Czy "nie może" znaczy "może"?

Konstytucja odróżnia zakaz łączenia mandatu posła z konkretnymi funkcjami (np. członka Rady Polityki Pieniężnej - art. 103 ust. 1) od zakazu sprawowania mandatu przez sędziów, prokuratorów, urzędników służby cywilnej, żołnierzy i funkcjonariuszy - art. 103 ust. 2. W doktrynie wyjaśniono, że art. 103 ust. 1 wylicza urzędy państwowe, które nie mogą być łączone z mandatem parlamentarnym, a w świetle art. 103 ust. 2 niepołączalność dotyczy osób wykonujących określone urzędy lub sprawujących wskazane funkcje.

Tymczasem ten, kto zostanie wybrany do parlamentu, a pełni zakazany deputowanym urząd lub należy do objętego zakazem korpusu, nie może być posłem ani senatorem. Rezygnacja z funkcji czy urzędu jest jednoznaczna i niewątpliwa, trudniej jednak o rezygnację ze statusu związanego z przynależnością do korpusu. W doktrynie podkreślono, że przecież art. 103 ust. 2 ma szczególny sens gwarancyjny - wymienia odrębnie zawody, z którymi związany jest przymiot apolityczności, a więc w stosunku do zakazu sprawowania mandatu można "formułować wyższe wymagania niż w odniesieniu do zakazu łączenia. W przeciwnym razie zatarciu uległyby różnice między treścią tych zakazów, a to kolidowałoby z konstytucyjną koncepcją ich rozdzielenia" (L. Garlicki).

Art. 247 par. 1 kodeksu wyborczego stanowi, że wygaśnięcie mandatu posła następuje w przypadku zajmowania w dniu wyborów stanowiska lub funkcji, których stosownie do przepisów konstytucji albo ustaw "nie można łączyć z mandatem posła". Przepis ten może być interpretowany dwojako - zgodnie i niezgodnie z konstytucją. Wykładnia zgodna z konstytucją - a tylko taka jest dopuszczalna w świetle art. 8 konstytucji, która jest przecież najwyższym prawem, a nie prawem na niby - polega na uznaniu, że sformułowanie "nie można łączyć" odnosi się zarówno do "stanowiska lub funkcji" wymienionego w art. 103 w ust. 1 (np. prezes NBP), jak i w art. 103 ust. 2 (np. prokurator). W konsekwencji brak rezygnacji z funkcji i stanowisk, o których mowa w art. 103 w przewidzianym w kodeksie terminie, obliguje marszałka Sejmu do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu.

Wykładnia niezgodna z konstytucją - a więc niedopuszczalna - polega na uznaniu, że art. 247 par 1 kodeksu wyborczego reguluje jedynie konsekwencje łączenia mandatu posła z funkcjami i zatrudnieniem, o których mowa w art. 103 ust. 1 konstytucji, a więc nie reguluje np. sytuacji prokuratora wybranego na posła, bo do niego odnosi się art. 103 ust. 2 konstytucji. W konsekwencji marszałek Sejmu nie może stwierdzić wygaśnięcia mandatu i prokurator, także w stanie spoczynku, może być posłem. A więc sformułowanie "nie mogą sprawować mandatu poselskiego" użyte w art. 103 ust. 2 konstytucji znaczy "mogą sprawować mandat poselski", a ściśle - jak chcą, to mogą. Tego rodzaju wykładnia jest niedopuszczalna nie tylko dlatego, że uzasadnia obejście konstytucji i nadużycie prawa. Kodeks wyborczy w istocie nie odsyła wyłącznie do art. 103 ust. 1 konstytucji. Gdyby tak było, to w Kodeksie zostałoby zastosowane sformułowanie "zajmowania w dniu wyborów funkcji lub wykonywania zatrudnienia", bo o tym mowa w art. 103 ust. 1 konstytucji. Tymczasem ustawodawca użył określenia "stanowisko lub funkcja", a więc nie odwołał się tylko do art. 103 ust. 1 konstytucji, lecz do art. 103. A zatem także wykładnia językowa wyklucza takie rozumienie kodeksu wyborczego i konstytucji, które prowadziłoby do uznania, że mogą być posłami osoby, którym konstytucja zabrania "sprawowania mandatu" i - w konsekwencji - do uznania, że art. 247 par. 1 pkt 5 jest niezgodny z art. 103 ust. 2 konstytucji.

Wątpliwości wynikają także z ustawy o prokuraturze. Pozwala ona prokuratorowi kandydować na posła, przewidując "urlop bezpłatny na czas kampanii wyborczej" (art. 44 ust. 4). W ten sposób zobowiązany do bezstronności prokurator (art. 49 ust. 2) może stać się lokomotywą partyjnej listy wyborczej, co świadczy, że ustawodawca jest nieco oderwany od rzeczywistości w tej dziedzinie. Wymagania stawiane prokuratorowi ustawodawca odnosi w art. 49 c odpowiednio do prokuratora w stanie spoczynku, który otrzymuje "legitymację służbową, wymieniającą zajmowane przez niego stanowisko służbowe". W myśl art. 65 a ustawy prokurator "wybrany do pełnienia funkcji w organach państwowych" obowiązany jest "zrzec się swojego stanowiska, chyba że przechodzi w stan spoczynku". Z ustawy wynika więc, że prokurator może być posłem pod warunkiem przejścia w stan spoczynku, a więc w tym przypadku odpowiednie stosowanie do niego wymagań dotyczących bezstronności będzie oznaczało brak tego rodzaju wymagań. Jednakże wybrany do Sejmu prokurator w stanie spoczynku nie może ponownie przejść w stan spoczynku. Językowa wykładnia ustawy o prokuraturze prowadziłaby więc do wniosku, że tylko prokurator po wygranych wyborach może objąć mandat poselski, zrzekając się stanowiska lub przechodząc w stan spoczynku. Natomiast prokurator w stanie spoczynku po wygranych wyborach może tylko zrzec się stanowiska, czyli stanu spoczynku, ponieważ nie można przejść w stan spoczynku będąc w stanie spoczynku. Art. 65 a ustawy jest niezgodny z art. 103 ust. 2 konstytucji, który posługuje się zbiorczym określeniem "prokurator", obejmującym każdego mającego legitymację służbową prokuratora, a więc i tego w stanie spoczynku. W myśl konstytucji żaden prokurator nie może mieć legitymacji poselskiej, choćby nawet dopuszczała to ustawa zwykła. Czy jednak rzeczywiście ów organ państwowy, o którym mowa w art. 65 a ustawy o prokuraturze, to Sejm albo Senat? Przecież ustawa o prokuraturze mówi tylko o "organach państwowych", do których prokurator został wybrany. Czy ustawodawca mógł zaliczać do tych organów Sejm? Z pewnością nie, bo byłoby to niezgodne z konstytucją, a ustawa powinna być zgodna z ustawą zasadniczą w największym możliwym stopniu.

Skoro wykładnia językowa nie wystarcza - ustawa o Sejmie nie wspomina, to trzeba odwołać się do innych rodzajów wykładni, żeby odpowiedzieć na pytanie, o jakich organach państwowych mowa w ustawie o prokuraturze uchwalanej z najwyższą starannością o możliwie najpełniejszą zgodność z postanowieniami konstytucji. Przepisy konstytucji nie są przecież - zwłaszcza dla ustawodawcy czy prawników - ozdobą pozbawioną znaczenia, ale mają być stosowane w procesie konstruowania norm prawnych, któremu musi towarzyszyć przekonanie, że ustawy należy dostosowywać do konstytucji, a nie odwrotnie.

Konflikty między przepisem konstytucji a postanowieniami ustawy należy rozwiązywać w drodze wykładni pamiętając, że bezpośrednie stosowanie ustawy zasadniczej jest wartością o szczególnym znaczeniu. Dopiero jeśli usunięcie konfliktu konstytucja - ustawa nie jest możliwe poprzez wykładnię, właściwe będzie usunięcie niekonstytucyjnego przepisu z systemu prawa przez Trybunał Konstytucyjny. Trzeba wybrać pomiędzy stosowaniem przepisu art. 65 a ustawy o prokuraturze przy takim jego rozumieniu, które sprawia, że niezgodność przepisu z konstytucją nie jest kwestionowana, a stosowaniem przepisu rozumianego w sposób, który nie narusza konstytucji. Będzie to zarazem wybór pomiędzy prawem rozumianym jako sztuka sądzenia o tym, co dobre i słuszne, a prawem, w którym najwyższa moc prawna konstytucji truchleje wobec jednej z możliwych interpretacji ustawy.

@RY1@i02/2011/208/i02.2011.208.07000020c.803.jpg@RY2@

Dr Ryszard Piotrowski, wykładowca Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, konstytucjonalista

Ryszard Piotrowski