Reorganizacja urzędów zagraża dwuinstancyjności postępowania

Wkrótce założenia do projektu nowelizacji ustawy o urzędach i izbach skarbowych z 25 stycznia 2013 r. ujrzą światło dzienne, bo mają zostać opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów. Potem trafią też do konsultacji społecznych. Jak zakłada ministerstwo, otrzymają je Komisja Krajowa NSZZ "Solidarność", Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (OPZZ) oraz Forum Związków Zawodowych. Już teraz jednak propozycje resortu budzą spore kontrowersje. Przede wszystkim chodzi o dwuinstancyjność postępowań podatkowych.

Dyrektor nad naczelnikiem

Dziś naczelnik urzędu skarbowego wydaje decyzje jako organ podatkowy, a dyrektor izby skarbowej - jako organ drugiej instancji - weryfikuje je, rozpatrując odwołania podatników. Decyzję naczelnika US dyrektor izby skarbowej może utrzymać w mocy, zmienić lub przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.

Po proponowanej przez ministerstwo reorganizacji naczelnik US nadal będzie wydawał decyzję, którą jednak w II instancji będzie rozpatrywał dyrektor izby skarbowej będący jego bezpośrednim przełożonym - i na dodatek przełożonym urzędników zatrudnionych w US, dziś podlegających naczelnikowi.

- Dwuinstancyjność stanie się pozorna w sytuacji, gdy jeden pracownik będący organem drugiej instancji będzie przełożonym innego pracownika będącego organem instancji pierwszej - mówi Sławomir Sadocha, doradca podatkowy specjalizujący się w postępowaniach podatkowych.

Według niego nie można zapominać o tym, że ów organ drugiej instancji będzie decydował nie tylko o tak rozłożonych w czasie zjawiskach, jak rozwój kariery naczelnika urzędu skarbowego, ale również tak przyziemnych kwestiach, jak jego premie i nagrody.

Dlatego, jak mówi, trudno się spodziewać, że wielu naczelników nie będzie tego aspektu brało pod uwagę podczas orzekania.

- Jest to o tyle zdumiewające, że zasada dwuinstacyjności wynika nie tylko z przepisów Ordynacji podatkowej, ale przede wszystkim z konstytucji. Wszakże każdy obywatel ma prawo, aby jego sprawa była rozpatrzona przez właściwe organy publiczne dwukrotnie. Owa dwuinstacyjność jest możliwa wyłącznie wtedy, gdy między rozpatrującymi nie ma żadnej zależności służbowej - podkreśla Sławomir Sadocha.

Także dla naczelników urzędów skarbowych zmiana ma istotne znaczenie.

- Naczelnik urzędu skarbowego będzie organem podatkowym, ale bez pieniędzy i możliwości zarządzania ludźmi. Nie będzie miał wpływu na pracowników i ich zatrudnienie. Także zarządzanie jakością i zapewne egzekucja należności nie będą już należały do niego - mówi nam jeden z naczelników urzędu skarbowego w centralnej Polsce, prosząc o zachowanie anonimowości.

Według samych urzędników nie można wykluczyć bezpośredniego wpływu dyrektora izby skarbowej na kształt wydawanych przez urzędy skarbowe decyzji podatkowych, skoro wydający je urzędnicy będą jego podwładnymi.

Taka zmiana może mieć też negatywne konsekwencje dla naczelników urzędów skarbowych, którzy personalnie (jako organ pierwszej instancji) będą odpowiadać za prowadzone w urzędzie postępowania podatkowe i wydawane decyzje, ale nie będą mieli możliwości zarządzania pracownikami. Nie można bowiem wykluczyć, że w przypadku istnienia jakiegoś konfliktu na linii naczelnik US - pracownik US ten ostatni nie będzie chciał wykonywać zadań zlecanych przez naczelnika, skoro jego zwierzchnikiem będzie dyrektor izby skarbowej.

Reorganizacja częściowa

Zmiany nie obejmują ani urzędów kontroli skarbowej, ani urzędów i izb celnych.

- Najwyższy czas, aby Ministerstwo Finansów zajęło się poważnie reformą polityki podatkowej, w tym udoskonaleniem w sposób kompleksowy struktury organizacyjnej administracji podatkowej, a nie pudrowaniem starych rozwiązań. Przede wszystkim konieczne jest podjęcie takich działań, aby polska administracja podatkowa uzyskała zdolność spełniania wymagań Unii pod względem efektywności i sprawności działania - podkreśla Dorota Szubielska, radca prawny w kancelarii Chadbourne & Parke.

Według niej trudno mówić o efektywności, gdy dochodzi do dublowania kompetencji w zakresie kontroli i wymiaru zobowiązań podatkowych przez urzędy skarbowe (naczelnika US) i urzędy kontroli skarbowej (dyrektora UKS). - Może warto byłoby sięgnąć do najlepszych wzorów, a nie ograniczać się do zmian w celu samej zmiany - zauważa Dorota Szubielska.

Niestety, mimo usilnych prób nie udało się nam zdobyć oficjalnego stanowiska Ministerstwa Finansów w tej sprawie.

@RY1@i02/2013/024/i02.2013.024.18300020f.804.jpg@RY2@

Obecna struktura organizacyjna

Grażyna J. Leśniak

grazyna.lesniak@infor.pl

Zmiany nie rozwiązują problemów

@RY1@i02/2013/024/i02.2013.024.18300020f.805.jpg@RY2@

Irena Ożóg, doradca podatkowy, partner zarządzający w kancelarii Ożóg i Wspólnicy

Sprawa tylko z pozoru dotyczy projektu ustawy technicznej. Założenia do tego projektu wskazują, że sprowadza się on de facto do decentralizacji zadań i zrzucenia odpowiedzialności z poziomu ministra finansów na poziom dyrektora izby skarbowej. Może podobać się dyrektorom izb skarbowych, których władztwo znacznie wzrośnie. Nie obejmuje jednak całej struktury aparatu skarbowego, bo pomija urzędy celne i izby celne, gdzie też są możliwe oszczędności, pozostawia jako odrębne urzędy kontroli skarbowej. A zatem nie konsoliduje całego aparatu skarbowego wokół celu, którym mają być oszczędności finansowe. Nie przekonuje mnie uzasadnienie tych zmian, bo nie rozwiązują one rzeczywistych problemów, a stwarzają wrażenie - i tylko wrażenie - działań oszczędnościowych i reformatorskich. Nie jest to jednak w interesie państwa - tu potrzeba naprawdę konsolidacji całego aparatu skarbowego. Nie chodzi o to, że jak nie wiadomo, co zrobić, to robi się reformę. Jak zwykle jednak diabeł tkwi w szczegółach. Poczekajmy na projekt ustawy.

To zaszkodzi zasadom postępowania

@RY1@i02/2013/024/i02.2013.024.18300020f.806.jpg@RY2@

Małgorzata Sobońska, adwokat z kancelarii MDDP Sobońska Olkiewicz i Wspólnicy

Na pierwszy rzut oka wydaje się, że proponowana przez Ministerstwo Finansów zmiana jest dobra, bo ma na celu ograniczenie kosztów administracji podatkowej, ale obawiam się, że odbędzie się ze szkodą dla podstawowych zasad postępowania. Przede wszystkim zasady dwuinstancyjności. Być może obawy te są iluzoryczne, ale w sytuacji gdy wprowadzona zostanie zależność między urzędnikami zatrudnionymi w urzędach skarbowych a dyrektorem izby skarbowej, który stanie się ich zwierzchnikiem, trudno takich zastrzeżeń nie mieć. Dziś są sytuacje, gdy ten sam organ rozpatruje sprawę w pierwszej i w drugiej instancji, ale jest to wyjątek od zasady. Takim organem jest np. główny inspektor ochrony środowiska. Wyjątek nie może jednak przeobrazić się w zasadę.