja jednostek organizacyjnych gminy (zakładów budżetowych) są sprawami z zakresu prawa wewnętrznie obowiązującego. Uchwała organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego podjęta w tym przedmiocie nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących, jej adresatem nie jest społeczność lokalna (wprost do niej się nie odnosi), jest aktem kierownictwa wewnętrznego (wiąże wewnątrz układu organizacyjnego struktury jednostek gminnych).

PRZYKŁAD 3

Akty kierownictwa wewnętrznego

Rada Miejska w Kazimierzy Wielkiej podjęła uchwałę nr XVIII/162/2012 w sprawie likwidacji Kazimierskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Kazimierzy Wielkiej. Pracownicy zakładu wnieśli skargę do sądu, zarzucając, że projekt tej uchwały nie został zaopiniowany przez związki zawodowe. Sąd oddalił ją, wskazując, że uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Nie dotyczy nieokreślonej grupy osób i dlatego projekt uchwały nie podlegał obowiązkowi zaopiniowania przez związki zawodowe.

WAŻNE

Celem konsultacji jest uzyskanie już w stadium opracowywania aktu prawnego stanowiska związków zawodowych, wyjaśnienie rozbieżności poglądów i umożliwienie przyjęcia ewentualnych rozwiązań kompromisowych.

Odmienne poglądy

Takie rozumienie aktów prawnych, które podlegają procedurze konsultacyjnej, czasami bywa zawodne. Przykładem jest uchwała rady gminy o zamiarze likwidacji szkoły (tzw. intencyjna) i o likwidacji placówki. Ustalenie charakteru prawnego tego aktu było przedmiotem skrajnie niejednolitego orzecznictwa.

Według jednej linii orzeczniczej uchwała o likwidacji lub o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawnym, lecz indywidualnym aktem organizacyjnym, a tego rodzaju działalność uchwałodawcza gminy nie została objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania przewidzianym w art. 19 u.z.z. (wyrok NSA z 27 października 2009, sygn. akt I OSK 807/09, wyrok NSA z 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 808/09, wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 333/05). Według drugiej linii orzeczniczej uchwała o likwidacji lub o zamiarze likwidacji szkoły jest aktem prawnym i ma do niej zastosowanie art. 19 ust. 1 u.z.z. (wyrok NSA z 30 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1282/07, wyrok NSA z 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1402/08).

Ukształtowanie się w orzecznictwie sądów administracyjnych dwóch odmiennych poglądów zmusiło NSA do wydania stanowiska wiążącego sądy I instancji. W uchwale z 29 listopada 2010 r. (sygn. akt I OPS 2/10) NSA stwierdził, że rosnący zakres zadań publicznych prowadzi do wykształcania nowych "mieszanych" form prawnych ich wykonywania, niemieszczących się w ramach sztywnych podziałów doktrynalnych. W ocenie tego sądu, biorąc pod uwagę szeroki zakres pojęcia aktów prawnych, przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej, w pierwszym rzędzie należy zatem badać, czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym (niemające związku z zadaniami związków zawodowych), to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu. Gdy natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne, to należy je skonsultować ze związkami zawodowymi.

W orzeczeniu tym NSA przyjął, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 u.z.z. NSA wyjaśnił również, że w przypadku gdy przekazany zostanie do zaopiniowana projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, nie zachodzi już potrzeba późniejszego przekazania projektu samej uchwały o likwidacji jednostki.

WAŻNE

NSA przyjął, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego.

Ponadto należy pamiętać, że w przypadku gdy konsultacja związkowa związana była z uchwałą o zamiarze likwidacji szkoły, stwierdzone w tym zakresie uchybienia i nieprawidłowości mają znaczenie dla dalszego bytu tej uchwały, uniemożliwiając podjęcie uchwały o likwidacji placówki. Natomiast w wypadku gdy wskazana konsultacja dotyczyła uchwały likwidacyjnej, stwierdzone w tym zakresie uchybienia wpływają tylko na byt tej uchwały i nie odnoszą się do uchwały intencyjnej (wyrok WSA Wrocław z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 209/12).

PRZYKŁAD 4

Alternatywne przekazanie uchwał

Projekt uchwały rady gminy o zamiarze likwidacji szkoły był opiniowany przez związki zawodowe. Nie ma więc potrzeby przekazywać do zaopiniowana projektu uchwały o likwidacji szkoły. NSA w uchwale z 29 listopada 2010 r. (sygn. akt I OPS 2/10) stwierdził, że wskazane jest przedstawienie do zaopiniowania związkom zawodowym właśnie projektu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, gdyż na tym etapie postępowania negatywna opinia związku zawodowego może mieć zdecydowanie większe realne znaczenie niż na etapie podejmowania uchwały o likwidacji szkoły. Jeśli natomiast nie przekazano do zaopiniowania projektu uchwały o zamiarze likwidacji, to należy przekazać do zaopiniowania projekt uchwały o likwidacji szkoły.

Wskazana powyżej uchwała jest wiążąca dla sądów administracyjnych w sprawie opiniowania uchwał dotyczących likwidacji szkoły. Nie zawsze jest jednak uwzględniana w zakresie dotyczącym tworzenia lub likwidacji innych jednostek organizacyjnych samorządu. Świadczy o tym cytowany już wyrok WSA w Kielcach. Sąd ten nie uwzględnił przedstawionego poglądu NSA w sprawie przez siebie rozpatrywanej.

Przekazanie prowadzenia szkoły

W orzecznictwie przyjęto, że obowiązek przedstawienia do zaopiniowania może dotyczyć aktów o charakterze indywidualnym. Dotyczy to m.in. uchwały o zamiarze przekazania prowadzenia szkoły podmiotowi zewnętrznemu w trybie art. 5 ust. 5g ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1934; dalej: u.s.o.), bez której nie jest możliwe zawarcie umowy skutkującej przekazaniem prowadzenia szkoły, bądź uchwały o zamiarze likwidacji szkoły ze wskazaniem, że uchwała taka dotyka interesu grupy osób, tzn. pracowników przekazywanej lub likwidowanej szkoły, i w związku z tym wymaga opiniowania na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z. (wyrok NSA z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2358/12, wyrok WSA w Olsztynie z 16 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1366/12).

Jednocześnie należy zauważyć, że NSA w wyroku z 9 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 162/14) stwierdził, że zastosowanie art. 5 ust. 5l u.s.o. nie wyłącza stosowania art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z., który nie ogranicza prawa opiniowania do zakładowej organizacji związkowej, stanowiąc w art. 19 ust. 2 u.z.z. o odpowiednich władzach statutowych związku, a nie zakładowej organizacji związkowej. Zgodnie z art. 5 ust. 5l u.s.o. jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana powiadomić w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły lub placówki do prowadzenia osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, pracowników szkoły lub placówki oraz zakładową organizację związkową o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy.

PRZYKŁAD 5

Niewykluczające się obowiązki

Rada Gminy Miączyn w uchwale postanowiła przekazać 1 września 2013 r. Szkołę Podstawową w Zawalowie do prowadzenia Zawalowskiemu Stowarzyszeniu Promocji i Rozwoju. Wykonanie uchwały powierzono wójtowi gminy Miączyn, upoważniając go jednocześnie do zawarcia ze stowarzyszeniem umowy określającej tryb i szczegółowe warunki przekazania ww. szkoły. Wojewoda lubelski wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wojewoda wskazał, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 19 u.z.z., nie został bowiem dopełniony obowiązek przedstawienia uchwały do zaopiniowania przez związki zawodowe spełniające kryterium reprezentatywności. W ocenie organu uchwała stanowiąca o przekazaniu do prowadzenia szkoły publicznej osobie prawnej lub fizycznej jest aktem podlegającym opiniowaniu przez reprezentatywne związki zawodowe, niezależnie od obowiązku powiadomienia zakładowej organizacji związkowej przewidzianego w art. 5 ust. 5I u.s.o. Zdaniem wojewody nie można przyjąć, że powiadomienie zakładowych organizacji związkowych w trybie art. 5 ust. 5I u.s.o. wyłącza obowiązek opiniowania projektu uchwały przez organy reprezentatywnych organizacji związków zawodowych. Fakt zwrócenia się przez wójta gminy Miączyn do ZNP Oddział w Miączynie o zaopiniowanie projektu uchwały w sprawie przekazania do prowadzenia Szkoły Podstawowej w Zawalowie nie wypełnienia obowiązku zaopiniowania projektu w trybie art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z. Projekt uchwały nie został przedstawiony do zaopiniowania NSZZ "Solidarność" i Forum Związków Zawodowych, które spełniają kryteria reprezentatywności.

NSA przyznał rację wojewodzie, wskazując, że uregulowany w art. 5 ust. 5I u.s.o. element procedury przekazania prowadzenia szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego osobie prawnej lub osobie fizycznej - powiadomienie zakładowej organizacji związkowej - nie stanowi wypełnienia przez organ samorządu terytorialnego obowiązku skierowania założenia lub projektu uchwały o przekazaniu prowadzenia szkoły do odpowiednich, zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z. władz statutowych związku. Wobec powyższego NSA stwierdził nieważność uchwały.

Wykluczające się procedury

Regulacja art. 5 ust. 5l u.s.o. to niejedyny przepis, który pokrywa się z treścią art. 19 u.z.z. Kolejny to art. 30 ust. 6a Karty nauczyciela. Przewiduje on wymóg współdziałania ze związkami zawodowymi w procedurze tworzenia prawa. Z tym że tryb współdziałania przewidziany w art. 19 u.z.z. dotyczy założeń i projektów (wszelkich) aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, ma formę opinii i jest przeprowadzany z reprezentatywnymi organizacjami zawodowymi. Natomiast tryb z art. 30 ust. 6a Karty nauczyciela dotyczy określonych składników wynagrodzenia nauczycieli, ma formę uzgodnienia i jest realizowany pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego a związkiem zawodowym zrzeszającym nauczycieli. Mówi o tym wprost art. 30 ust. 6a Karty nauczyciela, określając, że regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

Regulamin, do którego odwołuje się art. 30 ust. 6a Karty nauczyciela, został uregulowany w art. 30 ust. 6. Zgodnie z jego treścią organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:

●wysokość stawek dodatków oraz szczegółowe warunki ich przyznawania, z zastrzeżeniem art. 33 i 34 Karty nauczyciela;

●szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3 Karty nauczyciela;

●wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli.

Regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6a Karty nauczyciela, obejmujący swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę, stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy prawne powszechnie obowiązujące, odnoszące się do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych danej jednostce samorządu terytorialnego (uchwała NSA z 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 7/01).

NSA w wyroku z 28 lipca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1073/15) stwierdził, że skoro ustawodawca przewidział w art. 30 ust. 6a. Karty nauczyciela szczególny tryb uczestnictwa związku zawodowego w procedurze tworzenia prawa, to przepis ten jest regulacją szczególną w stosunku do art. 19 ust. 2 u.z.z., który na zasadzie lex specialis derogat legi generali wyłącza wymóg przeprowadzenia procedury określonej w u.z.z.

Zdaniem NSA art. 30 ust. 6a Karty nauczyciela określając, że regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty nauczyciela, podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, przewiduje mocniejszą formę udziału związków zawodowych w procesie legislacyjnym niż wskazana w do art. 19 ust. 2 u.z.z., a więc zapewnia związkom zawodowym możliwość realizacji postawionych przed nimi zadań (tak też NSA w wyroku z 21 stycznia, sygn. akt I OSK 2346/13).

PRZYKŁAD 6

Zbieżność trybów

Rada miasta podjęła uchwałę w sprawie wysokości oraz szczegółowych warunków przyznawania nauczycielom niektórych składników wynagrodzenia. Forum Związków Zawodowych zaskarżyło ten akt do sądu administracyjnego. Związek zarzucił radzie, że projekt tej uchwały zgodnie z art. 19 ust. 2 i 21 u.z.z. powinien zostać przekazany władzom statutowym Forum Związków Zawodowych, aby mogło ono - jako reprezentatywna organizacja związkowa działająca na rzecz grupy zawodowej nauczycieli - skorzystać z uprawnienia wynikającego z tego przepisu i wyrazić opinię co do założeń tego projektu. Zdaniem organizacji związkowej uchwała ta dotyczy takich zagadnień jak godność, prawa i interesy materialne oraz warunki pracy i płacy pracowników, których ochrona należy do zakresu zadań organizacji związkowych.

Sąd oddalił skargę, wskazując, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 19 ust. 2 u.z.z., jako że określonego w tym przepisie trybu nie stosuje się w procesie uchwalania regulaminów, o których mowa w art. 30 ust. 6 Karty nauczyciela. Na zasadzie regulacji szczególnej poddane one zostały odrębnej, samoistnej procedurze konsultacji z art. 30 ust. 6a Karty nauczyciela (na podstawie wyroku WSA w Bydgoszczy z 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 825/14).

Wymóg uzgodnienia projektu regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6a Karty nauczyciela, oznacza dyskusję o jego merytorycznej treści, zapewnienie możliwości prezentowania różnych stanowisk, próbę ich ujednolicenia i uwzględnienia wzajemnych oczekiwań stron dialogu, w końcu wypracowanie ostatecznej, w miarę możliwości wspólnej i optymalnej decyzji partnerów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Po663/05).

Jak wskazał wojewoda mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 5 lipca 2016 r. (znak: LEX-O.4131.13.2016.AD), uzgodnienie nie może zawsze oznaczać całkowitej i powszechnej zgody między organem prawotwórczym i wszystkimi podmiotami uczestniczącymi w procesie stanowienia aktu normatywnego na wszystkie jego rozwiązania. Niemniej jednak oznaczać musi poddanie treści stanowionych aktów sformalizowanej procedurze uzgodnieniowej z podmiotami upoważnionymi do tej formy uczestnictwa w procesie stanowienia aktu prawnego w celu jej osiągnięcia. Instrumentem tej procedury - zdaniem wojewody - powinny być protokoły uzgodnień, jak również protokoły rozbieżności w razie braku zgody na treść rozwiązań aktu.

WAŻNE

Projekt regulaminu wynagradzania nauczycieli musi być uzgodniony ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, a nie zaopiniowany w trybie art. 19 u.z.z.

Pojęcie aktu prawnego nie zostało w żadnym przepisie zdefiniowane. Dlatego orzecznictwo pod tym względem jest zróżnicowane. Obowiązek przekazania projektu uchwały jest też częstym przedmiotem wyrokowania przez sądy administracyjne. W razie wątpliwości, czy w konkretnej sytuacji istnieje ww. obowiązek, warto jest zapoznać się z orzecznictwem w tym zakresie.

Czy opinia związku zawodowego jest konieczna ⒸⓅ

●praw i obowiązków osób zatrudnionych na stanowiskach psychologów i pedagogów (wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2961/14),

●określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli oraz nauczycieli po przejściu na emeryturę, rentę lub otrzymujących nauczycielskie świadczenia kompensacyjne (wyrok WSA w Olsztynie z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1344/14),

●ustalenia wysokości nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego (wyrok WSA w Lublinie z 27 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 367/14),

●przekazania do prowadzenia szkoły publicznej osobie prawnej lub fizycznej (wyrok NSA z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 98/14),

●określenia tygodniowego wymiaru zajęć nauczycieli (wyrok NSA z 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2961/14),

●dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wielkopolskiego z 21 sierpnia 2009 r., znak: WN.I-7.0911-319/09),

●wynagradzania pracowników zakładów komunalnych (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 206/08),

●tworzenia, przekształcenia i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej (wyrok NSA w Warszawie z 28 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1827/04),

●likwidacji zakładu budżetowego w celu zawiązania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 24 lipca 2003 r., znak: PN II 0911-15/30/03),

●przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami, tj. warunków świadczenia usług przez grupę zawodową taksówkarzy (wyrok NSA w Krakowie z 30 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1388/01),

●ustalenia stawki czynszu za najem lokali socjalnych (wyrok NSA w Łodzi z 4 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA/Łd 472/98).

●określenia kierunku zmian i przekształceń Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 920/13),

●utworzenia zespołu szkół (wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 54/11),

●rozwiązania zespołu szkół (wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2248/14),

●utworzenia, likwidacji, przekształcenia zakładu budżetowego (wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 332/05),

●podwyżki opłat za wodę (wyrok NSA w Szczecinie z 14 września 1995 r., sygn. akt SA/Sz 1288/95),

●ustalenia wysokości opłaty targowej i sposobu jej poboru (wyrok NSA w Gdańsku z 30 czerwca 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2363/93).

@RY1@i02/2017/003/i02.2017.003.050000100.101(c).jpg@RY2@

agp

Czy opinia związku zawodowego jest konieczna ⒸⓅ

Zakreślenie terminu

Procedura opiniowania aktów prawnych jest uregulowana w art. 19 ust. 2-3 u.z.z. W orzecznictwie podkreśla się, że procedura ta nie powinna być traktowana jako zbyteczna formalność, którą można pominąć bez poważniejszych konsekwencji. Jej zachowanie ma gwarantować rzeczywisty udział odpowiedniej, reprezentatywnej organizacji związkowej w kształtowaniu przyszłej regulacji prawnej dotyczącej interesów zawodowych i socjalnych pracowników, których związek reprezentuje (por. wyrok WSA w Lublinie z 27 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 367/17).

5 etapów opiniowania uchwały

Przekazanie projektu do związków zawodowych. Następuje to w formie pisemnej i drogą elektroniczną.

Termin na zajęcie stanowiska. Związek zawodowy ma 30 dni na zajęcie stanowiska w sprawie projektu uchwały.

Konsultacje na komisji. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego.

Odrzucenie opinii związku. W razie odrzucenia stanowiska związku właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska.

Zakończenie konsultacji. Pisemna informacja kończy procesu konsultacji.

Stosownie do art. 19 ust. 1 u.z.z. zaopiniowaniu podlega nie podjęta uchwała, lecz jej projekt. Jak zauważył wojewoda mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 14 lipca 2011 r. (znak: LEX-O.4131.31.1.2011.LP), nie świadczy o wypełnieniu ustawowych obowiązków przedłożenie do zaopiniowania podjętej już uchwały. O spełnieniu ustawowych wymogów można mówić jedynie wtedy, gdy przedmiotem konsultacji jest projekt takiej uchwały.

Organy samorządu zobowiązane są skierować projekt aktu do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii. W tym zakresie obowiązują dwa terminy. Podstawowy okres to 30 dni. Może on być skrócony do 21 dni w sytuacjach związanych z ważnym interesem publicznym. Aby zastosować ten krótszy termin, organ kierujący powinien wskazać uzasadniające to powody. W przeciwnym razie skrócenie może być uznane za utrudnianie działalności związkowej prowadzonej. Nie ma natomiast przeszkód prawnych, aby z inicjatywy organu wnoszącego o opinię lub na wniosek związku zawodowego termin ten został przedłużony.

Zgodnie z art. 19 ust. 2¹ u.z.z. projekty aktów prawnych organy samorządu terytorialnego przekazują również na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku, nie później niż w dniu ich doręczenia na piśmie.

Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następnego po przekazaniu projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 543/16).

WAŻNE

Nieprzedstawienie opinii przez związek zawodowy, a także odrzucenie w całości lub w części stanowiska związku nie wpływa na ważność aktu.

Artykuł 19 ust. 2 u.z.z. nie wyłącza możliwości dowolnego wydłużenia terminu w drodze porozumienia stron, tj. organu i organizacji związkowej. Termin trzydziestodniowy jest terminem materialnoprawnym, który nie może być jednak przedłużony przez przyjęcie innego sposobu jego obliczania od ustalonego w przepisach prawa. Oznacza to, że nieprzedstawienie przez związek zawodowy w terminie 30 dni od dnia doręczenia projektu uchwały rady zastrzeżeń powoduje, że organ stanowiący nie ma obowiązku przeprowadzania dalszych konsultacji i uzgodnień, o jakich mowa w art. 19 ust. 3 uz.z. (wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2365/13).

RAMKA 2. Uwaga na reformę oświaty!

Należy zwrócić uwagę, że w związku z reformą systemu oświaty, wynikającą z ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, rady gminy muszą podjąć uchwałę w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Podobny obowiązek spoczywa na radach powiatów. Uchwały te muszą być podjęte do 31 marca 2017 r. Związki zawodowe, które je opiniują na podstawie przepisów u.z.z., przedstawiają opinię w terminie nie dłuższym niż 21 dni (art. 209 i art. 216 ustawy z 14 grudnia - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe).

Na piśmie lub na posiedzeniu komisji

W razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku właściwy organ samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego. Tak wynika z art. 19 ust. 3 u.z.z.

Zdaniem NSA wyrażonym w wyroku z 4 marca 2014 r. (sygn akt I OSK 2937/13) przepis ten nie zawiera warunku, aby w kwestii odrzucenia stanowiska związku organ zobowiązany był podjąć odrębną uchwałę.

Ponadto NSA stwierdził, że jeżeli między założeniami projektu a stanowiskiem związku istnieje rozbieżność, to może on korzystać ze swego uprawnienia do przedstawienia opinii nie tylko w formie pisemnej, lecz także na posiedzeniu właściwej komisji. Uprawnienie to nie jest więc uzależnione od uprzedniego poinformowania związku o odrzuceniu jego stanowiska. Taka interpretacja prowadziłaby do ograniczenia możliwości bezpośredniego zaprezentowania stanowiska związku na posiedzeniu gremium dyskutującego kształt rozwiązań prawnych.

Co więcej, zdaniem NSA informacja może być przesłana organizacji związkowej po podjęciu już opiniowanej uchwały. Jednak nie można uznać za wyczerpanie trybu opiniowania projektów aktów normatywnych przez związki zawodowe jedynie ustnego poinformowania związku o nieuwzględnieniu jego stanowiska (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody łódzkiego z 31 października 2013 r., znak: PNK-I.4131.1248.2013).

PRZYKŁAD 7

Poinformowanie związku o odrzuceniu jego stanowiska

Rada Miejska w Morągu podjęła uchwałę w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Bogaczewie. Wojewoda warmińsko-mazurski zaskarżył ten akt do sądu administracyjnego. Wskazał w uzasadnieniu skargi, że nie poinformowano związku na piśmie o nieuwzględnieniu jego stanowiska, a tym samym uniemożliwiono mu obronę jego stanowiska na posiedzeniu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem organu nadzoru fakt ten nie może być potraktowany inaczej, jak tylko jako istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Sąd oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że wprawdzie pisemne stanowisko rady w sprawie odrzucenia stanowiska związku zostało skierowane do prezesa Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego po podjęciu uchwały, lecz w ocenie sądu nie jest to uchybienie na tyle istotne, aby skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Ponadto podkreślił, że opinia związku zawodowego nie jest wiążąca dla rady. Zatem tryb przewidziany w u.z.z. jedynie wyrażeniu opinii i możliwości jej przedstawienia radzie. W tym zakresie zatem nie zostały naruszone uprawnienia związków zawodowych, skoro ich przedstawiciel był obecny na obradach rady i miał możliwość przedstawienia opinii związku. Nie sposób zatem przyjąć, że procedura uzgadniania aktu ze związkami zawodowymi została naruszona, a naruszenie to ma istotny charakter (na podstawie wyroku WSA w Olsztynie z 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 660/13).

WAŻNE

Uprawnienie przedstawienia opinii na posiedzeniu właściwej komisji, o którym mowa w art. 19 ust. 3 u.z.z., nie jest uzależnione od uprzedniego poinformowania związku o odrzuceniu jego stanowiska.

Uchylenie się organu samorządu od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o założeniach lub o projekcie aktu prawnego stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności. Takie stanowisko było już wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie sądów (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1344/14, wyrok NSA z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 98/14).

Nieważność jest stwierdzana w ciągu 30 dni od dnia doręczenia uchwały, gdy organ nadzoru potwierdzi, że akt prawa miejscowego jest sprzeczny z prawem. Od rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody można wnieść skargę do sądu administracyjnego.

WAŻNE

Przedstawiona przez organ związkowy opinia nie ma charakteru wiążącego.

@RY1@i02/2017/003/i02.2017.003.050000100.811.jpg@RY2@

Leszek Jaworski

prawnik, specjalista z zakresu prawa administracyjnego