Polska resortowa

Na początek trzeba było odeprzeć bolszewików, ułożyć się jako tako z sąsiadami, zaraz potem zaczęła się sejmokracja, doszło do zamachu majowego, następnie był kryzys światowy - jednym słowem rząd musiał działać bez przerwy i zajmować się wszystkim innym - tylko nie sobą samym. Dopiero na początku lat trzydziestych pojawiły się pierwsze poważne prace studialne poświęcone organizacji i zasadom działania administracji, w 1933 r. zreformowano samorząd terytorialny, aczkolwiek tylko fragmentarycznie i niekonsekwentnie. Nieco wcześniej przedstawiono wyniki prac Maurycego Jaroszyńskiego nad organizacją rządu centralnego - niezwykle cenione nawet współcześnie. Jestem przekonany, że każdy, kto się zajmuje tą problematyką, ma te materiały w domowej bibliotece na podorędziu. Swoją drogą wyniki prac zespołu Jaroszyńskiego znane były nie tylko w Polsce. Dane mi było przekonać się osobiście, że uważnie w latach trzydziestych studiowali je na przykład Japończycy.

Obcych chwalicie... bo swego nie znacie - chciałoby się znowu powtórzyć. A osiągnięcia pod tym względem międzywojnia były olbrzymie - szkoda tylko, że nie wdrożono ich całościowo.

Co zatem odkryto

To mianowicie, że władza wykonawcza musi się składać z dwóch dobrze dostrojonych do siebie elementów tej samej władzy wykonawczej - struktury politycznej rządu i nie mniej ważnej administracji. System demokratyczny zakłada z góry konieczność zmian przy głównym sterze państwa, ale wiosłować muszą stale ci sami. Inaczej łódź stanie, a szkoda czasu na wymianę wioślarzy - nie można przecież dopuścić do zmiany rytmu. Można sterować trochę bardziej w lewo albo w prawo, ale nie można stanąć w miejscu na czas wymiany wszystkich wioślarzy. Jeśli płynęliśmy pod prąd - teraz zaczniemy się cofać. Państwu, tak jak każdej korporacji, potrzebna jest pamięć korporacyjna (instytucjonalna), a tę może zapewnić tylko niepodlegająca wstrząsom politycznym administracja. Trzeba zatem wyraźnie określić, gdzie przebiega granica pomiędzy stanowiskami politycznymi a administracyjnymi. W drugiej Rzeczypospolitej udało się to stosunkowo dobrze: sfera polityki to ministrowie wraz ze swoim politycznym zapleczem, natomiast w skład administracji wchodzili urzędnicy począwszy od kierownika urzędu w dół.

Kierował więc politycznie ministerstwem minister wraz ze swoim gabinetem, na którego czele stał jako jego dyrektor podsekretarz stanu, a administracyjnie zawiadywał tymże ministerstwem, pod politycznym nadzorem ministra, administracyjny wiceminister. Poniżej wiceministra funkcjonowali dyrektorzy departamentów, naczelnicy wydziałów i reszta urzędników. Ta kategoria była objęta regułami ustawy o państwowej służbie cywilnej, uchwalonej już w 1922 roku.

Premier miał z kolei do pomocy dwa gabinety: społeczny i ekonomiczny, z odrębnymi dyrektorami, a także własną kancelarię, co w sumie składało się na prezydium rządu. Tradycyjnie wicepremierem był minister spraw wewnętrznych. Ten system funkcjonował jednak krótko - nie wszystko bowiem, co wówczas planowano, zdołano od razu wdrożyć. Projektowano na przykład przeniesienie do prezydium rządu departamentu budżetu państwa, który dotychczas funkcjonował w ramach ministerstwa skarbu pełniącego w tamtym czasie rolę dzisiejszego Ministerstwa Finansów - po to, by premier miał w swoich rękach realny wpływ na powstawanie budżetu i zapewnioną kontrolę jego wykonania.

Tak się jednak złożyło, że po śmierci Piłsudskiego do rządu Mariana Zyndram-Kościałkowskiego wszedł Eugeniusz Kwiatkowski, a ponieważ premier - jak to jest zwykle z premierami w Polsce - nie miał większego pojęcia o sprawach gospodarczych, zdecydowano, że gabinet ekonomiczny w prezydium rządu zostanie powierzony Kwiatkowskiemu, który obejmował także tekę ministra skarbu, czyli finansów. Tym sposobem w rękach Kwiatkowskiego znalazł się zarówno gabinet ekonomiczny premiera, jak i tego ministra finansów. Z punktu widzenia spójności organizacyjnej nie widziano potrzeby przeniesienia dyrekcji (departamentu) budżetu z ministerstwa skarbu do prezydium rządu, bo czy tu, czy tam byłaby i tak pod kontrolą tego samego człowieka. Wszystko pozostało więc po staremu, z tą różnicą, że Eugeniusz Kwiatkowski usytuowany został w pozycji wicepremiera, spychając z tego stanowiska dotychczasowych ministrów spraw wewnętrznych, i taki stan rzeczy utrzymał się już bez zmian do września 1939 roku.

Kto miał biuro, ten rządził

Po wojnie wszystko się oczywiście zmieniło wraz z przyjętą całkowicie inną koncepcją organizacji struktury władzy państwowej. Funkcje polityczne rządu wywędrowały do biura politycznego partii. Od tej chwili rzeczywistymi ministrami będą członkowie tego biura. Tam też zostało niejako przeniesione całe zaplecze polityczne dotychczasowej władzy wykonawczej - inna sprawa, że tam też znalazła się główna dyspozycja także władzy ustawodawczej, sądowniczej i wszelkiej innej. W strukturach rządu pozostała już tylko skorupa, choć w samej nomenklaturze stanowisk nic się nie zmieniło. Nadal byli przecież premier i ministrowie, ale pozycja polityczna premiera wynikała nie z tego, że pozostawał prezesem Rady Ministrów, ale stąd, że był członkiem biura politycznego. Podobnie było z ministrem spraw wewnętrznych, często z ministrem finansów, ale wszyscy ci ministrowie, którzy nie byli członkami biura, a takich była większość, stali już tylko na czele struktur wyłącznie administracyjnych ministerstw, bo tam funkcji politycznych już nie było. Funkcjonalnie więc tacy ministrowie pełnili rolę przedwojennych administracyjnych wiceministrów, z kolei przedwojenni wiceministrowie funkcjonalnie byli już tylko dyrektorami departamentów, a ci ostatni naczelnikami wydziałów. To by tłumaczyło, dlaczego przed wojną było w pojedynczym ministerstwie najwyżej pięć departamentów, a obecnie mamy ich czasami po kilkanaście.

Widać z powyższego, że członkowie tzw. stronnictw sojuszniczych (ZSL, SD czy tzw. koncesjonowani chrześcijanie) musieli zadowalać się pozycją administracji - bo w biurze politycznym partii, gdzie był rząd właściwy, miejsca dla nich przecież oczywiście być nie mogło. Kto wie, czy dzisiejsze kłopoty z odnalezieniem swojego miejsca w państwie ze strony PSL nie biorą się psychologicznie właśnie z tamtego czasu - kiedy to wyznaczono im w czasach PRL podrzędne miejsce w szeregu. Może dlatego politycy tego ugrupowania głównie myślą o stanowiskach dla siebie i swoich najbliższych, bez większych ambicji do uczestniczenia w tzw. wielkiej polityce?

W sanacyjnych butach

Rząd Tadeusza Mazowieckiego odwzorował przedwojenną strukturę gabinetów Zyndram-Kościałkowskiego i Sławoja-Składkowskiego, co wydawało się wówczas jedynie słuszne i logiczne. W rzeczywistości wszyscy byliśmy dotknięci bezpośrednio po przełomie w mniejszym lub większym stopniu nostalgią za dwudziestoleciem - stąd na chybcika przejęto tamten schemat układu rządowego, ale niekonsekwentnie. W czasach PRL prawdziwe gabinety polityczne przeniosły się do biura politycznego, w rządzie zostały różne komitety - w tym komitet ekonomiczny Rady Ministrów, a po prawdziwych gabinetach przedwojennych pozostały znowu jedynie skorupy, stając się jednostkami osobistej, techniczno-logistycznej obsługi ministrów i premiera. Dyrektor gabinetu nie był już przedwojennym podsekretarzem stanu, ale po prostu zwykły urzędnikiem. I tak pozostało przez kilka lat w początkach lat 90. aż do uchwalenia w 1996 r. ustawy o organizacji Rady Ministrów - pierwszego notabene takiego aktu od pamiętnego dekretu z 3 stycznia 1918 r. W całej tej operacji zapomniano jednak o ściągnięciu do ministerstw, wraz z prawdziwymi już na powrót ministrami, ich zaplecza politycznego - czyli gabinetów z prawdziwego zdarzenia.

Przed wojną, podobnie jak i dziś w każdym dobrze zorganizowanym państwie, gabinet jest najważniejszym instrumentem w rękach ministra, przygotowując mu potrzebne materiały do decyzji, dbając o ich wdrożenie, a także - i to jest najpoważniejsza jego funkcja - prowadząc całą potrzebną koordynację wewnątrzrządową. O tej funkcji gabinetu zapomniano na początku lat 90., czego widocznym skutkiem jest Polska resortowa, która ma się dobrze, bo nic jej na razie nie zagraża. Ciekaw jestem, kiedy wszystkie ministerstwa będą miały takie same strony i takie samo logo świadczące, że są z tego samego rządu. Próbowano coś w tej materii zmienić w latach 1996 - 1997, ale albo ktoś czegoś nie doczytał, albo czytając, nie zrozumiał, bo kierunek był niby słuszny, ale wyszło tak, jak wyszło.

Czarna dziura

Otóż chodzi o osławione już gabinety - nazwane po raz pierwszy formalnie w ustawie gabinetami politycznymi, po to by odróżnić je od skorup po gabinetach prawdziwych, które to skorupy przetrwały z czasów PRL. Zapomniano jednak przy tej operacji, po co one były kiedyś. A były właśnie po to, po co były - by tworzyć przestrzeń dla wypracowania polityki danego ministra i zapewnić koordynację wewnątrz całego rządu. Przy okazji dokonano pewnych zmian w organizacji samego ministerstwa, stawiając na jego czele dyrektora generalnego ministerstwa, czyli w pozycji przedwojennego administracyjnego wiceministra.

Wprowadzenie funkcji dyrektora generalnego ministerstwa było oczywiście krokiem właściwym, ale ten ruch powinien iść w parze ze zmianą funkcji i pozycji sekretarzy oraz podsekretarzy stanu - tymczasem tu się zacięło. Wszystko na tym poziomie pozostało po staremu, na to nałożyła się dodatkowo fatalna praktyka powoływania na stanowisko sekretarza stanu przedstawiciela partii opozycyjnej. Powstała w ten sposób sytuacja marginalizująca owego sekretarza, spychając go do roli całkowicie pośledniej, choć z założenia miał to być ktoś wyżej stojący od zwykłego podsekretarza stanu. Podsekretarze są nadal odpowiedzialni za prace departamentów, w zasadzie nimi kierując i podejmując mnóstwo decyzji, które z powodzeniem powinni wykonywać dyrektorzy departamentów. W tej sytuacji nie bardzo wiadomo, dlaczego dyrektor generalny jest sprowadzony do pozycji zarządzającego budynkiem ministerstwa, a już doprawdy nikt nie wie, czemu właściwie mają służyć gabinety polityczne.

Nikt nie wie, lecz ludzie tam zatrudnieni dobrze wiedzą. Nie mają kwalifikacji, by brać udział w wypracowaniu polityki - od tego są podsekretarze z pominięciem oczywiście sekretarza stanu, a nikt poważny nie powierzy im przecież żadnych zadań związanych z koordynacją międzyministerialną. A coś przecież robić muszą ci wszyscy współcześni zetempowcy z partyjnych młodzieżówek i całkiem nieźle im to idzie - sądząc po ilości co rusz nagłaśnianych afer.

Pojawiają się za to głosy, że gabinety polityczne należy zlikwidować, bo są kryminogenne - i niewątpliwie są miejscami wyjątkowej demoralizacji politycznej młodzieży, ale w ten sposób wylalibyśmy właśnie dziecko z kąpielą.

Jeśli rząd ma być sprawny, minister musi mieć swój gabinet. Na jego czele musi stać ktoś, kto kieruje jego pracą w bezpośrednim kontakcie z ministrem. Funkcjonalny dyrektor gabinetu może być sekretarzem lub podsekretarzem stanu, nazwy są tu mało ważne, pod warunkiem że będziemy wiedzieli, co do czego służy. W gabinecie potrzebni są doradcy ministra, którzy znają się na materii właściwej dla tego ministerstwa i jednocześnie potrafią być partnerami we współpracy z innymi gabinetami w ramach wypracowywania wspólnej polityki rządu. Gabinet powinien mieć szefa, ale nie w znaczeniu kierownika, bo od tego jest dyrektor gabinetu, ale takiego szefa, jakiego mamy w wojsku jako szefa kompanii. Jest dowódca kompanii i jest szef kompanii. Powinni więc być dyrektor gabinetu (dowódca) i jego szef, który dba o logistykę i żeby ogólnie był porządek. Niby to proste, ale nie wiem, ile wody w Wiśle upłynie, zanim świat polityki pojmie tych kilka prawd.

@RY1@i02/2012/167/i02.2012.167.070000600.804.jpg@RY2@

FOT. ARTUR CHMIELEWSKI

Dziś nikt nie jest w stanie powiedzieć, gdzie kończą się stanowiska polityczne

@RY1@i02/2012/167/i02.2012.167.070000600.805.jpg@RY2@

Jerzy Stępień, prezes Trybunału Konstytucyjnego w latach 2006 - 2008, wykładowca Uczelni Łazarskiego

Jerzy Stępień,

prezes Trybunału Konstytucyjnego w latach 2006 - 2008, wykładowca Uczelni Łazarskiego