Plastry na drewnianą nogę

Po fali lokalnych referendów nasuwa się (znowu!) pytanie o ustanowiony w Polsce model samorządu terytorialnego. Przez wiele lat instytucja ta znajdowała się poza wszelką realną krytyką. Liczni politycy i dziennikarze przekonywali zwykłych ludzi, że samorządy to królestwo racjonalności, że działa tam inny (lepszy) gatunek funkcjonariuszy niż rządowi urzędnicy. To samorządowcy rzekomo bezinteresownie zatroskani o los swojej gminy, powiatu i województwa, budujący domy, przedszkola i remontujący ulice. Ten obraz urzekł wielu ludzi. Powstał klimat, w którym łatwiej było struktury samorządowe rozbudować.

Nie twierdzę, że nie ma w Polsce samorządów, które działają racjonalnie. Pewnie nawet większość jest taka. Ale ostatnie kilka lat przyniosło dostatecznie wiele sygnałów, by wyidealizowany obraz samorządów uznać za fałszywy. W radach gminnych, powiatowych i wojewódzkich mają miejsce przepychanki mniej więcej takie jak w Sejmie. Korupcja nie wydaje się mniejsza niż w administracji rządowej - może większa. Nie brak bardzo wątpliwych inwestycji. Przede wszystkim jednak bez opamiętania (jak na szczeblu rządowym) rośnie biurokracja i szerzy się nepotyzm.

Mamy dziś w Polsce (nie tylko w Polsce) trójszczeblowy ustrój samorządowy. Są tabuny radnych i urzędników, natomiast przeciętni mieszkańcy nie wiedzą nic o funkcjonowaniu swoich powiatów i województw, a nawet gmin. Nie wiedzą nie dlatego, że wszystko jest tajne (choć ukrywa się też wiele), ale dlatego, że zdobywanie wiedzy jest czasochłonne i tylko nieliczni chcą i mogą dowiedzieć się więcej. Twierdzenie, że mieszkańcy miast i gmin wiejskich są ich gospodarzami, ma niewiele wspólnego z rzeczywistością. To nie przypadek, że w wyborach samorządowych frekwencja jest szczególnie niska. No i wszystko to kosztuje górę pieniędzy. Czas najwyższy, by dokonać krytycznej oceny i pomyśleć, co można poprawić. Poprawić, bo w zapale reformatorskim (sam biję się w piersi) ulegliśmy złudzeniom.

Myślę, że są obecnie jednoznaczne dowody, iż trójszczeblowy ustrój samorządowy nie jest nam potrzebny. Powstał on (dopiero w 1999 r.), głównie ze względu na silne zapotrzebowanie na posady dla terenowych działaczy partyjnych. Z powodu członkostwa w Unii musi pozostać samorząd wojewódzki, ale nie widać mocnych argumentów na rzecz utrzymania powiatów. Samorząd wojewódzki można natomiast uprościć i potanić. Nie ma dobrego powodu, by sejmiki wojewódzkie były wyłaniane w bezpośrednich wyborach. Mogą być wyłaniane przez radnych gminnych z ich grona i powinni oni łączyć mandat radnego danej gminy z mandatem radnego wojewódzkiego. Rada wojewódzka byłaby tańsza, bardziej reprezentatywna i pewnie mniej partyjna.

Więcej kontrowersji budzi inna - już wysuwana - propozycja: ograniczonej liczby kadencji dla wójtów, burmistrzów i prezydentów. Istotnie, to może eliminować pewną liczbę sprawnych i uczciwych lokalnych działaczy, ale powinno też sprzyjać urealnieniu lokalnej demokracji i przyczynić się do osłabienia lokalnych układów, które są naturalnym podglebiem korupcji i nepotyzmu.

Wydaje się, że na przeszkodzie reformie samorządowej stoi tylko jedna - ale niestety poważna - bariera: wspólne interesy partii (zarówno rządzących, jak i opozycyjnych), których wielu działaczy utraciłoby w jej następstwie posady (z wyboru lub mianowania). Choć więc ustrój samorządowy nie jest opisany w konstytucji i bardzo wiele można zmienić na drodze ustawowej, to nie widać chętnych do tego dzieła. Jest nawet gorzej, przygotowywane i wychwalane są inicjatywy de facto obecny stan zamrażające.

Prezydent domaga się ustanowienia zasady, żeby referendum w sprawach merytorycznych miało rozstrzygający charakter niezależnie od frekwencji. Formalnie chodzi o to, by mieszkańcy mogli bezpośrednio podejmować decyzje. Ale łatwo można przewidzieć, że z reguły po ten instrument będą sięgać dobrze zorganizowane grupy interesów i skutecznie uzyskiwać decyzję także wtedy, gdy nie będzie ona w interesie większości. Pozbawionym podstaw idealizmem jest założenie, że większość mieszkańców jest w pełni aktywna i zdolna do świadomej oceny.

Podobne konsekwencje może mieć forsowanie budżetów partycypacyjnych. Zasada jest tu taka, że władze samorządowe dają pewną kwotę na wydatki do dyspozycji mieszkańców, ale o jej przeznaczeniu nie musi decydować (i nie decyduje) ich większość. W praktyce decydują środowiska dobrze zorganizowanie. Mogą to być fajni ludzie (np. kochać ścieżki rowerowe), ale - co bardziej prawdopodobne - mogą to być rzecznicy nawet bardzo partykularnych interesów.

Demokracja i racjonalność działania na poziomie lokalnym (podobnie jak na poziomie krajowym) szwankuje. Nie można tego naprawić, realizując pomysł Bronisława Komorowskiego. Zasadnicze wątpliwości budzi też (naiwnie lewacka) idea budżetu partycypacyjnego. Te pomysły to w najlepszym razie przysłowiowe plastry na drewnianą nogę.

@RY1@i02/2013/229/i02.2013.229.183000800.802.jpg@RY2@

Ryszard Bugaj ekonomista, profesor PAN

Ryszard Bugaj

ekonomista, profesor PAN