Projektodawca nie może działać w sposób intuicyjny

Kilka lat temu dużą popularność, również w Polsce, zdobył amerykański film "Moneyball" przedstawiający historię klubu baseballowego, który bez wielkiego budżetu, niemal z dnia na dzień zaczął odnosić wielkie sukcesy, dystansując bogatszych faworytów. Stało się to możliwe zwłaszcza dzięki pracy specjalistów, którzy obmyślili zupełnie nowatorskie narzędzie analizy statystyk zagrań czy akcji. Umożliwił on wychwycenie słabych punktów u przeciwników i dopasowanie taktyki, która z teoretycznie gorszych zawodników uczyniła niemal niezwyciężony team.

Tę historię bardzo często przywołuje w swoich wypowiedziach Cass Sunstein, profesor Harvard Law School, a jednocześnie szef specjalnego biura koordynującego kwestie regulacyjne w administracji prezydenta Obamy. Sunstein dowodzi w ten sposób, że również przy tworzeniu prawa warto wziąć na pokład "jajogłowych" i pozwolić im przynajmniej oszacować koszty projektowanych regulacji, dostarczyć wiarygodnych danych na temat najbardziej prawdopodobnych skutków wprowadzenia nowego prawa.

Nie tylko koszty

Takie podejście wywołuje w pierwszej kolejności skojarzenie z ekonomiczną analizą prawa. Tworzenie prawa z wykorzystaniem analiz, badań i wsparcia eksperckiego to jednak dziś już znacznie więcej niż stosowanie narzędzi ekonometrycznych pozwalających w szczególności wyliczyć koszt regulacji czy jej wpływ na gospodarkę. Nurt ekonomii behawioralnej, ufundowany na fantastycznej pracy Daniela Kahnemana "Thinking, fast and slow", zmusza do jeszcze bardziej zaawansowanego podejścia do tworzenia regulacji. Wiemy już, że modele ekonomiczne oparte choćby na teorii racjonalnego wyboru zawodzą w zderzeniu z psychologicznymi uwarunkowaniami naszych działań. Dlatego chcąc przewidzieć skutki tworzonego prawa, musimy również wysłuchać socjologów czy psychologów społecznych, którzy wyjaśnią nam, dlaczego ludzie nie chcą zachowywać się tak, jak tego wymagają ekonomiści od racjonalnie działającego homo oeconomicus.

Badania, analizy, ekspertyzy nie są oczywiście receptą na prawo, które uszczęśliwi wszystkich. Tworzenie prawa nigdy nie będzie wolne od politycznych czy wręcz ideologicznych wyborów. Dlatego właśnie mitem jest idea dobrego prawa. Z reguły prawo jest dobre dla kogoś, ale bardzo rzadko dla wszystkich, nie istnieje one best way. Projektowanie nowych regulacji w oparciu o wiarygodne dowody pozwala jednak bardziej świadomie wybierać metodę regulacji, szacować jej skutki oraz oceniać koszty jej wprowadzenia. Pozwala także skuteczniej komunikować potrzebę zmian legislacyjnych - łatwiej jest przekonać decydentów czy opinię publiczną do koncepcji wspartej na wynikach badań. Nie zawsze wystarczą one do przełamania politycznego oporu dla zmian, ale pokazują przynajmniej, że projektodawca nie działa "na czuja".

OSR ex post

Krytyce polskiego systemu tworzenia prawa poświęcono już około miliona artykułów, felietonów, raportów i konferencji. Ten tekst można by (OSR) dołączyć do tego grona, gdyby nie fakt, że sytuacja zauważalnie się poprawia. Rośnie jakość ocen skutków regulacji dołączanych do projektów ustaw czy rozporządzeń. Przede wszystkim jednak są one traktowane poważniej. Gdy wprowadzano OSR-y, ich przygotowanie wyglądało mniej więcej tak: na pół godziny przed złożeniem projektu urzędnik siadał do komputera i patrząc daleko przed siebie, imaginował, jakie skutki wywoła projektowana regulacja. Dziś kancelaria premiera pilnuje, by analizy przedregulacyjne były oparte na konkretnych wyliczeniach. W ministerstwach działają zespoły do spraw OSR, promuje się najlepsze praktyki czy wzorcowe analizy. KPRM rozpoczęła też projekt nastawiony na wzmocnienie sztabów analitycznych w poszczególnych ministerstwach.

Od 2012 r. projekty ustaw muszą być poprzedzone również testem regulacyjnym, który ma udowodnić potrzebę wprowadzenia nowej regulacji i wskazać jej cele. Na mniejszą skalę, ale jednak, praktykuje się także OSR ex post, czyli badanie skutków regulacji po pewnym okresie jej obowiązywania. Stosuje to już Ministerstwo Gospodarki, a przymierza się do tego również Ministerstwo Sprawiedliwości w celu zbadania efektów deregulacji dostępu do niektórych zawodów. Choć samą ideę deregulacji uważam za wypaczenie funkcji państwa (deregulacja nie może być celem państwa, celem powinna być racjonalna regulacja), to sposób prowadzenia tego projektu może się stać dowodem na pozytywną ewolucję modelu tworzenia i oceny regulacji.

Tego samego nie da się, niestety, powiedzieć o innych projektach wychodzących z resortu sprawiedliwości. Doskonałym przykładem projektowania rewolucyjnych przecież zmian bez należytej refleksji jest reforma postępowania karnego. Na łamach DGP napisano już wiele na temat błędów popełnionych na etapie przygotowania tego projektu. Z mojego punktu widzenia najpoważniejszy zarzut to jednak brak kompleksowych studiów i analiz, które pokazywałyby nieefektywność obecnej regulacji postępowania, a w szczególności potwierdzających, że nowy model będzie zwyczajnie lepszy, a instytucje wymiaru sprawiedliwości są przygotowane do jego wdrożenia. Gdy czytam uzasadnienie do projektu nowelizacji kodeksu postępowania karnego i obserwuję dyskusję na jego temat, nasuwa się konkluzja, że cała reforma jest wprowadzana w sposób intuicyjny. Pewna grupa osób decyzyjnych doszła do przekonania, że coś trzeba zmienić, i na zasadzie testowania na żywym organizmie czy nauki przez działanie postanowiła wprowadzić coś nowego. Nie ma w tym podejściu śladu usystematyzowanej, pogłębionej refleksji nad tym, co nie działa dziś, jak to najskuteczniej zmienić, ile to będzie kosztowało i czy jesteśmy na zmianę gotowi.

Taka sytuacja irytuje tym bardziej, że Ministerstwo Sprawiedliwości jako jeden z nielicznych resortów dysponuje całkiem rozbudowanym zapleczem analitycznym i badawczym, w postaci chociażby Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości. Problem w tym, że zatrudniający około 30 pracowników IWS jest instytucją praktycznie nieobecną w procesie projektowania i oceny skutków nowych regulacji w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości. Poprzez swoje ustawowe umocowanie instytut jest niezależną placówką prowadzącą badania według ustalonego przez siebie planu. Resort sprawiedliwości w zasadzie nie może zlecać mu zadań analitycznych i egzekwować ich wykonania.

Potrzebna sprawna agencja

Tymczasem potrzebujemy sprawnej agencji rządowej do spraw badań i analiz na rzecz wymiaru sprawiedliwości. Wciąż jestem pod wrażeniem funkcjonowania takich instytucji np. w Szwecji. Funkcjonuje tam np. rządowa agencja zarządzania publicznego, która na zlecenie ministerstw prowadzi badania i wypuszcza raporty dotyczące usprawnienia działań administracji. Działa jako zleceniobiorca i każdego roku jest rozliczana z efektów swojej pracy na rzecz rządu. Nie funkcjonuje jako instytucja o autonomii porównywalnej z uniwersytetem, ale agencja wykonawcza. W Polsce stać nas najwyraźniej na to, by za niemałe pieniądze utrzymywać instytucje analityczne, których misja jest oderwana od systemu tworzenia prawa. Ale kto bogatemu zabroni...

Ministerstwo Sprawiedliwości dysponuje analitycznym zapleczem w postaci chociażby Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości. Problem w tym, że IWS jest niemal nieobecny w procesie projektowania i oceny skutków nowych regulacji w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości

@RY1@i02/2014/128/i02.2014.128.07000020b.803.jpg@RY2@

materiały prasowe

Dawid Sześciło adiunkt w Zakładzie Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego

Dawid Sześciło

adiunkt w Zakładzie Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego