Budżet 2015 i jego wrażliwe okolice

Kiedy na stronach Ministerstwa Finansów ukazała się zapowiedź skierowania do prac rządowych projektu nowelizacji tegorocznego budżetu z propozycją wzrostu deficytu o 3-4 mld zł, zapanowała konsternacja. Na miesiąc przed końcem roku? W sytuacji braku merytorycznego uzasadnienia dla konieczności zmiany deficytu? Skąd w ogóle taki pomysł?

Jedynym uzasadnieniem była "dramatyczna zapaść" w dochodach VAT, z oszacowaniem luki we wpływach z tego tytułu rzędu 15 mld zł. Dysponowaliśmy jednak w tym czasie danymi mówiącymi, że po październiku dochody ogółem budżetu znajdowały się co prawda 5,8 mld zł poniżej harmonogramu, ale równocześnie oszczędności w wydatkach sięgały 11,3 mld, a wykonanie deficytu było poniżej 5,3 mld zł prognozowanego poziomu.

W tej sytuacji, nawet bez wliczania do dochodów niepodatkowych nieplanowanych kilku miliardów z tytułu aukcji LTE, których w tym roku raczej nie będzie, jedynym merytorycznym uzasadnieniem dla noweli podnoszącej deficyt mogłaby być zapaść w dochodach w dwóch ostatnich miesiącach roku (niewyobrażalne, biorąc pod uwagę tempo wzrostu i jego dekompozycję) lub nadanie wydatkom w tym czasie szaleńczego tempa, konsumującego oszczędności z poprzednich 10 miesięcy. Tego żaden odpowiedzialny minister finansów nie mógłby autoryzować.

Zachodziliśmy więc w głowę, o co chodzi. A chaos narastał. Na oficjalnej konferencji prasowej, w obecności premier, minister w KPRM zaskoczył nas informacją, że nowela może zwiększyć deficyt o "5 mld - 10 mld zł". Pani premier odsyłała po szczegóły do konferencji ministra finansów. A ta została następnie odwołana.

Gdyby nie to, że inwestorzy wiedzieli, iż tegoroczne potrzeby pożyczkowe są już zaspokojone i że w najbliższym czasie - biorąc pod uwagę wielkość rezerw pozostających w dyspozycji ministra finansów - rząd może się obejść bez nowych emisji długu, mielibyśmy niezłe tąpnięcie na rynku obligacji, czyli znaczący wzrost kosztów finansowania. W sytuacji braku impulsu dla zmiany podaży długu w krótkim okresie inwestorzy zachowali się racjonalnie: postanowili poczekać na wyjaśnienie sytuacji. A klarowniej zrobi się z ich punktu widzenia dopiero wtedy, kiedy poznają wielkość potrzeb pożyczkowych i planowany sposób ich zaspokojenia w 2016 r.

Inaczej mówiąc, reakcja rynku na zamieszanie wokół nowelizacji budżetu była neutralna, bo proponowane zmiany deficytu, wszystko jedno, czy sięgałyby 3-4 mld, czy 5-10 mld zł, i tak nie miałyby wpływu na podaż SPW. Koniec, kropka. Tak działa rynek. Tu nie ma wiele miejsca na wysublimowane analizy. Asekurując tylko ten jeden punkt zmian w budżecie, rząd zapewnia sobie tymczasowy spokój na rynku. Nie należy tego jednak interpretować jako akceptacji, bo rynek akceptuje to, co nie zmienia relacji popyt/podaż na emisje w krótkim czasie. Rynek dość specyficznie, ze swoich pozycji, ocenia jakość polityki gospodarczej.

Ekonomiści muszą to robić inaczej. Muszą starać się dociec sedna rzeczy. O co więc chodzi ministrowi z tą nowelizacją? Odpowiedź znajduje się w projekcie i w ustawach okołobudżetowych. Na dobry trop naprowadza nas też najnowszy poselski projekt nowelizacji ustawy o finansach publicznych (zawisł na stronie Sejmu 3 grudnia; do prac w komisji ma zostać skierowany 8 grudnia), w tej części, która dotyczy zmian w stabilizującej regule wydatkowej (SRW), ustanawiającej limit rocznego wzrostu wydatków dla sektora finansów publicznych.

Po pierwsze, w interesie ministra jest przesunięcie możliwie dużych dochodów na przyszły rok, kiedy zajdzie potrzeba sfinansowania dodatkowych kosztów związanych głównie z realizacją programu PiS "500 zł na dziecko". Na to potrzeba będzie ok. 15-16 mld zł. Tu wpływy z tegorocznej aukcji LTE, materializujące się w 2016 r., są wprost nieocenioną pomocą. Część analityków będzie przy tym ze zrozumieniem kiwać głowami nad przebiegłym planem "wygładzania ścieżki fiskalnej" z lat 2015-2016.

Po drugie, skąd w uzasadnieniu nowelizacji tak ostry spadek oszczędności w tegorocznych wydatkach? W sytuacji zagrożenia prognozy dochodów klasyczne postępowanie MF doprowadziłoby do zaoszczędzenia nie 11,3 mld, jak po październiku, lecz nawet 15 mld zł na koniec roku, co wyrównałoby ubytek w prognozie dochodów z VAT i pozwoliło uniknąć nowelizacji. Oszczędności w wydatkach z definicji zmniejszają planowany deficyt. Nie można ich wydać na inne cele, niż dopuszcza ustawa budżetowa. Dlaczego więc w uzasadnieniu noweli oszczędności topnieją o połowę wobec stanu z końca października?

Zaglądamy do ustawy okołobudżetowej. A tam stoi jak byk, że tegoroczne oszczędności w wydatkach zasilą fundusz Agencji Rezerw Materiałowych. Jest to ustawowa zmiana przeznaczenia środków budżetowych. Formalnie dopuszczalna. Tyle że tym razem zasilenie rezerwy celowej ARM pociąga za sobą konieczność wzrostu deficytu o kwotę odpowiadającą środkom przekazanym agencji. Na co agencji te pieniądze? To już wiemy z barbórkowego wystąpienia pani premier. ARM będzie kupować węgiel z kopalnianych składowisk. Ponieważ dziś jej roczny budżet nie przekracza 400 mln zł, konieczne było jej dofinansowanie.

Węgla na przykopalnianych zwałach jest dziś ok. 4-5 mln ton (dwa razy tyle zalega na zwałach przy elektrowniach). I na dodatek w wielu wypadkach nie należy już do kopalń, bo jest objęty zastawem za długi albo został sprzedany jeszcze przed wydobyciem. W tym wypadku priorytet ma jednak zasilenie spółek węglowych w płynność, co pozwoli wypłacić pensje i nagrody górnikom. Musimy przy tym przyjąć ryzykowne założenie, że takie zakupy w ogóle mieszczą się w ustawowych uprawnieniach agencji. Powinniśmy też brać pod uwagę, że ARM, nie posiadając własnych składowisk, będzie płacić kopalniom za magazynowanie kupionego przez siebie węgla w tych miejscach, gdzie on dziś zalega. To dość karkołomna konstrukcja finansowa.

Najistotniejsze, że rząd kupi węgiel, finansując to ze wzrostu deficytu. A wszystko to ze spokojem obserwuje rynek, bo obywa się przecież bez wzrostu potrzeb pożyczkowych. Genialne? No, nie za bardzo. Jest jeden szkopuł.

Bo - po trzecie - nawet nowelizacja tegorocznego budżetu, wsparta dodatkowymi dochodami w roku przyszłym, których oszacowanie poznamy z projektem budżetu na 2016 r., nie pozwoli przeskoczyć przeszkody we wzroście wydatków, jaką stanowi SRW. Skutki realizacji ledwie części obietnic PiS przekraczają dopuszczalny regułą wzrost limitu wydatków na 2016 r. W lwiej części został on zresztą skonsumowany w wyniku realizacji obietnic złożonych przez poprzedni rząd, których nowy rząd nie cofnął. Stąd pilny projekt rozmiękczenia reguły. Sprowadza się on do podniesienia limitu wydatków w wyniku trzech zabiegów: ustalenia nowego punktu startowego, jakim jest limit na 2015 r.; wprowadzenia w miejsce mechanizmu korekty wydatków nominalnych o rzeczywisty, a nie prognozowany, wskaźnik inflacji, stałego parametru, jakim jest cel inflacyjny NBP; wreszcie trwałego podniesienia limitu o dochody jednorazowe i tymczasowe, bez wpływu na kwotę wydatków obliczaną na kolejny rok.

Za sprawą dewastacji reguły wydatkowej wydatki w 2016 r. będą mogły wzrosnąć - według moich szacunków - o dodatkowe 16 mld zł, a w 2017 r. o kolejne 12 mld. Jest to program wielkiej ekspansji fiskalnej, finansującej obietnice wyborcze. Niesie on ze sobą ryzyko pogłębienia niezbilansowania finansów publicznych. Ryzyko makroekonomiczne polega na niepotrzebnym wsparciu popytu krajowego w części konsumpcyjnej. Dotąd konsumpcja rosła w tempie zbliżonym do dynamiki PKB. Ścieżka konwergencji fiskalnej przedłożona Komisji Europejskiej w 2015 r., stanowiąca podstawę dla zdjęcia z Polski procedury nadmiernego deficytu, zostaje zdezaktualizowana.

Manipulacje przy hamulcu dla wzrostu wydatków zostaną ocenione przez agencje ratingowe jako credit negative, co wpłynie w pierwszej kolejności na zmianę nastawienia, a w dalszej - zależnie od stanowiska KE przy wiosennym przeglądowym trymestrze polityki gospodarczej - również na zmianę ratingu Polski. Wygląda na to, że nowelizacja tegorocznego budżetu jest mniej istotna niż jej bliższe i dalsze okolice.

@RY1@i02/2015/238/i02.2015.238.000001500.802.jpg@RY2@

Janusz Jankowiak

 główny ekonomista Polskiej Rady Biznesu