Legislacja - czy jest jes z cze szansa na poprawę

@RY1@i02/2012/113/i02.2012.113.07000040a.807.jpg@RY2@

WOJCIECH GÓRSKI

Krzysztof Kwiatkowski, przewodniczący komisji nadzwyczajnej do spraw zmian w kodyfikacjach, członek komisji sprawiedliwości i praw człowieka oraz komisji ustawodawczej, minister sprawiedliwości i prokurator generalny w latach 2009 - 2011

Ostatnia dekada i z pewnością wyzwania przyszłych lat to proces szybkich zmian w dziedzinie gospodarki i szeroko pojętych sprawach społecznych. Towarzyszące temu lub będące ich skutkiem przemiany w dziedzinie praw i wolności obywatelskich - zarówno tych ekonomicznych, jak i światopoglądowych - powodują konieczność dostosowania porządku prawnego do wymogów zgodnych z oczekiwaniami obywateli i przyjętymi przez państwo standardami międzynarodowymi. 

Konsekwencją tego jest zwiększona aktywność legislacyjna, a to powoduje uzasadnione - moim zdaniem - pytanie o konieczność zmian sposobu stanowienia prawa. Z aprobatą, nie oceniając ostatecznego rezultatu będącego efektem tych prac, należy przyjąć inicjatywę poselską zmierzającą do zmiany regulaminu Sejmu co do innego sposobu procedowania projektów ustaw, m.in. w zakresie zasad drugiego czytania. Problem potrzeby zmian w zakresie stanowienia prawa zauważa także marszałek Sejmu Ewa Kopacz, która powołała specjalny zespół zajmujący się tą problematyką. Równocześnie bardzo poważnie należy wziąć pod uwagę zarzuty, że często wiodąca rola resortów może powodować niezgodność systemową lub ryzyko niekonstytucyjności nowych przepisów, przez co mogą być one niezrozumiałe dla innych adresatów. Przykładem jest wprowadzenie w poprzedniej kadencji odpowiedzialności karnej do przepisów regulujących prawo sportowe. Remedium na tę bolączkę miała być szczególna pozycja Rządowego Centrum Legislacji, ale jak pokazuje praktyka, nie udało się całkowicie rozwiązać problemu prawa resortowego. 

Inne trudności są związane obecnie z implementacją, wdrożeniem przepisów prawa europejskiego, która ma coraz większy udział w polskim systemie prawnym. Następnym wyzwaniem jest także odpowiednie wykonywanie - poprzez inicjatywy legislacyjne - orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Przypomnę, że w polskim rządzie, a konkretnie w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, powołany został specjalny zespół, który realizując te orzeczenia, proponuje konkretne inicjatywy ustawodawcze lub przedstawia praktyczne wnioski do realizacji. Również w Ministerstwie Sprawiedliwości jest specjalny, powołany za moich czasów, departament praw człowieka, którego zadaniem jest zajmowanie się tą problematyką - członkowie tego zespołu szczegółowo analizują m.in. problem przewlekłości postępowań sądowych czy wysokości odszkodowania za stwierdzoną przewlekłość.

Przypomnę, że w poprzedniej kadencji rządu i parlamentu, m.in. po analizie spraw Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, wprowadziliśmy odszkodowania za przewlekłość także w postępowaniu przygotowawczym, podnieśliśmy również sumę wyjściową odszkodowań z 10 na 20 tysięcy złotych. W zakresie stanowienia prawa w tym obszarze widzę potrzebę jeszcze bliższej współpracy z organizacjami pozarządowymi, wyjątkowo aktywnymi na tym polu.

Przy podsumowaniu tych obserwacji, nasuwa się kilka wniosków. Otóż w aspekcie instrumentalnym nowej regulacji wymagają - z uwagi także na niską rangę ustawową - pochodzące już z minionej epoki przepisy o zasadach tworzenia prawa. Mając na uwadze zasady dotyczące przeciwdziałania ewentualnej niezgodności ustaw z konstytucją, szczególnie przy dość szczupłej obecnie obsadzie etatowej Biura Analiz Sejmowych w wydziale spraw parlamentarnych (5 osób), należałoby rozważyć możliwość powołania biura spraw konstytucyjnych, które zajmowałoby się także sprawami europejskimi. Tacy eksperci mogliby być zapleczem nie tylko dla inicjatorów ustaw, lecz także przekazywać merytoryczna wiedzę dotyczącą poszczególnych przepisów także pojedynczym parlamentarzystom, co dzisiaj jest mankamentem w pracy poselskiej. Uważam, że większe zaplecze merytoryczne w parlamencie to wyższa świadomość i pewność skutków procesu legislacyjnego. To także, przy zachowaniu systemowo kontrolnej roli Rządowego Centrum Legislacji, pozytywna społecznie synergia prawodawcza przy rządowych inicjatywach ustawodawczych, a w konsekwencji jasność i pewność prawa. Takie czytelne zasady stanowienia prawa będą skutkować precyzyjnie przygotowanymi inicjatywami legislacyjnymi, a przez to większym zaufaniem obywateli do Sejmu i Senatu jako organów władzy ustawodawczej.

@RY1@i02/2012/113/i02.2012.113.07000040a.808.jpg@RY2@

WOJCIECH GÓRSKI

Ryszard Kalisz adwokat, przewodniczący sejmowej komisji sprawiedli- wości i praw człowieka

Chaos legislacyjny wynika z tego, że w Polsce mamy zły system podejmowania decyzji. Jeżeli pod uwagę weźmiemy, że z każdą kadencją obniża się poziom merytoryczny parlamentarzystów, a Sejmem tak naprawdę rządzi wąska grupa szefów partii, a pozostali członkowie klubów są od podnoszenia ręki, to mamy taki, a nie inny efekt. Niestety także decyzje o charakterze ustawodawczym podejmowane są pod wpływem chwili, dla osiągnięcia zakładanego efektu wizerunkowego. Dopóki tego nie zmienimy, to choćby nie wiem, jakie stworzyli dobre prawo, to nie opanujemy chaosu w legislacji. Bo o tym, co dzieje się w parlamencie, decyduje rząd, który zawsze ma większość parlamentarną. By zastopować inflację prawa, potrzebne są zmiany wręcz o charakterze prawnoustrojowym. Nic się nie zmieni, jeżeli na listach do Sejmu na miejscu pierwszym, drugim czy trzecim będziemy mieli przede wszystkim działaczy politycznych, a nie specjalistów, ekspertów. Nie będzie merytorycznych decyzji, jeżeli resortami będą rządzić ludzie bez odpowiedniego wykształcenia i doświadczenia. Nie będzie mądrego prawa, jeżeli rządzący nie będą szanowali ludzi z dorobkiem naukowym. Chociażby sprawa ministra Ćwiąkalskiego, który naprawdę miał świetne przygotowanie. I co się stało? Został zwolniony w jednej chwili. Jaka nauka płynie z tej sytuacji dla innych poważnych i mądrych ludzi? Lepiej unikać ministerialnych stanowisk, lepiej się nie narażać. Swoją drogą należałoby także zwiększyć nakłady finansowe na Rządowe Centrum Legislacji i inne służby w tym parlamencie. Obecne płace nie przyciągną najlepszych, z kolei osoby z doświadczeniem odchodzą do prywatnych firm. Jak już wspomniałem należy zastanowić się też nad kwestiami natury konstytucyjnej. Dziś są trzy czytania ustawy i w każdym czytaniu poseł lub pięciu posłów (w przypadku kodeksów) mogą zgłosić poprawkę - co więcej zdarza się, że w drugim czytaniu nieprzedyskutowana poprawka wchodzi w zakres brzmienia ustawy. Do tego dochodzą jeszcze poprawki w Senacie i w efekcie mamy takie kwiatki, jak w przypadku słynnej poprawki Rockiego. Na szczęście została uchylona przez Trybunał Konstytucyjny. Obecnie obowiązujący system jest wadliwy, niestety dopóki klubem będzie rządzić pięciu posłów, a reszta ma przypisaną rolę potakiwaczy, dopóki będzie dysfunkcyjna dyscyplina partyjna, trudno to będzie zmienić. Bo co z tego, że organizacje pozarządowe zgłaszają swoje opinie czy poprawki, jak i tak wszystko przepada w głosowaniu. Na szczęście społeczeństwo jest coraz bardziej wykształcone i coraz bardziej stara się wywierać presję na politykach. Warto się także zastanowić nad wetem prezydenta. Uważam, że powinien mieć prawo złożenia weta nie tylko w przypadku całych aktów prawnych, lecz także konkretnych przepisów prawnych.

@RY1@i02/2012/113/i02.2012.113.07000040a.809.jpg@RY2@

WOJCIECH GÓRSKI

Maciej Berek, prezes Rządowego Centrum Legislacji, sekretarz Rady Ministrów

Na temat niedoskonałości polskiego systemu prawa i procedury tworzenia prawa napisano już dostatecznie wiele i wykazano dostatecznie wiele twardych danych, aby negatywną ocenę przyjąć - niestety - jako niekwestionowany punkt wyjścia do dyskusji o potrzebnych zmianach. Aby ten obraz był kompletny, trzeba jednak uzupełnić go o kilka dodatkowych obserwacji, ilustrujących paradoks rozbieżnych ocen i często sprzecznych oczekiwań. Ministrowie odpowiedzialni za poszczególne projekty często zwracają uwagę na długotrwałość rządowego procesu legislacyjnego, trudność w sprawnym przeprowadzeniu uzgodnień międzyresortowych w sposób chroniący integralność pierwotnego zamierzenia ministra, a także na czasochłonność rozbudowanych konsultacji społecznych. Partnerzy społeczni wyrażający przeważnie opinię przeciwną mówią o niedostatku konsultacji i oczekują umożliwienia im udziału w każdym etapie prac legislacyjnych, także w tych związanych z czysto wewnętrznymi pracami, np. prowadzonymi w Rządowym Centrum Legislacji. Z kolei parlamentarzyści oraz obserwatorzy prac ustawodawczych prowadzonych w Sejmie i Senacie niejednokrotnie sugerują niedostatek debaty parlamentarnej wpływającej na merytoryczne rozwiązania zawarte w projekcie. Przedstawiciele administracji rządowej natomiast uważają, że projekty w toku prac sejmowych są bez niezbędnego uzasadnienia istotnie przepracowywane. Już tylko te okoliczności uprawniają do podstawowego - w moim przekonaniu - stwierdzenia, że nie jest możliwe stworzenie procedury prawotwórczej, która odpowiedziałaby na wszystkie formułowane postulaty i oczekiwania. Organy odpowiedzialne za ustalenie tych procedur muszą więc podejmować decyzje o wyborze jednego z wielu możliwych wariantów, biorąc pod uwagę różne zgłaszane opinie, ale mając na celu przede wszystkim zapewnienie sprawnego tworzenia prawa w sposób zgodny ze standardami demokratycznego państwa prawnego. Moje doświadczenia płynące z zajmowania się legislacją, zarówno na etapie parlamentarnym, jak i rządowym, pozwalają mi na sformułowanie kilku rekomendacji i uwag. Przede wszystkim kluczową kwestią - z punktu widzenia obywatelskiej kontroli procesu prawotwórczego - jest zapewnienie transparentności tego procesu. Na etapie prac rządowych przełomowym momentem było uruchomienie portalu prowadzonego w ramach Biuletynu Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji, w którym są zamieszczane wszystkie projekty dokumentów rządowych na kolejnych etapach prac wraz ze wszystkimi zgłaszanymi uwagami (www.legislacja.gov.pl). Portal ten, który wymaga rozbudowania oraz wzbogacenia o bardziej użyteczne narzędzie wyszukiwania, stanowi jednak zupełnie nową jakość w zapewnieniu dostępu do rządowych prac legislacyjnych. Na etapie prac parlamentarnych niezbędne wydaje się zapewnienie dostępu do przebiegu prac podkomisji sejmowych, w sposób analogiczny do upubliczniania przebiegu prac w komisjach.

Dla ograniczenia liczby wnoszonych przez Radę Ministrów projektów ustaw niezbędne jest dalsze wzmacnianie narzędzi służących rzeczywistemu planowaniu działalności legislacyjnej. W kadencji 2007 - 2011 został powołany - po raz pierwszy w historii - zespół do spraw programowania prac rządu, którego zadaniem jest uczynienie planowania rzeczywistym elementem zarządzania procesem legislacyjnym, a nie tylko wypełnianiem formalnego obowiązku. Rzetelne planowanie powinno być oparte na umiejętności dokonywania oceny korzyści i kosztów związanych z projektowaną regulacją. Niezbędne jest także wprowadzenie usystematyzowanej oceny ex post obowiązujących aktów prawnych tak, aby w sposób uporządkowany, a nie impulsywny podejmować decyzje o potrzebie ewentualnych zmian. Choć wszystkie te kwestie są obecnie podejmowane w toku prac zespołu, to niewątpliwie kompetencje administracji rządowej w tym zakresie wymagają wzmocnienia. Uporządkowane powinny zostać także zasady konsultacji społecznych - ich prowadzenie należy oprzeć na nowoczesnych narzędziach komunikacyjnych, co powinno zostać zapewnione po wdrożeniu rozwiązań informatycznych przygotowywanych obecnie w Ministerstwie Gospodarki.

Rada Ministrów powinna w znacznie większym stopniu niż obecnie chronić integralność wnoszonych do Sejmu projektów. Mam świadomość ustrojowych uwarunkowań, ale uważam, że powinniśmy zmierzać w kierunku modelu, w którym wniesiony przez rząd projekt ustawy jest przez parlament - po przeprowadzeniu odpowiedniej debaty - przyjmowany albo odrzucany, bez możliwości jego modyfikowania i uzupełniania. O potrzebie korekty ewentualnych błędów powinny decydować wyłącznie wykwalifikowane do tego służby. W toku całego procesu legislacyjnego niezbędne jest też poszanowanie rozróżnienia ról: prawodawca, który jest politykiem, decyduje o istocie merytorycznego rozstrzygnięcia, natomiast fachowo przygotowany do wypełniania swojej roli urzędnik legislator nadaje tej decyzji właściwą formę prawną. To prawodawca prowadzi dialog z podmiotami uprawnionymi do skonsultowania projektu oraz zainteresowaną stroną społeczną, legislator musi być uwolniony od tej relacji - w swojej pracy powinien kierować się wyłącznie zgodnością projektu z regułami tworzenia prawa (tak ustrojowymi, jak i technicznymi) oraz decyzjami podjętymi w odpowiednim trybie przez prawodawcę. Na końcu trzeba przyznać, że jakość systemu prawnego, a co z tym idzie jakość procesu prawodawczego, w dużej mierze stanowi pochodną tego, co określa się mianem świadomości i kultury prawnej klasy politycznej. Obowiązujące procedury muszą zapewniać odpowiednią elastyczność oraz możliwość szybkiego reagowania na zaistniałe zjawiska, kwestią odpowiedzialności politycznej jest nienadużywanie tych możliwości.

@RY1@i02/2012/113/i02.2012.113.07000040a.810.jpg@RY2@

JACEK TARAN

Prof. UJ dr hab. Piotr Kardas Katedra Prawa Karnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, adwokat, przewodniczący Komisji Legislacyjnej NRA

Od kilkunastu lat w Polsce wyraźnie postępuje proces inflacji w stanowieniu prawa. Działalność prawotwórcza parlamentu to najprawdopodobniej najefektywniejsza część naszego życia publicznego. Każdego

roku rezultaty procesu stanowienia prawa objawiają się w imponującej, liczonej w setkach, liczbie dzienników ustaw, w których poszczególne pozycje zawierające nowe regulacje ustawowe sygnowane są już od połowy roku cyframi przekraczającymi tysiąc. Gdyby ilość miała - wedle powszechnego niegdyś poglądu - bezpośredni związek z jakością, Polska byłaby zaliczana do grona państw o najwyższym poziomie legislacji. Niestety obserwacja praktyki legislacyjnej przekonuje, że także w tej sferze sfalsyfikować należy tezę, jakoby ilość przechodziła w jakość. Konsekwencją stałego procesu legislacyjnego jest narastająca liczba wciąż tworzonych regulacji prawnych, z których niewielka tylko część spełnia podstawowe wymogi konstytucyjnego standardu przyzwoitej legislacji. Podstawowym problemem jest jednak nie tyle ilość stanowionego przez parlament prawa i sposób jego stanowienia, ile to, iż zasadnicza większość uchwalanych regulacji nie dotyczy nowych obszarów - dotychczas pozbawionych jakiejkolwiek regulacji ustawowej i zarazem wymagających prawodawczego rozstrzygnięcia - lecz ma postać nowelizacji już obowiązujących aktów prawnych. To zaś oznacza, że proces legislacyjny skutkuje, co do zasady, zmianą obowiązujących rozwiązań, godząc w stanowiącą samoistną wartość zasadę stałości prawa. Pojęcie legislacji dla każdego prawnika łączy się z permanentną zmianą normatywną, poczuciem braku stabilizacji systemu normatywnego. Taki stan trwa w Polsce od kilkunastu lat - co więcej, można wyraźnie dostrzec jego stopniową i konsekwentną intensyfikację. Powszechnie znane są publicznie zastrzeżenia teoretyków prawa sygnalizujących, że proces permanentnej zmiany normatywnej dotyczy bez wyjątku każdego z obszarów ustawodawstwa, także w tej części, w której regulacje ustawowe mają kształt kodeksów. Odwołując się do najbliższego z uwagi na moje naukowe zainteresowania przykładu prawa karnego, można wskazać na kilkadziesiąt nowelizacji obowiązujących od 1997 r. kodeksów: karnego i postępowania karnego. Wprowadzone do tych kodeksów zmiany oceniane są powszechnie krytycznie, bowiem z uwagi na cząstkowy - i w zasadniczej większości przypadków nieprzemyślany - charakter burzą aksjologiczną i merytoryczną spójność kodeksów, które w efekcie kilkudziesięciu zmian stały się zlepkiem przypadkowych, niepasujących do siebie, niespójnych, a czasami wręcz sprzecznych przepisów. Poszukując odpowiedzi na pytanie o przyczyny takiego stanu prawodawstwa, można, jak się wydaje bez ryzyka popełnienia większego błędu, stwierdzić, iż stanowi on konsekwencję błędnego przekonania, iż każda objawiająca się w praktyce stosowania trudność lub wątpliwość winna zostać usunięta w wyniku zmiany normatywnej. Taka postawa sprawia, iż legislatorzy są niezwykle wyczuleni na wszelkie postulaty wprowadzenia nowych lub modyfikacji obowiązujących rozwiązań, zaś prawnicy stosujący prawo w praktyce nad poszukiwanie adekwatnych rozwiązań w drodze nieco bardziej złożonych procesów interpretacyjnych przedkładają postulaty nowelizacji z reguły uzasadnianie potrzebą zapełnienia istniejącej luki w systemie prawa lub zmiany wadliwej praktyki. Częstokroć zaś owe luki lub wadliwość praktyki mają pozorny charakter. Ten sposób jest skrzętnie wykorzystywany przez polityków, którzy próbują reagować na określone, często łatwe do rozwiązania na gruncie obowiązujących przepisów przypadki, właśnie stanowieniem nowego lub zmianą obowiązującego prawa. W tym stanie rzeczy twierdzenie, że mamy w Polsce do czynienia z chaosem legislacyjnym, dobrze oddaje normatywną rzeczywistość. Trzeba jednak stwierdzić, że wyraźny wzrost liczby uchwalanych przez parlament aktów prawnych nie jest bynajmniej wyłącznie polską specjalnością. Inflacja w stanowieniu prawa dostrzegalna jest w całej Europie. Stąd też w teorii prawa podkreśla się, że czasy względnej stabilności systemu prawa minęły bezpowrotnie. Zmiany wymusza bowiem niezwykle szybko zmieniająca się rzeczywistość. W ogólnej tendencji nadmiaru legislacji Polską specjalnością jest jednak jej bez mała całkowicie nieprzemyślany charakter. Nowe regulacje pojawiają się bowiem nie tylko wówczas, gdy stare rozwiązania nie obejmują jakiegoś istotnego i wymagającego regulacji obszaru życia społecznego lub gdy obowiązujące rozwiązania okazały się błędne albo z innych powodów nieużyteczne, lecz także wówczas, gdy postulat zmiany normatywnej jest przedstawiany bez racjonalnego uzasadnienia i oceny skutków w kontekście systemu prawa. I choć proces chaotycznych zmian systemu prawa stanowi przedmiot namysłu i analiz najwybitniejszych teoretyków prawa, to do tej pory nie udało się wypracować pomysłu ograniczenia tego przynoszącego fatalne rezultaty procesu. Jedynym obszarem, w stosunku do którego przedstawiono interesujący sposób ograniczenia inflacji legislacyjnej, są regulacje kodeksowe, w stosunku do których postuluje się ograniczenie zmian do jednej nowelizacji w skali roku, obejmującej wszystkie rzeczywiście niezbędne zmiany, opracowane z odpowiednim namysłem. Jakkolwiek tę koncepcję przedstawili przewodniczący obu działających przy ministrze sprawiedliwości komisji kodyfikacyjnych, to jak łatwo się domyślić, pozostała ona wyłącznie teoretycznym postulatem, którego istnienia być może nawet przedstawiciele legislatywy w ogóle nie dostrzegli.

@RY1@i02/2012/113/i02.2012.113.07000040a.811.jpg@RY2@

WOJCIECH GÓRSKI

Prof. Krzysztof Rybiński, rektor Uczelni Vistula w Warszawie

W zeszłym roku prowadziłem wraz z dr. Oskarem Kowalewskim badania nad jakością państwa w krajach naszego regionu. W grudniu ukazał się nasz artykuł w "Oxford Review of Economic Policy", prezentujący wyniki tych badań. W czasie prac zaskoczyło nas, że o ile Polska była wśród prymusów regionu w jakości rządzenia około 15 lat temu, o tyle przez ten czas inne kraje dokonały postępu w tej dziedzinie, a w Polsce w kilku kategoriach nastąpił regres. Nasze prace pokazały, że ważną rolę w budowie państwa wysokiej jakości odgrywa proces tworzenia prawa, a w szczególności to, czy prawo jest uchwalane w interesie publicznym, czy w interesie wąskich grup nacisku. Dlatego postanowiliśmy uruchomić projekt badawczy, którego celem było zbadanie procesu tworzenia prawa w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem roli grup interesów. Projekt zrealizowali eksperci Uczelni Vistula pod moim kierownictwem.

Ponieważ materia jest bardzo delikatna, postanowiliśmy zastosować trzy różne metody analizy procesu tworzenia prawa w Polsce. Po raz pierwszy w Polsce przeanalizowaliśmy ponad 1300 ustaw uchwalonych w minionych 22 latach, tych które mają wpływ na gospodarkę, rynek i stosunki społeczne. Zapisy tych ustaw były oceniane pod kątem tego, czyj interes realizują, czy zwiększają/ograniczają konkurencję i czy zwiększają/zmniejszają wydatki publiczne. Po drugie, przeanalizowaliśmy szczegółowo proces uchwalania kilkunastu ustaw, łącznie z przesłuchaniem taśm z nagrań komisji sejmowych. Po trzecie, przeprowadziliśmy wywiady z osobami, które są i były zaangażowane w tworzenie prawa, w tym z byłymi premierami, obecnymi szefami komisji sejmowych i urzędów centralnych, z przedstawicielami biznesu i sektora NGO. Pozyskaliśmy też oficjalne i anonimowe opinie lobbystów.

Wyniki badań prowadzonych każdą z tych metod były podobne i prowadziły do wniosku, że proces uchwalania prawa w Polsce jest patologiczny w tym sensie, że bardzo często prowadzi do rozwiązań, które są sprzeczne z interesem publicznym. W szczególności pokazaliśmy, że jedna trzecia ustaw uchwalonych w Polsce realizuje interesy zorganizowanych grup nacisku, że ponad 40 proc. ustaw uchwalonych w Polsce ogranicza wolność gospodarczą oraz że dwie trzecie ustaw uchwalonych w Polsce tworzy koszty dla finansów publicznych, a tylko jedna trzecia przynosi oszczędności. Pokazaliśmy - raport z badań jest dostępny w wersji elektronicznej na stronie www.legistan.pl - że najbardziej wpływową grupą interesów są pracownicy sektora publicznego. Dominują interesy administracji publicznej, następnie lekarzy, pracowników akademickich i nauczycieli. Do wpływowych grup interesów należą również rolnicy i zawody regulowane. W latach wyborczych uchwala się więcej ustaw ograniczających wolność gospodarczą i zwiększających koszty dla budżetu niż w pozostałych latach. W ten sposób statystycznie udowodniliśmy występowanie w Polsce kiełbasy wyborczej. Więcej złego prawa powstaje, gdy koniunktura gospodarcza jest dobra i gdy deficyt budżetowy jest niższy. To oznacza, że w Polsce dominuje zjawisko natychmiastowego konsumowania owoców wzrostu gospodarczego. Na tej podstawie można sformułować wniosek, że dopiero ciężki kryzys finansowy skłoni polskich polityków do podjęcia poważnych reform finansów publicznych. Zmiany legislacyjne są podejmowane w wyniku sytuacyjnych zdarzeń lub impulsów, często medialnych, rzadko wynikają z realizowanej strategii. Ten stan rzeczy można ocenić jako chaos legislacyjny, znane są przypadki nowelizacji ustaw, które jeszcze nie zdążyły wejść w życie. Ponadto nie zawsze jest jasne, kto inicjuje dane prawo. Proces tworzenia prawa jest nieprzejrzysty, trudno go monitorować, nie wiadomo, dlaczego pojawiły się konkretne zapisy w trakcie konsultacji, kto je wprowadził albo dlaczego uwagi nie zostały uwzględnione. Dodatkowo następuje stały regres, kiedyś przejrzystość stanowienia prawa była większa. Plany legislacyjne rządu nie są respektowane, ich realizacja w przeszłości była słaba, zamiast poprawy w realizacji zmieniono okresowe plany na plan ciągły, co jeszcze bardziej utrudnia monitorowanie inicjatyw legislacyjnych. Czyli gdy pojawiła się gorączka, zamiast leczyć, po prostu stłuczono termometr.

Bardzo trudno wskazać ustawy, które mają właściwie przygotowane oceny skutków regulacji (OSR). Zarówno pod względem merytorycznym, jak i pod względem momentu w czasie, w którym OSR jest przygotowywany. W praktyce OSR jest instrumentem fasadowym, przygotowuje się go nie po to, aby rozpocząć poważną debatę o konieczności zmiany prawa, tylko po to, by wypełnić obowiązek formalny. Grupy interesów mają swoich ludzi w administracji publicznej, na stanowiskach ministerialnych oraz w Sejmie i Senacie. O niektórych wręcz można powiedzieć, że ich głównym zadaniem jest ochrona interesów danej grupy. Powyżej przedstawiłem niektóre wybrane wnioski z przeprowadzonej analizy. Takich wniosków pokazujących patologie procesu tworzenia prawa w Polsce jest o wiele więcej. Na podstawie dobrych praktyk w innych krajach i wiedzy naszych rozmówców w raporcie zaproponowaliśmy dziesięć działań, które w krótkim czasie mogą uzdrowić sytuację. Tylko komu w rządzie lub parlamencie na tym naprawdę zależy?

@RY1@i02/2012/113/i02.2012.113.07000040a.812.jpg@RY2@

ARTUR CHMIELEWSKI

Waldemar Żurek sędzia, członek Krajowej Rady Sądownictwa

Polska ma chyba najmniejszą na świecie liczbę prawników parlamentarzystów. A ponieważ jestem przeciwnikiem jakichkolwiek ustawowo określonych parytetów, mogę jedynie zaapelować do liderów politycznych, by przy obsadzaniu list wyborczych uwzględnili, że Sejm czy Senat tworzy prawo, a nie zajmuje się tylko polityką, często rozumianą jako brylowanie w mediach. Galopka legislacyjna doprowadzona jest czasem do absurdu. Jeżeli fundamentalny akt prawa, jakim jest kodeks cywilny, był od jego powstania nowelizowany ponad 150 razy, to co to oznacza? Przerażają mnie także sformułowania polityków: "Zobaczymy, jak to zadziała w praktyce". Ostatnio słyszałem podsumowanie trzyletniego działania ustawy o upadłości konsumenckiej, która miała być nadzieją dla tysięcy polskich rodzin. Tymczasem przez trzy lata ogłoszono zaledwie trzydzieści kilka upadłości. Po co nam taka ustawa? Kolejnym problemem jest brak realnych konsultacji z uprawnionymi do tego ustawowo instytucjami czy podmiotami społecznymi. Projekty przedstawiane są do opiniowania w tak krótkim okresie, że w zakreślonym przez projektodawcę terminie nie sposób zebrać organu, który ma opiniować. Natomiast oglądając projekt po konsultacjach, ma się wrażenie, że jego autor jest tak przywiązany do swego dziecka, że na wyrzucenie wszystkich zgłoszonych poprawek posiada duży kosz. W przypadku projektów dotyczących wymiaru sprawiedliwości nie ma systemu uczestnictwa w pracy liniowych sędziów czy prokuratorów, adwokatów i radców, których wiedza na temat działania prawa w praktyce jest największa. Należy zastanowić się nad systemowym uregulowaniem tego zagadnienia. Jeżeli odrywamy kogoś od codziennej pracy, to musimy zapewnić mu zmniejszenie zakresu obowiązków i dodatkowe wynagrodzenie za dodatkową pracę. Doświadczenie uczy, że najlepsi są najbardziej zapracowani. Jeśli chcemy wykorzystać ich wiedzę, musimy stworzyć do tego odpowiednie warunki. Ale najważniejsze jest późniejsze wykorzystanie ich pracy. Nie może ona trafiać do szuflad. Wskazane jest także, by tacy specjaliści brali udział - jako eksperci - w posiedzeniach komisji sejmowych i senackich, by na bieżąco mogli tłumaczyć władzy ustawodawczej specjalistyczne rozwiązania. Niestety doświadczenie uczy, że nawet najlepsze projekty, przygotowane przez wybitnych przedstawicieli nauki czy praktyki w trakcie procesu legislacyjnego stają się potworkami prawa, do tego stopnia, że autorzy nie życzą sobie, by dany projekt kojarzono z ich nazwiskiem. I tu warto spojrzeć na czasy międzywojenne, gdzie paradoksalnie najlepiej działające akty prawne to takie, które były wprowadzane dekretami z mocą ustawy. Po prostu nic nie dało się zepsuć. Niestety zbyt często obserwujemy w naszym parlamencie maszynkę do głosowania i to zarówno w podkomisjach, komisjach, jak i na posiedzeniach. Plusem, jaki dostrzegam ostatnio, jest praca komisji senackich. Gdzie zaczyna panować atmosfera prawdziwej debaty na argumenty. Problemem staje się także niewykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Niestety zawieszenie w próżni stanów prawnych powoduje komplikacje dla obywateli i podmiotów, które to kulawe prawo muszą stosować na co dzień. Powinniśmy także rozpocząć powszechną debatę nad nowymi zasadami wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Dlaczego? Bo choć mamy w TK autorytety naprawdę najwyższej próby, to zdarzały się drobne wpadki. Ponadto często słychać zarzut - co prawda wypowiadany szeptem - że trybunał to twór polityczny z natury rzeczy. Nie mam wątpliwości, że zapewne przy innym systemie wyboru sędziów skład osobowy byłby podobny, ale legitymacja i szacunek byłyby nieporównywalnie większe.

Najlepiej stworzyć porozumienie wszystkich środowisk prawniczych i w końcu doprowadzić do oczekiwanych zmian.

Czy jest jakieś złote rozwiązanie kulejącej legislacji? Przede wszystkim ograniczenie permanentnego nowelizowania wszystkiego w myśl zasady, że po każdym pośle musi coś pozostać, przy czym nie jest ważne co i jakiej jakości. Według mnie na bazie jednej z już funkcjonujących instytucji trzeba stworzyć całkowicie niezależny od rządu i parlamentu podmiot składający się z wybitnych praktyków i teoretyków, którzy będą dobierani w przejrzystym - poddanym społecznej kontroli - procesie. Trzeba mu zapewnić dobre i niezależne finansowanie oraz możliwość tworzenia nie tylko projektów kompletnych aktów prawnych, lecz również oficjalnego zabierania głosu - zwłaszcza krytycznego - na każdym etapie legislacji. Nieważne, czy nazwiemy go Akademią Legislacji, Centrum Studiów nad Prawem, czy jakkolwiek inaczej. Grunt, by była to instytucja całkowicie niezależna. Musi być także chroniona przed tzw. negatywnym lobbingiem.

UW