W ściąganiu VAT ewidentnie odstajemy od Starej Europy

Jest wiele sposobów mierzenia poziomu obciążeń podatkowych w poszczególnych państwach i ich porównywania oraz sposobów szacowania luki podatkowej, wskazującej na potencjalne możliwości zwiększenia ściągalności danin.

Podstawowym miernikiem pozwalającym na porównanie pod tym wzgledem Polski z innymi krajami, jest wskaźnik obrazujący stosunek wpływów podatkowych w danym roku do PKB. Polska na tle UE jawi się jako kraj o co najwyżej umiarkowanej fiskalizacji. Z poniższego zestawienia wynika, że w 2014 r. Polska znalazła się wśród krajów o najniższym współczynniku, nieco powyżej 30 proc. przy średniej unijnej ok. 40 proc.

Warto zwrócić uwagę na to, że generalna tendencja jest rosnąca. Potwierdza to raport Komisji Europejskiej, Tax Reforms in EU Member States 2015 (wrzesień 2015). Autorzy tego raportu spodziewają się co prawda niewielkiego spadku w 2015 r., ale zasadniczo potrzeby finansowe państw europejskich raczej nieustannie rosną, niż maleją. Widać też wyraźnie, że wskaźnik ten jest wyższy w państwach zachodniej (czy też starej) Europy niż w państwach nowej Europy, z jednym wyjątkiem Irlandii, w której poziom obciążeń podatkowych jest niższy niż w Polsce. Kluczowy jest jednak nie tylko wskaźnik ogólny, lecz raczej struktura wpływów z poszczególnych danin. Średnia europejska jest pod tym względem zrównoważona. Wpływy z tytułu ubezpieczeń społecznych, podatków pośrednich (VAT i akcyza) i podatków bezpośrednich (podatki dochodowe) rozkładają się niemal po równo. Dla Polski jednak analogiczna struktura wygląda zgoła inaczej. Wyraźnie dominują wpływy z podatków pośrednich kosztem podatków dochodowych, przy czym wskaźnik obciążenia do PKB jest niższy we wszystkich trzech obszarach, czyli ubezpieczenia społecznego pracowników, podatków pośrednich oraz bezpośrednich. Szczególna dysproporcja ujawnia się w tych ostatnich.

Pośrednie maleją

Zacznijmy od podatków pośrednich. Stanowią one podstawowe źródło dochodów budżetu w Polsce. W 2015 r. wpływy z VAT i akcyzy wniosły łącznie 187,3 mld zł, co stanowiło prawie 65 proc. dochodów. Przy braku istotnych różnic w stawkach podatkowych VAT w Polsce i innych krajach UE (średnia podstawowa stawka VAT to 21,6 proc.) nie ma w zasadzie powodu, dla którego relacja ściągniętego VAT do PKB miałaby być istotnie mniejsza. Tymczasem jest inaczej. Nie dość, że jest ona niższa, to jeszcze wykazuje tendencję spadkową, i to pomimo podwyższenia stawek w 2011 r.

Zwraca na to uwagę przygotowany na zlecenie Ministerstwa Finansów raport Międzynarodowego Funduszu Walutowego ze stycznia 2015 r. O ile w większości krajów wpływy z VAT poprawiły się po 2009 r., o tyle w przypadku Polski następował ich dalszy względny spadek. Tendencja ta się utrzymuje. Według szacunkowych danych dotyczących wykonania budżetu w 2015 r., pomimo wzrostu gospodarczego na poziomie 3,6 proc., wpływy z VAT nominalnie spadły. Raport MFW wskazuje na dwie hipotetyczne przyczyny takiego stanu rzeczy:

● luka w polityce, tj. udział stawek obniżonych, zerowych oraz zwolnień podatkowych w podatku VAT, która w Polsce jest ponadprzeciętnie wysoka, oraz

● nadużycia związane z podatkiem VAT.

Na te ostatnie wskazuje w szczególności raport PwC z 2013 r., który oszacował lukę w VAT w zakresie wypełniania obowiązków podatkowych przez podatników w 2012 r. na poziomie 36,4-58,5 mld zł. Niestety, istnieje wiele okoliczności dodatkowych wskazujących na trafność tej diagnozy. Należą do nich: zwiększająca się efektywność kontroli VAT, liczona wysokością wymierzonych zobowiązań podatkowych, powtarzające się zarzuty karno-skarbowe i akty oskarżenia w przestępstwach typu "znikający podatnik" oraz lawinowo rosnąca liczba zaległości płatniczych w VAT.

Dysproporcja w bezpośrednich

Sytuacja wydaje się wyglądać jednak inaczej w przypadku podatków dochodowych. Tu także ujawnia się istotna dysproporcja pomiędzy stosunkiem wpływów podatkowych do PKB w Polsce na tle zwłaszcza krajów starej Unii. Interpretacja tego zjawiska jest jednak bardziej złożona. Wskaźnik ten bowiem jest w pierwszej kolejności uzależniony od nominalnych i efektywnych stawek opodatkowania oraz od rentowności przedsiębiorstw.

Średnia stawka w 19 krajach starej Unii wyniosła w 2013 r. 25 proc., a stosunek CIT/PKB wyniósł 2,5 proc. W Polsce stawka od lat wynosi 19 proc., a stosunek CIT/PKB w tym samym roku to 1,8 proc. U rekordzistów, takich jak Francja czy Belgia, przy stawkach odpowiednio 35 i 34 proc. stosunek CIT/PKB wyniósł 2,7 proc. i 3,1 proc.

Drugim elementem jest rentowność przedsiębiorstw. Warto zwrócić uwagę, że po kryzysowym roku 2008/09 rentowność polskich firm tylko nieznacznie wzrosła ponad nominalny poziom sprzed kryzysu i silnie waha się w przedziale 20-30 mld zł kwartalnie (m.in. według danych NBP istotny spadek rentowności nastąpił na przełomie 2012/2013).

Jeszcze innym czynnikiem jest struktura podatników podatku dochodowego i preferencje indywidulane co do prowadzenia działalności w formach prawnych podlegających CIT lub PIT. Rzut oka na wykres z silnie rosnącą krzywą spółek komandytowych (a do 2013 r. także komandytowo-akcyjnych) daje wyobrażenie o owych preferencjach.

Drenaż czy potrzeba reform

Czy zatem niską ściągalność podatku dochodowego od osób prawnych można podobnie jak w przypadku VAT tłumaczyć nadużyciami podatników? Agresywna optymalizacja podatkowa polegająca na przesuwaniu dochodów do jurysdykcji stosujących niższe lub nawet zerowe opodatkowanie, a także ich wykorzystywanie do redukcji podstawy opodatkowania (BEPS - base erosion and profit shifting), na którą od lat zwracają uwagę OECD oraz Komisja Europejska, z pewnością nie omija także Polski.

Problem polega na tym, że granica pomiędzy prawnie dozwolonym planowaniem podatkowym a agresywną optymalizacją, która zahacza o oszustwa podatkowe, jest niełatwa do zdefiniowania i tym samym trudno jest oszacować ewentualne straty budżetowe, które można by było przypisać tym praktykom. Podejmowane w tym względzie próby, wbrew niektórym tytułom w prasie popularnej, raczej zdają się przeczyć tezie o rzekomym gigantycznym drenażu polskiego fiskusa, w szczególności przez zagraniczne koncerny. Znamienne pod tym względem są wspominany już raport MFW ze stycznia 2015 r. oraz raport NIK z kwietnia 2015 r. z przeprowadzonej kontroli administracji podatkowej w zakresie poboru podatków od podatników z udziałem kapitału zagranicznego. Oba te raporty są do pewnego stopnia krytyczne w odniesieniu do organizacji służb skarbowych i wskazują potencjalne obszary wymagające reformy. Jednym z nich jest strategia typowania do kontroli podatników zwiększonego ryzyka.

Na przykładzie danych zgromadzonych przez NIK wyraźnie widać zdecydowanie lepsze efekty kontroli w zakresie podatku dochodowego od osób prawnych (zwłaszcza prowadzonych przez UKS) w odniesieniu do dużych podatników. Nie sposób jednak wyprowadzić z tego wniosku, że podatnicy z udziałem kapitału zagranicznego są szczególnie aktywni w obszarze agresywnych optymalizacji. Efekty kontroli podatkowych dotyczących CIT nie wskazują tu na jakąś istotną statystycznie prawidłowość, pomimo koncentracji NIK na problematyce cen transferowych i transakcji transgranicznych. Przeciwnie, nawet z zestawienia wpływów z podatku CIT wynika, że spółki z udziałem kapitału zagranicznego są lepszymi płatnikami niż spółki krajowe. Spółki te, stanowiąc w latach 2011-2013 raptem 10 proc. ogółu podatników, odprowadziły do budżetu państwa 34 proc. podatku.

Oba też raporty przyznają, że żadne dane gromadzone przez MF nie pozwalają na jakiekolwiek wiarygodne szacunki dotyczące zjawiska BEPS w odniesieniu do polskich podatników. Warto zwrócić uwagę, że w ostatnich latach rząd podejmował wiele działań mających na celu ukrócenie tych niepożądanych praktyk. Zmieniono umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania, likwidując zapisy skutkujące podwójnym nieopodatkowaniem, wprowadzono opodatkowanie CIT spółek komandytowo-akcyjnych, uszczelniono przepisy odnoszące się do amortyzacji wartości niematerialnych i prawnych, poprawiono regulacje o cenach transferowych i cienkiej kapitalizacji oraz wprowadzono opodatkowanie zagranicznych spółek kontrolowanych. Należałoby zatem spodziewać się, że działania te zaowocują istotnie zwiększonymi wpływami do budżetu. Tak jednak nie jest.

W odniesieniu do podatku dochodowego od osób fizycznych trudno odnotować tu zauważalne zmiany poza wzrostem odpowiednim do wzrastającego PKB i wynagrodzeń. W odniesieniu do opodatkowania osób prawnych w 2015 r. wpływy powróciły do stanu z 2012 r. po przejściowej zapaści. Ten rok jest jedynym, w którym można dopatrywać się efektów działań legislacyjnych MF. Plan na 2016 wskazuje na to, że rząd chyba nie bardzo wierzy ani w dalszy efekt zmian w prawie, ani w swoje zdolności uszczelniania systemu podatkowego.

Na rzekomy drenaż polskiego systemu podatkowego nie wskazują także dane z bilansu handlowego i płatniczego. Całkiem niedawno w polskiej prasie szerokim echem odbiły się wyniki raportu Global Financial Integrity, z którego rzekomo wynika, że z Polski wypływa rocznie nielegalnie 5 proc. PKB, czyli ok. 90 mld zł. Abstrahując od metodologii stosowanej przez GFI, która raczej ujawnia niespójności pomiędzy danymi gromadzonymi przez poszczególne kraje niż nielegalne przepływy finansowe, to z raportu tego wynika coś odwrotnego, niż sugerują tytuły prasowe. W przypadku Polski owe rzekomo nielegalne przepływy to głównie wpływy, a nie wypływy.

Czas na wnioski

Polska zatem na tle innych państw Europy jest krajem o umiarkowanej fiskalizacji czy też ściągalności podatków. Na tle krajów starej Unii ewidentnie odstajemy w przypadku ściągalności VAT i tendencja ta wydaje się pogarszać. Wie o tym od lat Ministerstwo Finansów, ukierunkowując ponad 90 proc. aktywności administracji podatkowej na zwalczanie szarej strefy w tym zakresie. Ta nadaktywność stała się przedmiotem krytyki ze strony NIK, który zwrócił uwagę na niedostateczne działania odnoszące się do podatków dochodowych. Niesłusznie. Niższa ściągalność CIT wydaje się być raczej związana z efektywną stawką podatku, rentownością przedsiębiorstw i preferencjami co do formy działalności niż z oszustwami podatkowymi. Wykrywalność tych ostatnich jest przy tym dużo trudniejsza niż w przypadku VAT i kosztowniejsza. Co przy jednej z najdroższych w Unii administracji podatkowych nie jest bez znaczenia.

@RY1@i02/2016/083/i02.2016.083.183003200.805.jpg@RY2@

Wskaźnik wpływów z podatków i ubezpieczeń społecznych

@RY1@i02/2016/083/i02.2016.083.183003200.806.jpg@RY2@

Wydajność poboru podatku od towarów i usług w Polsce

@RY1@i02/2016/083/i02.2016.083.183003200.807.jpg@RY2@

Preferencje indywidualne co do prowadzenia działalności w formach prawnych podlegających CIT lub PIT

dr Marcin Gorazda

Wyższa Szkoła Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie