Problemem podwójne podporządkowanie organów kontroli żywności

Co sprawia, że system nadzoru nad bezpieczeństwem żywności nie do końca jest wydolny i w efekcie dochodzi do takich sytuacji jak w Kalinówce?

Nie znam szczegółów tej sprawy, ale z tego co wynikało z materiału filmowego, to akurat tam mieliśmy do czynienia z ewidentnym naruszeniem prawa zarówno przez przedsiębiorcę, jak i lekarza nadzorującego zakład. Nie chciałbym się odnosić do tego konkretnego przypadku. Natomiast odpowiadając na pytanie, należy dążyć do tego, by system urzędowej kontroli był jak najbardziej sprawny. Co prawda w dużej mierze to, jak funkcjonują organy urzędowej kontroli żywności, jest determinowane przepisami unijnymi. Jednak to przepisy krajowe przesądzają o strukturze oraz sankcjach za naruszenie norm prawa żywnościowego.

Jak pan je ocenia?

Mamy tu do czynienia z kilkoma problemami. Po pierwsze struktura i zadania organów urzędowej kontroli żywności są uregulowane w wielu aktach prawnych tworzonych w różnym czasie i wydawanych w związku z realizacją różnych celów i zadań, wśród których ochrona bezpieczeństwa żywności lub jakości żywności jest – w większości przypadków – tylko jednym z zakresów działania organów powoływanych na mocy tych aktów prawnych. To powoduje, że struktura ta jest mało przejrzysta. W ustawach stosuje się zróżnicowaną terminologię do określenia kompetencji i relacji pomiędzy poszczególnymi organami.

Problemem jest też podwójne podporządkowanie organów kontroli żywności. Z jednej strony – jako organy administracji zespolonej w województwie – wykonują zadania, działając pod zwierzchnictwem wojewody, który m.in. powołuje i odwołuje wojewódzkich inspektorów i zapewnia ich finansowanie. Z drugiej strony – w zakresie wykonywanych przez siebie zadań – inspekcje podlegają organom centralnym, np. Inspekcja Weterynaryjna głównemu lekarzowi weterynarii. Taki układ nie sprzyja budowaniu jednolitego wysokiego standardu.

Problemy powstają też w punktach styku pomiędzy różnymi inspekcjami. Wyznaczenie granic pomiędzy ich kompetencjami jest niezmiernie trudne. Ze względu na to, że proces wytwarzania i obrotu żywności jest bardzo dynamiczny, pojawiają się nowe formy sprzedaży środków spożywczych, nowe sposoby ich wytwarzania i przetwarzania, a także nowe produkty. Bywa więc, że trudno ustalić, które organy i w jakim zakresie powinny sprawować nadzór. Efekt może być taki, że przedsiębiorcy z jednej strony w tym samym zakresie będą podlegać kilku kontrolom, a z drugiej mogą pozostać obszary działalności pozostające poza kontrolą. Kolejna rzecz to charakter wykrytej nieprawidłowości – może ona wynikać z naruszenia norm jakościowych, ale i stwarzać zagrożenie dla zdrowia. W tym przypadku może dojść do przekroczenia zakresu kompetencji danego organu albo wręcz odwrotnie – do sytuacji, gdy żaden z organów nie będzie uznawał się za kompetentny.

Jest jeszcze jeden kłopotliwy obszar, który trzeba wskazać – system sankcji. Za fałszowanie żywności w sposób niezagrażający zdrowiu lub życiu Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych może nałożyć na przedsiębiorcę karę nawet do 10 proc. przychodów. Przy czym istotny jest sam fakt naruszenia, a nie zawinienie. Zaś za zafałszowanie, które może zagrażać życiu, odpowiedzialność karną ponosi pracownik, który się go dopuścił. W tym przypadku przedsiębiorca może być ukarany jedynie za niewycofanie zafałszowanego produktu karą do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego.

Czy nadzór nad jakością żywności powinien podlegać pod Ministerstwo Rolnictwa czy Ministerstwo Zdrowia? A może powinna powstać niezależna instytucja podległa premierowi?

Zważywszy na zadania organów urzędowej kontroli żywności, które mają sprawować nadzór nad przestrzeganiem wymogów prawa żywnościowego – a to nie zawsze idzie w parze z dbaniem o gospodarkę żywnościową – można mieć wątpliwości, czy akurat minister rolnictwa jest najwłaściwszy do nadzoru nad inspekcją. Jednak podległość danemu ministrowi nie jest kwestią najistotniejszą. Ważniejsze jest zagwarantowanie niezależności głównego inspektora od ministra, który go nadzoruje. Natomiast zdecydowanie gorsza jest sytuacja, jaka ma miejsce obecnie, kiedy to inspekcja sanitarna podlega ministrowi zdrowia, handlowa prezesowi UOKIK, a pozostałe inspekcje ministrowi rolnictwa. Nietrudno w takim przypadku o konflikty.

Może więc wszystko, co dotyczy żywności, powinno być w gestii jednego organu?

Wiele argumentów przemawia za konsolidacją. Jednak to nie jest jedyne rozwiązanie. Możliwe jest współistnienie wielu inspekcji, natomiast należałoby w takim przypadku zdecydowanie zwiększyć współpracę i koordynację działań między nimi. Przy dzisiejszej informatyzacji, aż trudno uwierzyć, że inspekcje nie mają wzajemnie wglądu do wyników prowadzonych przez siebie kontroli, co pozwoliłoby szybciej wykrywać nieprawidłowości. Każda z inspekcji ma swoje rejestry, nadaje swoje numery przedsiębiorcom – co też nie ułatwia współpracy.

Jak powinno to być finansowane – z budżetu wojewodów czy centralnie?

Finansowanie z budżetów wojewodów prowadzi do niekorzystnej sytuacji podwójnego podporządkowania inspektorów w terenie, o czym już mówiłem. Główny inspektor w zasadzie może ponosić odpowiedzialność za funkcjonowanie podległej mu inspekcji dopiero w sytuacji, gdy ma instrumenty finansowe.

Mówimy o rozproszeniu kompetencji, niejednolitym systemie, ale wszystko to opiera się na przepisach. Po aferze leżakowej Ministerstwo Rolnictwa zapowiada szybką nowelizację części przepisów. To dobra droga? Czy może lepiej byłoby zrobić gruntowną reformę?

Dyskusje na temat potrzeby zreformowania systemu organów urzędowej kontroli żywności prowadzone są od wielu lat. Właściwie już na początku lat 90. pojawiały się takie głosy, a projekty ustaw reformujących lub założeń do tych ustaw prezentowane były wielokrotnie. Z całą pewnością ujawnione przez media nieprawidłowości nie powinny być traktowane jako podstawa do przeprowadzenia reformy. Przede wszystkim trudno jest ocenić, w jakim stopniu struktura organów kontroli mogła się przyczynić do ujawnionych nieprawidłowości, a także czy przy istnieniu innej struktury by ich nie było. Poza tym nie powinno się budować obrazu systemu bezpieczeństwa żywności w oparciu o informacje medialne dotyczące konkretnych podmiotów działających na rynku spożywczym, tym bardziej że istotą mediów jest podawanie informacji o sytuacjach nietypowych i nadzwyczajnych. Niewątpliwie jednak ujawnione informacje skłaniają do podjęcia działań naprawczych. Przede wszystkim należy ustalić, które z mechanizmów wewnętrznego funkcjonowania inspekcji nie działają prawidłowo.

Jak znaleźć złoty środek między interesami rolników, przedsiębiorców, pośredników i konsumentów? I czy jest to możliwe?

Prawo żywnościowe w zasadzie nakierowane jest na ochronę konsumentów i taki jest cel funkcjonowania organów urzędowej kontroli. Ale to oznacza też ochronę przedsiębiorców przed nieuczciwymi praktykami. Przepisy prawa żywnościowego są niezmiernie szczegółowe, co jest z pewnością utrudnieniem dla przedsiębiorców. Ale z drugiej strony, w przeważającej mierze są to przepisy unijne, czyli jednolite w całej UE. Jeśli zatem organy ukż sprawnie weryfikują ich przestrzeganie, podejmują działania naprawcze w przypadku wykrycia nieprawidłowości, jest to korzystne dla wszystkich. Podkreślić jednak należy, że niezwykle ważna jest przejrzystość działalności organów kontroli. Dla przedsiębiorców ważne byłyby też różnego rodzaju wytyczne, podręczniki itp., które ułatwiłyby stosowanie nierzadko bardzo skomplikowanych norm. To właśnie tu upatrywałbym złotego środka, tzn. bardzo konsekwentnego weryfikowania, czy wymogi są przestrzegane, ale jednoczesnego wpierania przedsiębiorców w zdobywaniu odpowiedniej wiedzy. Poza tym system sankcji powinien zachęcać do przestrzegania przepisów i inwestowania w różne systemy jakości, które przyczyniają się do lepszego wypełniania norm. Rzetelnie działający przedsiębiorcy powinni mieć pewność, że w organach kontroli znajdą wsparcie. Natomiast ci, którzy dopuszczają się naruszeń, powinni wiedzieć, że poniosą na tyle surowe konsekwencje, iż bardziej będzie się im opłacało przestrzeganie wymaganych norm. Ale by dojść do takiego stanu, nie wystarczy niestety zmiana przepisów. Tu potrzebna jest zmiana świadomości.©℗

fot. Bogdan Sladowski/materiały prasowe

Dr hab. Paweł Wojciechowski Pracownia Prawa Żywnościowego, Katedra Prawa Rolnego i Systemu Ochrony Żywności Wydział Prawa i Administracji Uniwersytet Warszawski