Sankcje administracyjne: o jakich zasadach powinny pamiętać organy

Odpowiedzialność administracyjna przez długi czas była tematem pozostawionym na uboczu względem reguł odpowiedzialności karnej i odpowiedzialności cywilnej, mimo iż represyjność norm administracyjnych jest często większa niż na gruncie prawa karnego. Sankcje administracyjne mają na celu gł ó wnie walor odstraszający, czemu sprzyjają zasady kształtujące ten rodzaj odpowiedzialności jako tej niezależnej od winy i odnoszącej się ściśle do szczeg ó łowych naruszeń norm prawa administracyjnego. Reguły ponoszenia odpowiedzialności administracyjnej nie zostały skodyfikowane w taki spos ó b, jak to uczyniono względem norm prawa karnego, w tym wykroczeniowego, choć wiele przepis ó w zawarto w kodeksie postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Normom prawa administracyjnego daleko także do norm prawa cywilnego - chociaż można dostrzec podobieństwo norm prawa administracyjnego co do cywilistycznej zasady odpowiedzialności na podstawie ryzyka. W pierwszym przypadku jest to nierzadko odpowiedzialność wręcz absolutna i oparta na władczym działaniu organu. Sankcje administracyjne i zasady ich wymierzania to temat bardzo praktyczny, z kt ó rym w r ó żnych aspektach - zar ó wno po stronie organ ó w administracji, jak i po stronie adresat ó w decyzji - prawnicy Sowisło Topolewski Kancelaria Adwokat ó w i Radc ó w Prawnych S.K.A. mają do czynienia na co dzień. W przedstawionym monotemacie dotyczącym sankcji administracyjnych, w tym gł ó wnie kar pieniężnych, wskazujemy na kilka istotnych kwestii związanych z procedurą wymierzania kar administracyjnych. Przede wszystkim - jako zagadnienie wprowadzające do tematu sankcji administracyjnych - przedstawiamy podstawowe zasady og ó lne wymierzania kar administracyjnych zebrane w kodeksie postępowania administracyjnego (s. C2), kt ó re konfrontujemy z praktyką wymierzania kar na gruncie: ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (s. C6), ustawy o ochronie przyrody w sprawach o usunięcie, uszkodzenie lub zniszczenie drzewa (s. C6), prawa budowlanego (s. C7) oraz ustawy o ochronie zabytk ó w i opiece nad zabytkami (s. C8). Problem sankcji omawiamy także z punktu widzenia ich egzekucji (s. C4). Istotne i ważne zagadnienia to także relacja odpowiedzialności administracyjnej do odpowiedzialności karnej (s. C4) oraz przedawnienie w prawie administracyjnym (s. C3). To wszystko przedstawiamy na podstawie aktualnego orzecznictwa sąd ó w administracyjnych (s. C4). Na koniec tego wprowadzenia warto wskazać szczeg ó lnie istotne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, w kt ó rego uzasadnieniu znalazło się obszerne stanowisko co do zasad ponoszenia odpowiedzialności administracyjnej i charakteru prawnego administracyjnych kar pieniężnych. Orzeczenie to powinno być traktowane przez organy administracji jako zawierające reguły interpretacyjne sankcyjnych przepis ó w administracyjnych. Te wytyczne mają znaczenie m.in. dla sposobu prowadzenia postępowania dowodowego przez organ. © ℗

Charakter prawny administracyjnych kar pieniężnych in genere jest przedmiotem rozbieżnego orzecznictwa sądów administracyjnych, które kwalifikują te kary jako rodzaj sankcji administracyjnych lub sankcji karnych. W konsekwencji kwalifikacji kary pieniężnej jako rodzaju sankcji administracyjnych sądy przyjmują, że odpowiedzialność (m.in. za naruszenie ustawowego nakazu urządzania gier na automatach wyłącznie w kasynach gry) ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, opartej na stwierdzonym naruszeniu nakazu ustawowego.

Do rzadkości należą orzeczenia sądów administracyjnych kwestionujące nakładanie administracyjnych kar pieniężnych według jednakowej miary wobec wszystkich podmiotów określonego deliktu, bez możliwości wykazania istnienia okoliczności, które wyłączają jego odpowiedzialność. Przykładowo krytycznie wypowiedział się na temat art. 88 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody WSA w Białymstoku w wyroku z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 706/11, w którym stwierdził, że kara pieniężna za usuwanie drzew bez wymaganego zezwolenia stanowi swoiste curiosum. Artykuł 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie określa podmiotu, któremu kara może być wymierzona. Nie można mówić o karze bez osobistego zawinienia czy zaniedbania osoby odpowiedzialnej. Takie stosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody sprzeczne jest z konstytucyjną zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem prawa.