Rozregulowana deregulacja

"Innym efektem wysokiego poziomu regulacji zawodów jest zwiększanie kosztów funkcjonowania państwa. Wiąże się to z koniecznością ponoszenia wydatków na utrzymanie systemu, np. kosztów funkcjonowania rejestrów czy też wynagrodzeń dla członków komisji egzaminacyjnych. Poza samym bieżącym utrzymaniem systemu nie wolno również zapominać o kosztach przygotowania okresowych nowelizacji ustaw i rozporządzeń regulujących dany zawód. Ponieważ żaden akt prawny nie może trwale uregulować rynek, konieczna okazuje się jego permanentna zmiana".

Cytowany tu fragment przepisałem in extenso z uzasadnienia ministerialnego projektu ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, czyli z projektowanej tzw. ustawy deregulacyjnej. Niestety mam problem ze zrozumieniem intencji autora. Może ostatnie zdanie tego tekstu powinno brzmieć: "Ponieważ żaden akt prawny nie może trwale regulować rynku, konieczna jest jego permanentna zmiana". Wtedy miałoby przynajmniej jakiś sens, choć nadal nie wiadomo, czy jego treść odnosi się do systemu, o którym mowa w poprzednim zdaniu, czy też może do wyrazu "zawód" lub wyrazu "rynek" albo do wyrażenia "akt prawny". Zgodnie z zasadami polskiej składni w kolejnym zdaniu wolno używać zaimka tylko wtedy, gdy w poprzednim wyraz zastąpiony zaimkiem znajduje się w ostatniej pozycji. Tę sama regułę stosuje się także przy zdaniach złożonych.

Tymczasem gdy poprawimy wyraz "rynek" na "rynku", zasady składni nakazywałyby odnieść drugą część zdania do "rynku". Niestety taka treść byłaby bez sensu, więc chyba chodziło o to, by "permanentna zmiana" odnosiła się do wyrażenia z początkowej części zdania, czyli aktu prawnego. Ale zdanie "Ponieważ żaden akt prawny nie może trwale uregulować rynku, konieczna okazuje się permanentna zmiana aktu prawnego" też jest pozbawione sensu. Chyba zatem chodzi o jakiś system. Spróbujmy więc raz jeszcze: "Ponieważ żaden akt prawny nie może trwale uregulować rynku, konieczna okazuje się permanentna zmiana systemu, np. kosztów funkcjonowania rejestrów czy też wynagrodzeń dla członków komisji egzaminacyjnych". Czy coś się poprawiło? Chyba nie chodzi o to, że (...) "żadnego aktu prawnego nie może uregulować rynek". Chociaż to akurat jest prawdą - bo rynek nie ma zdolności regulowania aktów prawnych. Chociaż z drugiej strony rynek pisania projektów ustaw niestety u nas istnieje. Muszę się poddać - najwidoczniej nie potrafię czytać ze zrozumieniem...

To oczywiste, że rynek ulega ciągłym zmianom, więc dotyczące go regulacje muszą się także zmieniać. Ale czy to jest jakieś odkrycie? Chyba żadne, jeśli mówimy o rynku regulowanym. Ale zaraz - jest taki rynek, który się nie zmienia, bo jest trwale wyregulowany. Mam na myśli rynek wschodni - bazar. Tam zasady są odwieczne i niezmienne. Więc nie ma co tam regulować. Czy idziemy w tym kierunku?

Sprawa naprawdę jest poważna

Ktoś może powiedzieć, że najzwyczajniej w świecie się czepiam. W końcu deregulacja to sprawa słuszna, a to co zaprezentowano na stronie ministerstwa, to tylko wstępny projekt, który nie opuścił dotąd progów ministerialnych. Przed nim jeszcze rada ministrów, uzgodnienia międzyresortowe, Rządowe Centrum Legislacji itd. Słyszeliśmy ostatnio, że proces legislacyjny będzie już teraz wyglądał inaczej. Najpierw założenia projektu, następnie konsultacje społeczne, dalej - nadanie założeniom formy projektu ustawy, uzgodnienia międzyresortowe (diabeł tkwi w szczegółach, więc trzeba na tym etapie pracować na zredagowanym legislacyjnie materiale), ostateczna wersja i na koniec - jako podsumowanie całej pracy - rada ministrów. Zastanawiam się w tej chwili, dlaczego właściwie napisałem wstępny projekt.

Na stronie resortu został przedstawiony z podpisem rzecznika prasowego przecież jako projekt ustawy. Ba, z informacji rzecznika wynika, że jest już po konsultacjach międzyresortowych, bo "Prace nad ustawą rozpoczęły się od konsultacji międzyresortowych i opracowania listy ponad 200 zawodów, w których regulacje zostały ocenione jako nadmierne lub zbędne". Zdanie to ma formę koniunkcji. Prawdziwe może być tylko wtedy, gdy oba człony są prawdziwe. Coś musiałoby być jednak wcześniejsze - albo konsultacje, albo opracowanie listy ponad 200 zawodów. Chyba najpierw powinna powstać ich lista, żeby można było w ogóle coś konsultować. Chyba więc nie może chodzić o konsultacje międzyresortowe w znaczeniu, jakie nadają im reguły pracy legislacyjnej.

Zatrzymajmy się przy konsultacjach - tym razem społecznych. Uzasadnienie projektu liczy 42 strony. Osiem stron (sic!) zajmuje w nim lista podmiotów "zgłoszonych do konsultacji społecznych". Kiedy je jednak przeprowadzono i jaki jest ich wynik, tego się już z uzasadnienia projektu nie dowiemy.

Ile tych zawodów

A co możemy przeczytać i zobaczyć na pozostałych 34 stronach uzasadnienia projektu ustawy deregulacyjnej? Na przykład to, że w Polsce mamy 380 zawodów regulowanych, choć w przypisie mowa jest o 344 zawodach, które zostały wymienione w oficjalnym dokumencie rządowym przygotowanym w 2008 r. przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Nie wiemy też, kto ustalił, że zawodów regulowanych jest 380. Ministerstwo Sprawiedliwości? Z prasy wiemy, kto taką liczbę publicznie od pewnego czasu nagłaśnia, ale uzasadnienie projektu nie wskazuje autora tego wyliczenia. Czyżby był dla ministerstwa niewiarygodny?

A skąd wzięła się liczba 200 zawodów, którym się wstępnie - jak wynika z uzasadnienia - przyglądano? Co prawda, różnica w przywołanych liczbach miałaby wynikać z odmiennej klasyfikacji zawodu lekarza w Polsce i w Unii - taką informację zawarto w jednym z przypisów do uzasadnienia. Różnica obejmuje 36 pozycji, ale nie wiemy, skąd miałaby ona wynikać. Czy rzeczywiście w Unii klasyfikuje się ponad trzydzieści zawodów lekarskich? Może, ale pojawienia się tej różnicy nie wytłumaczono.

W uzasadnieniu uderza za to odwoływanie się do opracowań anglojęzycznych. Czy u nas na te tematy w ogóle się nie pisze? Czy może

to, co się pisze, nie jest miarodajne? Czyżby nasze instytuty naukowe nie zajmowały się tą problematyką w ogóle? A może nikt im takich zadań nie zlecał? W końcu jest parę instytutów resortowych (PAN-owskich, uniwersyteckich, nie wspominając o niezależnych). Może więc warto się wcześniej było o to pokusić? Na przykład w ramach poważnego rządowego grantu. Jednak autorzy uzasadnienia mają na to pytanie prostą odpowiedź. Otóż czytamy, że "Większość powoływanych badań co prawda powstało w Stanach Zjednoczonych, należy jednak podkreślić, że u podstaw opisywanych efektów leżą uniwersalne zachowania, a uzyskane wyniki mogą z powodzeniem znaleźć odniesienie do Polski".

Czymś się ta Europa jednak różni od Stanów, tak więc dobrze by było przygotować pogłębione uzasadnienie tzw. przystawalności amerykańskich ustaleń do warunków europejskich i polskich. W każdym razie nie można tego poważnego problemu metodologicznego zbyć jednym zdaniem. Dlaczego? Chociażby dlatego że w Stanach nie wykształcił się np. samorząd zawodowy i gospodarczy, jak ma to miejsce w Europie Zachodniej. Za oceanem mamy wybieralnych sędziów - podobnie jak było u nas do końca dawnej Rzeczypospolitej. Amerykańskim adwokatom daje licencję sędzia stanowy, co musi oczywiście generować koszty po stronie aparatu państwowego (governmentu), u nas państwo nie dokłada - dzisiaj - ani złotówki do działania adwokatury. O jakich kosztach systemu jest zatem mowa w uzasadnieniu do tego projektu w odniesieniu do zawodów zaufania publicznego - których mamy kilkanaście?

Europa poszła w XIX wieku inną drogą. Drogą decentralizacji - nie tylko terytorialnej, jak w Stanach, lecz także zawodowej, gospodarczej, ubezpieczeniowej, akademickiej, etc. I my w końcu do niej częściowo dołączyliśmy - najpierw w XIX wieku na terenach znajdujących się pod zaborami niemieckim i austriackim, później w II Rzeczypospolitej, by w końcu wprowadzić ją na terenie całego kraju pod koniec XX wieku.

Samorządu gospodarczego do dzisiaj, poza izbami rolniczymi, jednak nie mamy, choć został o skonstytucjonalizowany w art. 61. Chcemy likwidacji samorządu zawodowego? Dlaczego więc w uzasadnieniu nie ma ani słowa na temat tej szczególnej pozycji, jaką mają w naszym porządku zawody zaufania publicznego? Wrzucono je do jednego worka w napisem "zawody regulowane". Z punktu widzenia amerykańskiego (a nawet szerzej - anglosaskiego) taki jeden worek jest uzasadniony. W naszym przypadku zdecydowanie nie. Różnica jest tu zasadnicza. Właściwą perspektywę wyznacza w tym przypadku zasada pomocniczości i decentralizacji. Widać wyraźnie, jak w ostatnich latach wzrasta rola rządu centralnego w odniesieniu do zawodów zaufania publicznego. Centrum ani myśli decentralizować władztwa publicznego w zakresie gospodarki. Czy zgodne jest to z duchem decentralizacji i pomocniczości, którą deklaruje i konstytucja, i prawo unijne?

Turboregulacja

Mam wrażenie, że w tym dokumencie miesza się problematykę obciążenia regulacjami rządowymi w ogóle (w tym wypadku państwowymi) z regulacjami dotyczącymi dostępu do wybranych grup zawodów. To przecież nie jedno i to samo. Z wykresu na str. 79 wynika, że Polska ma taki sam poziom regulacji jak Litwa i trochę mniejszy niż Łotwa, a na pewno znacznie niższy niż Estonia. Z kolei na str. 80 czytamy, że właśnie Litwa, Łotwa i Estonia cechują się niskim stopniem regulacji.

Na zamieszczonym wykresie dotyczącym zawodów regulowanych, z powołaniem się na OECD (s. 80), wynika z kolei, że Polska znajduje się w połowie stawki, a najgorzej jest u nas z regulacją dotyczącą księgowych. Ale czy to jest największy nasz problem? Nie wiadomo, co oznaczają na tym wykresie słupki żółte. Może dotyczą prawników? - z opisu wykresu tego się jednak nie dowiemy.

Z pewnością deregulacja jest u nas potrzebna, i to głęboka. Rzecz w tym, że słyszymy to od początku transformacji. Niby wszyscy to wiedzą, a mimo to regulacji ciągle przybywa. Wydawało się w pierwszej chwili, że chodzi tu przede wszystkim o akty normatywne, które spowolniają życie gospodarcze. Regulacje dotyczące zawodów to przecież tylko jeden z aspektów regulacji w ogóle. Okazuje się teraz, że punkt ciężkości ma być położony na deregulację profesji. Z poziomem naszej gospodarki nie jest najgorzej - w każdym razie mamy się lepiej niż niektórzy mniej przeregulowani. Rozumiem zamysł całkowitej deregulacji niektórych zawodów - skąd zatem zwiększenie regulacji w odniesieniu do zawodów zaufania publicznego? Pierwsze 25 stron projektu w części normatywnej (obejmującej 75 stron tekstu) poświęcone jest dodatkowej regulacji zawodów prawniczych (adwokatów, radców prawnych, notariuszy). A dalej będą jeszcze regulacje dotyczące komorników. Ale uderza też liczba przepisów, w których pojawiają się dodatkowe uprawnienia dla administracji centralnej, nowe centralne rejestry, nie wspominając o dodatkowych upoważnieniach do wydania przepisów podstawowych wprowadzających dodatkowe wymagania itd.

Jako emeryt, który niemało widział, rozumiem, że młody elektorat skutecznie naciska, ale co najmniej budzi moje zdziwienie następujące zdanie uzasadnienia: "Na skutek zjawiska selekcji negatywnej najaktywniejsze jednostki (potencjalni innowatorzy) zostają zniechęcone do wyboru zawodu regulowanego. Podstawowe bodźce wywołujące ten efekt to odczucie braku perspektyw wykonywania danego zawodu regulowanego i/lub wysoka wartość kosztu zdobycia określonych uprawnień (np. koszt alternatywny czasu studiów i obowiązkowej praktyki/aplikacji)".

Selekcja negatywna miałaby następować w wyniku podnoszenia poprzeczki w zdobywaniu uprawnień zawodowych? To w takim razie proszę mi wytłumaczyć, dlaczego podnosi się z każdym rokiem wyłącznie formalne wymogi dostępu do zawodu sędziego? Czyżby chodziło tu też o negatywną selekcję?

Z pewnością deregulacja jest u nas potrzebna, i to głęboka. Rzecz w tym, że słyszymy to od początku transformacji

@RY1@i02/2012/076/i02.2012.076.07000060a.804.jpg@RY2@

FOT. STEFAN ROMANIK

Rząd przygotowując projekt ustawy, powinien zadbać o porządne uzasadnienie

@RY1@i02/2012/076/i02.2012.076.07000060a.805.jpg@RY2@

Jerzy Stępień, były prezes Trybunału Konstytucyjnego, Uczelnia Łazarskiego

Jerzy Stępień

były prezes Trybunału Konstytucyjnego, Uczelnia Łazarskiego