Oaza lirycznych liberałów

W czasach gospodarki komunistycznej obywatele utrzymywali kosztowne państwo, ale w zasadzie nie wiedzieli, że płacą podatki. To się zmieniło w następstwie transformacji. Na początku lat 90. wraz z wprowadzeniem podatków PIT, CIT i VAT oraz akcyzy w Polsce powstał system podatkowy charakterystyczny dla gospodarek prywatno-rynkowych. Jednak nie była to wierna kopia rozwiązań stosowanych w zachodniej Europie. Tamte kształtowały się w powojennym okresie, gdy dominowała ekonomia keynesowska i rozbudowywano opiekuńcze państwo. Gdy powstawał system polski, panował duch neoliberalizmu.

Tak więc uregulowania, w szczególności w zakresie PIT, sprzyjały podatnikom zamożnym. Zrezygnowano z obciążenia dochodów kapitałowych, wprowadzono ulgi dla zamożnych grup. Progi podatkowe zostały rozstawione tak, że grupa zamożnych podatników okazała się mikroskopijna. Sprzyjały temu również rozległe możliwości unikania opodatkowania. PIT był formalnie progresywny, ale ta progresja była bardzo łagodna.

W toku 20-letniej ewolucji zaszło wiele zmian, choć utrzymane zostały generalne zasady. Radykalnie ograniczony został podatek CIT, wprowadzono sporo technicznych zmian w podatku VAT i znacznie ograniczono możliwości ulgowego opodatkowania, co obciążyło niższe dochody. Najwięcej istotnych zmian zaszło jednak w podatku PIT. Ograniczony został katalog ulg, zmienił się ich charakter, opodatkowano też, ale ulgowo, dochody kapitałowe. Z drugiej strony skala podatkowa została spłaszczona, wprowadzono stawkę proporcjonalną dla samozatrudnionych (w praktyce dla osiągających najwyższe dochody, bo samozatrudnieni sami decydują, czy chcą z tej możliwości korzystać).

Stary spór, nowy rywal

Następstw zmian nie można jednak oceniać tylko poprzez pryzmat ewolucji reguł prawnych. Trzeba dostrzec też zmiany struktur gospodarczych, szczególnie struktury dochodów i majątku. W minionych dwu dekadach na uwagę zasługują trzy procesy: wzrost nierówności dochodowych i majątkowych, wzrost udziału samozatrudnionych oraz powiększenie możliwości korzystania z obniżonego opodatkowania dochodów poza granicami kraju.

Gdy grupa podatników o wysokich dochodach jest nieliczna, następstwa ich niskiego opodatkowania nie są znaczące. Również następstwa nierówności dochodów są ograniczone. W Polsce powiększeniu tej grupy towarzyszyły spłaszczenie stawek podatkowych oraz ustanowienie podatku liniowego dla samozatrudnionych. Wystąpił efekt synergii. Obecnie podatek według drugiej, najwyższej skali (32 proc. od nadwyżki nieco ponad 7000 zł miesięcznie) płaci niewiele ponad 2 proc. płatników podatku PIT, a ponad 400 tys. podatników korzysta z niskiego opodatkowania liniowego. Samozatrudnieni mają znaczny wpływ na ustalenie swojego dochodu podlegającego opodatkowaniu, ponieważ sami, w ramach elastycznych regulacji, określają koszt jego uzyskania. Zatrudnieni muszą stosować niską normę ryczałtową.

Zmiany struktury dochodów i majątku wpływają też na odciążenie grup o wysokich dochodach w obrębie podatku od nieruchomości i rolnego. Wartość nieruchomości wzrosła znacznie szybciej niż podatek je obciążający. A przecież postępuje koncentracja majątku nieruchomego. Podatek rolny miał stanowić ekwiwalent podatku dochodowego, ale nigdy nie miał konstrukcji progresywnej, a stawki były ulgowe. Dopóki gospodarstwa rolne były niewielkie, podatek ten nie faworyzował zamożnych grup. Jednak od lat rośnie grupa gospodarstw wielko- obszarowych, a reguły podatku się nie zmieniają.

Dla porządku trzeba jeszcze zauważyć, że w minionych dekadach postępował proces uczenia się podatników, jak unikać obciążeń. Ten czynnik nie poddaje się kwantyfikacji, ale skłania do hipotezy, że jest on bardzo ważny, biorąc pod uwagę to, że tylko jeden na blisko 50 podatników wykazuje dochód przekraczający 7000 zł miesięcznie.

I na koniec: w Polsce właściwie zlikwidowany został podatek spadkowy, co oznacza, że nie ma ograniczeń w międzypokoleniowej transformacji majątku. To także specyficzna forma spłaszczenia obciążeń.

Wbrew stereotypowemu wyobrażeniu względny poziom fiskalizmu w polskiej gospodarce na tle krajów zachodniej Europy nie jest wygórowany i nie rośnie. Jednak podlega wahaniom.

Brakuje niestety jednoznacznych i wiarygodnych danych o rozkładzie obciążeń w poszczególnych grupach, ale w świetle dostępnych informacji uzasadniona wydaje się ocena, że system podatkowy nie działa zgodnie z zasadą progresji. Prawdziwa wydaje się nawet hipoteza, że nierówność rzeczywistych dochodów po opodatkowaniu jest większa niż przed opodatkowaniem, a więc że obowiązujący system ma cechy systemu degresywnego.

Są podstawy, by twierdzić, że dochody podatkowe obecnie są już niewystarczające do sfinansowania funkcji państwa, które zgodnie z konstytucją powinno ono pełnić. Z pewnością też ciężary spoczywają w ogromnym stopniu na barkach grup o dochodach niskich i średnich, choć nie wszyscy uznają to za niesprawiedliwe.

Jak powinna przebiegać dalsza ewolucja systemu podatkowego? Odpowiedź na to pytanie zależy od przekonania o pożądanym kształcie ładu ustrojowego w gospodarce. Konkurują ze sobą trzy podejścia. Pierwsze wyrasta z wizji, która uznaje celowość istnienia państwa opiekuńczego i stawia sobie za cel zmniejszenie nierówności. Ten ustrojowy wybór zakłada też pełnienie przez państwo istotnych funkcji regulacyjnych i aktywne działania na rzecz stymulacji wzrostu. Zwolennicy tej orientacji (do których zalicza się autor tego tekstu) są przekonani, że stwarza ona największe szanse sukcesu rozwojowego.

Doprowadzi przynajmniej do ochrony względnego poziomu dochodów podatkowych (oszczędności pewnych kategorii wydatków państwa powinny sfinansować inne wydatki), a także do zmiany struktury dochodów poprzez względne ograniczenie wpływów z podatku pośredniego (VAT) i zwiększenie znaczenia podatków dochodowych. To drugie jednak wyłącznie na drodze wzrostu obciążeń wysokich dochodów, przede wszystkim przez zwiększenie górnej stawki PIT i likwidację podatku liniowego.

Zmiany te mogłyby przynieść korzystne następstwa makroekonomiczne, np. osłabienie bariery niskiego popytu krajowego. Mogłyby też złagodzić narastający konflikt społeczny. Ograniczenie nierówności urealniłoby zasadę równego startu i sprzyjało akumulacji kapitału ludzkiego.

Strategia alternatywna, nazwijmy ją neoliberalną, wyrasta z przekonania, że dynamizmowi gospodarczemu najlepiej służy swobodne działanie rynku. Że sytuacja jednostek jest zdeterminowana nieomal w pełni przez ich wysiłki i zdolności. Rynek jest sprawiedliwy, a przegrywają ci, którzy na to zasłużyli. Państwo zaś nie może być racjonalnie działającym podmiotem gospodarczej interwencji, jego działania regulacyjne powinny być maksymalnie ograniczone.

W sferze podatków z tej strategii wynika postulat możliwie niskich i płaskich obciążeń, redukcji podatków dochodowych i preferencji dla pośrednich. Musi to oczywiście oznaczać ograniczanie wydatków państwa i jego funkcji opiekuńczych. Zwolennicy tej strategii spodziewają się, że agresywne bodźce, bardzo silna konkurencja jednostek i przedsiębiorstw zaowocują wysokim poziomem mikroefektywności, co przełoży się na tempo wzrostu.

I w końcu trzeba wyodrębnić strategię wyrastającą z lirycznego liberalizmu. Zwolennicy wyboru neoliberalnego, choć pokładają wielką wiarę w rynku, nie kwestionują, że istnieje druga strona medalu, np. wysokie nierówności. Liryczni liberałowie są przekonani, że nieskrępowany rynek nie ma żadnych znaczących wad. Domagają się oczywiście niskich i płaskich podatków, ale nie obawiają się, że zagrozi to wypełnianiu przez państwo koniecznych funkcji. Nie widzą kolizji między zmniejszeniem podatkowych obciążeń a realizacją ich projektów, np. hojnego wspierania dzietności. Odważnie głoszą też program podatkowej rewolucji, zastąpienie podatku CIT podatkiem od funduszu płac, a VAT starym podatkiem obrotowym. Tylko dwie pierwsze naszkicowane tu ustrojowe strategie można uznać za wyrastające z profesjonalnej refleksji. Ale to nie znaczy, że strategia trzecia nie ma szans na realizację.

Mądrze wybrać

System podatkowy musi być kształtowany w procesie politycznych rozstrzygnięć. Ten proces jest zdeterminowany przez skomplikowane gry. W Polsce ludzie krytycznie odnoszą się do wysokich nierówności dochodowych, ale uprawiana latami przez media i ogromną większość polityków liberalna pedagogika przyniosła rezultaty. Rozpowszechnił się pogląd, że podatki wpadają w czarną dziurę. Nie jest ugruntowana świadomość związku między zakresem świadczeń zapewnianych przez państwo a jego dochodami. Ludzie powszechnie negatywnie reagują na wszelkie sugestie podniesienia podatków, zakładając, że dotknie ono każdego.

Wielkie znaczenie ma lobbing dotyczący konkretnych rozwiązań i zasadniczych reform. To jasne, że silny wpływ mają krajowe grupy biznesowe. Ich przedstawiciele, np. środowisk przedsiębiorców, mają ułatwiony dostęp do ośrodków decyzyjnych. A ludzie zamożniejsi częściej chodzą na wybory.

Z preferencji podatkowych korzysta w Polsce nie tylko wąska grupa najlepiej płatnych menedżerów i wielkich przedsiębiorców, lecz także duża część samozatrudnionych i profesjonalistów. To wśród wyborców mniejszość, ale potencjał polityczny tych środowisk jest duży. Każda partia, która wiarygodnie, czyli nie tak jak SLD, opowiada się za likwidacją przywilejów podatkowych, musi się liczyć z negatywną reakcją tych wpływowych grup.

Obecnie w Polsce za strategią utrzymania poziomu opodatkowania i pewnego przesunięcia ich ciężaru na grupy zamożne zdaje się opowiadać PiS. Niełatwo jednak ocenić, czy jest to orientacja w pełni wiarygodna. Gdy PiS rządziło, wspierało raczej zmiany charakterystyczne dla orientacji neoliberalnej. PO wycofała swoje najdalej idące neoliberalne postulaty (3x15), ale nie porzuciła tej orientacji, choć jest pragmatyczna.

Zwolennicy lirycznego liberalizmu jak dotąd nie skupili się w osobnej partii (w przeszłości była to UPR) i funkcjonują jako "osoby": Jarosław Gowin, Przemysław Wipler, a może i Leszek Balcerowicz.

Byłoby dobrze, gdyby wyborcy suwerennie wybrali, jaką chcą iść drogą. By mogli to uczynić świadomie, alternatywy muszą być jasno zarysowane i stać się przedmiotem debaty. Potrzeba też więcej informacji o obecnym systemie podatkowym. Przede wszystkim wyborcy powinni wiedzieć, jakie dochody osiągają i jakie płacą podatki znani aktorzy sceny publicznej - nie tylko politycy, lecz także wpływowi dziennikarze, animatorzy mediów, menedżerowie wielkich firm i duzi przedsiębiorcy.

Pod wpływem neoliberalnej orientacji i skutecznej presji zamożnych środowisk ukształtował się system podatkowy niewydolny i niesprawiedliwy. Jednak znaczna część uprzywilejowanych środowisk odrzuca taką diagnozę. Jest wrogo nastawiona do dźwigania zwiększonych ciężarów, wręcz oczekuje dalszego ich złagodzenia. Orientacja tych środowisk jest ze zrozumieniem przyjmowana przez ogromną większość klasy politycznej, zresztą też uprzywilejowanej. Stąd niechęć do koniecznej korekty systemu podatkowego, a szczególnie do sięgnięcia do głębokich kieszeni. Jednocześnie obawa przed politycznym buntem wyklucza radykalne cięcia wydatków państwa. Stąd impas. Dotychczas był on przezwyciężany, bo istniały znaczne możliwości powiększania zadłużenia i stosowano inżynierię finansową. To się wyczerpuje. A kryzys w światowej gospodarce sprawia, że tempo wzrostu będzie niższe.

Nie można wykluczyć w Polsce scenariusza greckiego, czyli pożyczania zamiast uzyskiwania dochodów podatkowych. Na tę drogę z pewnością wejdziemy, jeżeli wpływ na politykę państwa uzyskają liryczni liberałowie, a egoistyczne interesy grup zamożnych będą skutecznie, choć z pewnością tylko do czasu chronione.

Dochody fiskusa są już niewystarczające do sfinansowania funkcji państwa, które zgodnie z konstytucją powinno ono pełnić

@RY1@i02/2013/149/i02.2013.149.000001800.802.jpg@RY2@

Wojtek Górski

Ryszard Bugaj ekonomista, profesor nadzwyczajny Instytutu Nauk Ekonomicznych PAN

Ryszard Bugaj