Reforma administracji podatkowej musi oznaczać zmianę cywilizacyjną

Uczestnicy debaty:

@RY1@i02/2013/237/i02.2013.237.071000900.806.jpg@RY2@

Dorota Szubielska radca prawny, partner w kancelarii Chadbourne & Parke

@RY1@i02/2013/237/i02.2013.237.071000900.807.jpg@RY2@

Katarzyna Czarnecka-Żochowska doradca podatkowy, partner w PwC

@RY1@i02/2013/237/i02.2013.237.071000900.808.jpg@RY2@

dr Irena Ożóg doradca podatkowy, partner zarządzający w kancelarii Ożóg i Wspólnicy

@RY1@i02/2013/237/i02.2013.237.071000900.809.jpg@RY2@

Tomasz Michalik doradca podatkowy, przewodniczący Krajowej Rady Doradców Podatkowych

@RY1@i02/2013/237/i02.2013.237.071000900.810.jpg@RY2@

Agnieszka Tałasiewicz doradca podatkowy, szefowa kancelarii prawnej EY Tałasiewicz i Wspólnicy

Dorota Szubielska: Przyniosłam raport zawierający ocenę funkcjonowania administracji podatkowej w Polsce, jaki w 1998 r. przygotowali eksperci Departamentu Spraw Fiskalnych Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Nikogo chyba nie zdziwi, że - chociaż minęło tyle lat - dokument zatytułowany "Polska - priorytety strategiczne administracji podatkowej" jest ciągle aktualny.

Irena Ożóg: O reformie administracji podatkowej dyskutuje się w Polsce co najmniej od końca lat 90. Przygotowując koncepcję modelu tej administracji, skupiliśmy się na organizacji, wymiarze, poborze, kontroli i egzekucji podatków, w tym informatyzacji systemu podatkowego. Model zakładał wyłączenie administracji podatkowej spod bezpośredniego władztwa ministra finansów. Niestety, ostatecznie nie było zgody na tak pomyślaną reformę. Spotkała się ona z oporem zarówno na poziomie centralnym, jak i wewnątrz samej administracji. Wdrożono tylko niektóre rozwiązania, np. w zakresie kontroli.

D.S.: Już w 1998 r. eksperci MFW podkreślali, że w wielu krajach o nieefektywnej administracji podatkowej struktura organizacyjna służb kontroli skarbowej ma charakter rozproszony. "W Polsce, podobnie jak w tych krajach, nie istnieje efektywny program kontroli koordynowany przez jeden urząd odpowiedzialny za wdrożenie kompleksowej strategii na rzecz poprawy sytuacji w zakresie wypełniania powinności podatkowych. Rozproszona struktura organizacyjna służb kontroli skarbowej jest mniej efektywna w walce z wypełnianiem powinności podatkowych, ponieważ systemy selekcji spraw do kontroli są generalnie słabe, podatnicy są traktowani w sposób niekonsekwentny i czasem nierzetelny, a wyniki kontroli nie są sprawdzane. W Polsce UKS powinny skupiać się na kompleksowej kontroli największych podatników, podczas gdy urzędy skarbowe powinny przeprowadzać kontrole tematyczne u podatnika, w małych przedsiębiorstwach. Jednak zgodnie z rzeczywistym podziałem zadań kontrolnych dzieje się inaczej. Członkowie misji zostali poinformowani, że od 1992 r. US i UKS konkurują o zadania w zakresie kontroli oraz że ze względu na niewystarczający stopień koordynacji działań tych urzędów, wszystkie rodzaje kontroli, dla wszystkich kategorii podatników są podejmowane przez obie grupy urzędów". To fragment uwag MFW. Na potrzeby naszego spotkania przejrzałam ten materiał, by stwierdzić, że od 1998 r. praktycznie nic się nie zmieniło.

Katarzyna Czarnecka-Żochowska: Nie do końca się z tym zgadzam. Materiał na pewno jest bardzo ciekawy, a dla mnie ciekawy jest podwójnie, bo jako PwC przygotowaliśmy koncepcję transformacji administracji w ramach projektu e-Podatki. Interesujące jest zagadnienie kontroli. Nie znając tego raportu też zaplanowaliśmy centralny system zarządzania ryzykiem, który przewiduje moduł systemowego typowania do kontroli. Konkluzja jest jednak inna niż pani mecenas. Ta zmiana się dokona. Teraz już nie ma wyjścia.

D.S.: Można nadal pozorować działania reformatorskie i przygotowywać nowe programy.

K.C.-Ż.: No, nie. Koncepcja jest już wdrażana. Choć wystartuje w 2017 r., czyli za 4 lata. Do e-Podatków powinniśmy odnosić wszystko, co tu mówimy. Zgadzam się, że obecnie jest chaos, ale to okres przejściowy. Ten podział ma logiczne uzasadnienie. Urząd skarbowy będzie realizował koncepcję dobrowolnego podporządkowania, czyli volontary compliance. Normą będzie proklienckie podejście. Nie dam sobie ręki uciąć, że tak się stanie, ale jeżeli nasza koncepcja transformacji zostanie zrealizowana - a na razie wygląda na to, że tak - to tak być powinno. Wtedy urząd skarbowy będzie faktycznie rozmawiał z podatnikiem, będzie załatwiał wszystkie sprawy, w których nie ma konfliktu między stronami. Natomiast UKS-y zostaną narzędziem represji. Będą wkraczać tam, gdzie coś się dzieje.

D.S.: I z czym wejdą: z karabinem maszynowym czy z decyzją administracyjną?

K.C.-Ż.: Nie wiem, co będą robiły UKS-y, bo to, o czym odpowiedzialnie mogę mówić, to jest administracja podatkowa. Jestem współautorem tej koncepcji.

D.S.: E-Podatki to jest tylko narzędzie.

Tomasz Michalik: Nie można marginalizować projektu e-Podatki. To wstęp do niezmiernie poważnej zmiany relacji między organem a obywatelem.

D.S.: Czy będzie zmiana kompetencji?

K.C.-Ż.: Jeżeli mówimy o ścisłym podziale na pion zarządzania ryzykiem i typowania do kontroli, o zbieraniu danych i tworzeniu centrów metadanych czy o wymianie informacji z rejestrami referencyjnymi, takimi jak PESEL, to jest to dla mnie zmiana strukturalna. To, co będzie związane z teczką podatnika, a co wiąże się z przepływem informacji, czego podatnik nie będzie widział, ale co będą robiły urzędy, to jest to dla mnie zmiana kompetencyjna.

T.M.: To jest przedsionek do zmian cywilizacyjnych w relacjach między organami a podatnikami i tak powinniśmy ten projekt traktować. W innym przypadku pozostanie zmianą tylko techniczną. Projekt e-Podatki tworzy formalną podstawę do tego, by dzisiejsze relacje kompletnie zmienić. I tych dalszych działań właśnie musimy oczekiwać i wymagać od ministra finansów.

Agnieszka Tałasiewicz: Administracja podatkowa jest dobra, jeżeli jest szybka. e-Podatki dają nadzieję na wzrost tej szybkości. Bardzo istotna, i to zarówno dla podatnika, jak i dla systemu, jest też pewność rozstrzygnięcia. To ona buduje zaufanie. Nie wiem, czy e-Podatki, bez uwzględnienia w tym systemie UKS, dają tę pewność. Wreszcie spójność tego, co mówią różne organy, z tym, co robią. E-Podatki mogą być w tym pomocne, jeżeli wymuszą zmianę strukturalną. Dzisiaj nie mamy zrębu całego systemu. Ustrojowe zmiany możemy wprowadzać wtedy, gdy ustalimy filozofię, a jej chyba nie mamy.

D.S.: E-Podatki to tylko narzędzie, które niewątpliwie poprawi efektywność i być może obniży koszty poboru podatków, ale muszą mu towarzyszyć zmiany o charakterze instytucjonalnym. Musimy wiedzieć: kto wyda decyzję w pierwszej instancji, czy druga instancja to będzie organ administracji, czy może sąd. Jeżeli idziemy w stronę obniżenia kosztów i uproszczenia systemu, to musimy odpowiedzieć sobie na pytanie, czy stać nas na dwuinstancyjne postępowania sądowo-administracyjne, które trwają ponad 5 lat. Nie wierzę w szybką zmianę postaw pracowników aparatu skarbowego i przejście z nastawienia konfrontacyjnego na obsługę podatnika. Jeżeli nadal będziemy mieli dublowanie się kompetencji kontrolnych, a UKS będzie kończył kontrolę wydaniem decyzji, to nic się nie zmieni.

I.O.: Nie widzę w projektowanym systemie e-Podatki, a zapoznałam się z nim gruntownie, pełnego zharmonizowania z kontrolą skarbową.

K.C.-Ż.: To prawda.

I.O.: No właśnie. I to mnie niepokoi. Projekt jest niekompletny, zawiera tzw. białe pola, luki. A stąd prosta droga do jego praktycznej dezorganizacji.

K.C.-Ż.: Połączenie w jeden system całej administracji razem z kontrolą skarbową było naszym pierwotnym założeniem. Ministerstwo Finansów zdecydowało się jednak zrobić to ewolucyjnie. Najpierw robimy więc jedno, a potem będziemy harmonizować to z drugim.

I.O.: Tylko że zajmie to kolejne 4 lata.

K.C.-Ż.: Ta zmiana nie będzie wymagała aż 4 lat.

D.S.: Na początku lat 90. rozpoczęto budowę specjalistycznej kontroli nastawionej przede wszystkim na sprawdzanie dużych podatników, bo w przypadku małych jest to bardzo kosztowne. Z danych innych krajów wynikały zasady, że małych podatników kontroluje się co 10 lat, średnich co 3-5 lat, a dużych co roku, bo nie można pozwolić, by w ich przypadku powstała zaległość. Koncepcja, którą opracowaliśmy, pozwala na poprawę efektywności kontroli przy niedużych kosztach. Przyjęto założenie prowadzenia kontroli przez wykształconych, wysoce wyspecjalizowanych inspektorów w wybranych dużych podmiotach. Kończyłaby się ona wynikiem kontroli. Podatnik, który nie zgadzałby się z wynikiem, mógłby żądać skierowania sprawy na drogę postępowania podatkowego. Wydawało się, że jeżeli kontrola będzie profesjonalna, to nie będzie sporów. W opracowaniu takiej koncepcji głosem doradczym byli sędziowie NSA. W 1996 r. ustawa została zmieniona, bo inspektorzy kontroli skarbowej nie mogli zaakceptować, by zakwestionowany wynik kontroli trafiał do urzędu skarbowego.

I.O.: W związku z tą koncepcją do urzędów kontroli skarbowej przeniesieni zostali najlepsi, profesjonalni kontrolerzy z urzędów skarbowych, którzy mieli zajmować się wyłącznie dużymi podmiotami. Ich celem miało być pilnowanie żywotnych interesów państwa. Odpowiednio też ukształtowano system wynagrodzeń, który natychmiast wzbudził wewnętrzne spory i dyskomfort w urzędach i izbach skarbowych. Podniosły się głosy, że lepiej opłacani ludzie w UKS przygotowują byle jakie protokoły, na podstawie których urzędy skarbowe nie mogą wydać decyzji. I zaczęła się ostra konkurencja wewnętrzna w ramach administracji podatkowej, która trwa do dzisiaj. Jestem optymistką, że system e-Podatki to zmieni, ale jak? Przecież system nie zmieni mentalności. Obawiam się, że poprawa jego efektywności zostanie rozciągnięta w czasie poprzez wyłączenie z niego już na starcie całego pionu kontroli skarbowej. To nie znaczy, że mamy nic nie robić.

T.M.: Możemy oczywiście narzekać, że się nie uda, że za wolno etc. Ale przypomnę, że aby przebyć tysiąc mil trzeba wykonać pierwszy krok. Oczywiście system e-Podatki jest tylko narzędziem. Jeżeli nie pojawi się wizja administracji na następne np. 5, 10 czy 15 lat, to system ten będzie fajnym narzędziem, jednym z wielu. Ale jeżeli będzie tym pierwszym krokiem rozpoczynającym kompleksową reformę - a tak zapowiadają to projektodawcy - to trzeba dać mu szansę.

K.Cz.-Ż.: Koncepcja zakłada volontary compliance, a celem jest zmniejszenie luki podatkowej. Mogę powiedzieć, że w ministerstwie jest wola dokonania tej cywilizacyjnej zmiany. To "e" w nazwie systemu jest nieszczęśliwe, ale jest ono pewnym komponentem narzędziowym. Koncepcja transformacji to zupełnie co innego. W ramach programu ludzie są szkoleni w zupełnie innym podejściu do podatnika. Czy do tego dojdzie? Pewnie tak. Ale czy stanie się to z dnia na dzień? Pewnie nie.

A.T.: Dobrze, że to szkolenie dotyczy nie tylko e-podatków, ale i relacji z podatnikiem. Pytanie tylko, czy nie usuwając wewnętrznych, strukturalnych, ustrojowych napięć, jesteśmy w stanie doprowadzić do tego, że urzędnicy faktycznie będą mieli poczucie służebności, wysokiego profesjonalizmu itd. Dyskusje na temat zmian koncentrują się zazwyczaj na tym, by nikogo nie zwolnić. To jest postawione na głowie. Jeżeli stawiamy na efektywność i na dobrą obsługę, to pewnie dojdzie do tego, że słabsi merytorycznie nie będą mieli miejsca pracy. To jest naturalna selekcja i ona powinna mieć miejsce.

T.M.: Sądzę, że powinniśmy zastanowić się, w jaki sposób my, obywatele, podatnicy, przedsiębiorcy i doradcy podatkowi powinniśmy wymuszać na ministerstwie i rządzie działania, które pozwolą na takie wykorzystanie tego systemu, by rzeczywiście stał się impulsem do zmian cywilizacyjnych. Aby był elementem strategii odnowy administracji podatkowej, aby poszła za nim prawdziwa reforma.

I.O.: Żeby zadziałał.

T.M.: To może warto tę dyskusję publicznie rozpocząć. Uważam, że powinniśmy sformułować żądania obywatelskie dotyczące zmian. Nie prośby i postulaty, ale właśnie żądania. Mamy jako obywatele prawo do dobrej, rzetelnej, sprawnej i uczciwej administracji. Jeżeli jest wola i są intencje zmian, i jest system, który się powoli uruchamia, to stwórzmy zestaw żądań związanych z poprawą efektywności, relacji, pewności rozstrzygnięć i przyśpieszenia ich wydawania oraz zabezpieczenia interesów państwa. Mamy przecież świadomość, że urzędnicy muszą dbać o interes państwa, ale może nie muszą tego robić w tej formule, w której odbywa się to teraz.

I.O.: System e-Podatki nie zadziała, o ile państwo nie stworzy instrumentów ochrony swoich funkcjonariuszy oraz nowoczesnych zasad oceny ich pracy, w tym nagradzania i karania. Urzędnik nie może się bać podejmowania decyzji.

Oprac. Grażyna J. Leśniak