Dlaczego spieramy się o NBP? Jawność pensji to problem całej administracji publicznej

Postulat większej przejrzystości płac co do zasady podoba się ekspertom. Przy czym ich zdaniem powinny być one upubliczniane, gdy chodzi o stanowiska dyrektorskie i wyższe, większość sprzeciwia się ujawnianiu zarobków szeregowych pracowników. Nowe przepisy powinny regulować te kwestie w sposób kompleksowy, a nie ograniczać się do jednej instytucji publicznej. Okazją do zmian systemowych mógłby być nowy kodeks urzędniczy, który wedle zapowiedzi płynących z rządu ma zostać uchwalony jeszcze w tej kadencji parlamentu. ©℗

Karolina Topolska

karolina.topolska@infor.pl

 

Narodowy Bank Polski rozbudził ciekawość ludzi

Ograniczenie rozwiązań ustawowych w zakresie transparentności płac tylko do wycinka sektora publicznego, jakim jest NBP, to błąd. Zmiany – jeśli już wprowadzać – to w całej sferze publicznej. A mogłyby się znaleźć w nowym kodeksie urzędniczym, który – jak dowiedział się DGP – ma zostać uchwalony jeszcze w tej kadencji

Problemu, z którym mamy dziś do czynienia, mogłoby nie być, gdyby wraz z uchwaleniem w 1997 r. ustawy o NBP przygotowano inną, dotyczącą zatrudniania i wynagradzania w administracji. Podstawę do jej uchwalenia zawarto w art. 11 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1373 ze zm.), zgodnie z którym prezes NBP jest przełożonym wszystkich pracowników tego banku, a prawa i obowiązki pracowników NBP określa kodeks pracy i pragmatyka służbowa określona odrębną ustawą. Sęk w tym, że ta druga nigdy nie powstała. – Do tej pory, a więc 22 lata po uchwaleniu tej regulacji, nikt nie podjął się przygotowania pragmatyki urzędniczej dla osób zatrudnionych w NBP, o której mowa w treści przepisu. Gdyby powstała, być może nikt nie zarzucałby, że do banku centralnego przyjmowane są osoby z klucza partyjnego lub bez kompetencji, ale z horrendalnie wysokimi zarobkami. W takiej ustawie – na wzór np. służby cywilnej – można by nie tylko określić maksymalne wynagrodzenia na poszczególnych stanowiskach, ale też wprowadzić otwarte i konkurencyjne nabory – mówi jeden z byłych dyrektorów NBP, który nadal pracuje w tej instytucji. – A teraz jak się ujawni zarobki dyrektorów, to będzie wielki „kwas”, bo nikt nie będzie patrzył na kompetencje, liczebność pracowników w departamentach czy staż pracy, tylko na różnice w pensjach – stwierdza.

Jak nie wiadomo, o co chodzi, to chodzi o…

Zapytaliśmy o najniższe i najwyższe wynagrodzenia dyrektorów w administracji rządowej. Na nasze pytanie nie odpowiedziało żadne ministerstwo. Część urzędów, jak np. resort sprawiedliwości, zasłaniała się natłokiem pracy związanej z wysłaniem PIT za pracowników do końca stycznia. Inne opóźniały odpowiedź, a część całkowicie zignorowała naszą prośbę, jak np. Ministerstwo Edukacji Narodowej. Zarobków dyrektorów nie zechciała również ujawnić NIK. Odpowiedzi otrzymaliśmy natomiast od niektórych urzędów wojewódzkich.

Wniosek: Obecne przepisy nie działają, jak powinny. Czy urzędy, które nie chcą ujawniać zarobków mediom lub organizacjom pozarządowym w trybie dostępu do informacji publicznej, nie uzasadniają narracji, że płace w szeroko pojętej administracji, na wszystkich jej stanowiskach – powinny być po prostu jawne i dostępne w BIP?

Nasz informator z NBP wskazuje, że zarobki dyrektorów w prywatnych bankach są znacznie wyższe od tych zatrudnionych w banku centralnym. Z kolei płace pozostałych pracowników NBP są wyższe od tych, które proponują banki komercyjne. Nasz rozmówca uważa, że płace w banku centralnym nie powinny być ujawniane. Przestrzega, że takie rozwiązanie zachwieje jego polityką kadrową. Mogą się też pojawić sprawy sądowe o dyskryminację płacową z powodu różnicy zarobków na podobnych stanowiskach. Mogłoby też okazać się, że kobiety zarabiają znacznie mniej od mężczyzn. Były dyrektor NBP sądzi, że jeśli już jest takie ciśnienie na ujawnianie zarobków, to trzeba to zrobić kompleksowo, a nie wyrywkowo, pod wpływem doniesień medialnych. I proponuje przyjrzeć się zarobkom dyrektorów w Kancelarii Prezydenta RP, Komisji Nadzoru Finansowego czy Najwyższej Izbie Kontroli.

Kodeks urzędniczy wszystko załatwi?

Kompleksowe zasady ustalania wynagrodzeń w szeroko pojętej administracji publicznej (być może także z uwzględnieniem regulacji dla samodzielnych podmiotów państwowych, takich jak np. Narodowy Bank Polski czy Najwyższa Izba Kontroli), w tym również kwestie ich jawności, mogłyby się znaleźć w planowanym od dawna kodeksie urzędniczym. Z naszych ustaleń wynika, że prace nad nim już się toczą, a kieruje nimi Andżelika Możdżanowska, członek Rady Służby Publicznej i wice minister w resorcie inwestycji i rozwoju. W rozmowie z DGP przyznaje, że otrzymała zielone światło na opracowanie kompleksowej pragmatyki służbowej dla całej administracji. Nie chce jeszcze zdradzać szczegółów, ale deklaruje, że w tej kadencji ustawa o służbie publicznej (pod roboczą nazwą zwana też kodeksem urzędniczym) będzie uchwalona. – To świetna okazja, aby w takiej ustawie określić jednolite zasady zatrudniania i wynagradzania dla całej administracji, a więc wszystkich urzędników z podziałem na stanowiska, wymagania i maksymalne zarobki – mówi prof. Krzysztof Kiciński, były p.o. przewodniczący Rady Służby Cywilnej. – Taka regulacja jest potrzebna dla sprawnego funkcjonowania administracji i swobodnego przepływu urzędników. Przy tej okazji w ustawie można też przesądzić, czy wynagrodzenia mają być jawne czy nie. A także wskazać objęte nią stanowiska. W przeciwnym razie za chwilę media będą domagać się ujawnienia płac dyrektorów w kolejnych instytucjach – dodaje.

Mecenas Bartosz Bator przestrzega jednak przed zapędami do ujawniania wszystkich wynagrodzeń w administracji publicznej. – Zadajmy sobie pytanie: czy rzeczywiście chcemy sytuacji, w której wynagrodzenie każdego urzędnika będzie powszechnie wiadomym? Jak to np. wpłynie na zainteresowanie pracą w urzędach, skoro już dziś liczba wakatów w administracji publicznej jest wysoka, a pensje od lat stoją w miejscu? Z drugiej strony większość urzędników zarabia tak źle, że może dobrze by było, aby Polacy wreszcie się o tym dowiedzieli, zamiast żyć stereotypami niemającymi wiele wspólnego z rzeczywistością – ironizuje.

WAŻNE Zarobki dyrektorów w prywatnych bankach są znacznie wyższe od tych zatrudnionych w banku centralnym. Z kolei płace pozostałych pracowników NBP są wyższe od tych, które proponują banki komercyjne. Ciekawostką jest też, że w najważniejszym polskim banku nie występuje dodatek stażowy, który jest obecny w całej budżetówce.

– Osobiście opowiadam się za jawnością wynagrodzeń na wszystkich stanowiskach kierowniczych wszystkich szczebli – począwszy od szefów urzędów, a kończąc na dyrektorach włącznie – mówi dr Stefan Płażek, adwokat, adiunkt z Uniwersytetu Jagiellońskiego. – Informacja na ten temat powinna być umieszczana np. w biuletynach informacji publicznej z wyodrębnieniem pensji zasadniczej i pozostałych bonusów – dodaje.

Za jawnością optują też związki zawodowe. I tak Robert Barabasz, szef NSZZ „Solidarność” w Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim, popiera ujawnienie zarobków na stanowiskach kierowniczych do szczebla dyrektorów włącznie. – Dzięki temu oczyścimy atmosferę, mówiąc, że w administracji wszyscy zarabiają bardzo dobrze. Jednak na niższych stanowiskach nie robiłbym tego, bo mogłoby dojść do niepotrzebnych konfliktów – przekonuje.

Płace w instytucjach państwowych

Większej przejrzystości płac domagają się też osoby, które zajmowały już stanowiska kierownicze. – Jestem zwolennikiem jawności informacji o wynagrodzeniach w administracji publicznej, jednak w ograniczonym ze względów praktycznych zakresie. Powinny one dotyczyć stanowisk dyrektorskich i sprowadzać się do podania informacji o wysokości dochodu z zeznania PIT za ubiegły rok, ale tylko na wniosek osób zainteresowanych. Odnosi się to do administracji rządowej – mówi dr Sławomir Brodziński, były szef służby cywilnej. – Większym problemem są jednak informacje o zarobkach w różnych agencjach i centrach rządowych oraz takich instytucjach, jak np. właśnie NBP. Często nie ma tam bowiem klarownego przyporządkowania stanowiska do poziomu wynagrodzenia, jak to ma miejsce w służbie cywilnej. I generalnie niech ci, co pracują w sferze publicznej, mają świadomość tej niewygodnej jawności. Coś za coś, czyli stanowisko za jawność – dodaje.

Eksperci podkreślają też, że wprowadzając takie rozwiązanie, trzeba wprowadzić odpowiednie vacatio legis. Przypominają, że po tym, jak swego czasu w ustawie anty korupcyjnej (czyli ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1393) ustanowiono, że od stanowiska starszego specjalisty trzeba składać oświadczenia majątkowe na potrzeby wewnętrzne urzędu i służb, pojawił się problem z awansami. – Pamiętam jak urzędnicy nie chcieli awansować ze specjalisty na starszego specjalistę w administracji rządowej, bo zarobki często były wyższe o 50 lub 100 zł, a trzeba było wszystko wyjawić przed przełożonymi – wspomina jeden z byłych dyrektorów generalnych Ministerstwa Sprawiedliwości. – Niektórzy po prostu byli zbyt biedni albo mieli dużo kredytów i nie chcieli się do tego przyznawać, składając oświadczenie majątkowe – dodaje.

opinia eksperta

Od kilku lat zmienia się podejście sądów

dr Edyta Bielak-Jomaa generalny inspektor ochrony danych osobowych

Do administratora należy decyzja dotycząca udostępnienia danych w trybie dostępu do informacji publicznej. Podkreślić jednak należy, że tryb ten jest zupełnie odrębny i nie należy go utożsamiać z udostępnianiem danych osobowych. Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej wynikają z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wśród nich jest szeroko rozumiane prawo do prywatności, przez które należy rozumieć nie tylko przepisy o ochronie danych osobowych (prywatność jest bowiem pojęciem szerszym). Jednocześnie prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych nie jest organem właściwym do ingerencji w realizację prawa dostępu do informacji publicznej. Nie ma także innego organu władzy publicznej, który jest uprawniony do dokonywania oceny ograniczeń w dostępie do informacji publicznej przed przekazaniem sprawy właściwemu organowi w trybie instancyjnym, a następnie sądom administracyjnym rozpatrującym ostatecznie spory w tym zakresie. To dysponent informacji publicznej decyduje o tym, w jakim zakresie ujawnia informację publiczną, której częścią mogą być także dane osobowe.

Ostatecznej oceny tego zagadnienia nie ułatwia także rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych, które w tożsamych stanach faktycznych w różny sposób oceniają zarówno zakres przedmiotowy oraz podmiotowy pojęcia „informacja publiczna”, jak i przesłanki odmowy udostępnienia informacji stanowiącej informację publiczną. Co do informacji o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje publiczne realizujących zadania z udziałem środków publicznych, należy wskazać, że przez wiele lat, odkąd Sąd Najwyższy wydał uchwałę w składzie siedmiu sędziów z 16 lipca 1993 r. (sygn. akt I PZP 28/93), zastosowanie miał pogląd, iż wynagrodzenie pracownika jest jego dobrem osobistym i jego ujawnienie wymaga jego zgody, o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej (np. w tzw. ustawie kominowej). Informacje te nie były udostępniane w trybie dostępu do informacji publicznej. Od kilku lat uwidacznia się znacząca zmiana podejścia sądów administracyjnych do tego zagadnienia. Od 2013 r. obserwowana jest tendencja traktowania takich informacji jako informacji publicznej, ale zastosowanie tu mają pewne ograniczenia. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 695/14) czytamy: ,,Udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych”. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 18 lutego 2017 r. (sygn. akt I OSK 796/14). Niekiedy obowiązek udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych osobowych o wynagrodzeniu czy też o stanie majątkowym może wynikać z przepisów szczególnych. Przykładem pierwszej ze wskazanych sytuacji są przepisy o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (tzw. ustawa kominowa). Z kolei z przepisów ustaw regulujących funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego (m.in. ustawy o samorządzie gminnym) wynika obowiązek ujawnienia oświadczeń majątkowych określonych osób. Jednocześnie podkreślić należy, że WSA w Gdańsku w wyroku z 14 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SAB/Gd 62/18) wskazał, że powoływanie się na przepisy ogólnego rozporządzenia o ochronie danych (RODO) przy udostępnianiu informacji mającej walor informacji publicznej jest nieuprawnione, gdyż „przepisy tego rozporządzenia nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p., te zaś realizują obowiązek ochrony danych osobowych poprzez ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 2, które jednakże w niniejszej sprawie z przyczyn podanych wyżej nie ma zastosowania. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że udostępnienie żądanej informacji godzić będzie w ochronę danych osobowych, czy to na gruncie u.d.i.p., czy RODO”. Artykuł 86 RODO wskazuje na możliwość udostępnienia danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych na podstawie przepisów odrębnych państwa członkowskiego. Ponadto motyw 4 RODO wskazuje na ograniczenia prawa do ochrony danych osobowych. Dlatego żądanie dotyczące dostępu do informacji publicznej administrator powinien rozpatrywać na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w jej art. 5, a także innych przepisów szczególnych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wyłącza RODO, dlatego w przypadku gdy udostępnieniu będą podlegać także dane osobowe, administrator musi wziąć również pod uwagę zasady ochrony danych z art. 5 RODO, takie jak zasada legalizmu (czyli np. wymóg istnienia podstawy prawnej określającej zasady ewentualnego udostępnienia konkretnych danych), proporcjonalności itp.

Trzy projekty zmian

Wracając jednak do NBP, to są już gotowe projekty ustaw, które mają na celu ujawnienie zarobków na stanowiskach kierowniczych w tej instytucji. Pierwszy, zgłoszony przez posłów PO, przewiduje upublicznienie oświadczeń majątkowych członków zarządu NBP (ci bowiem mają obowiązek ich składania już na gruncie obecnie obowiązujących przepisów), a także wprowadzenie zobowiązania do składania takich oświadczeń przez wszystkie osoby, które zajmują kierownicze stanowiska w tej instytucji. – Zgodnie z art. 61 konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ma też prawo poznać zarobki osób na kierowniczych stanowiskach w NBP, a oświadczenia majątkowe będą to umożliwiać – wyjaśnia Mariusz Witczak, poseł PO. – W ramach tego uprawnienia każdy może domagać się informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa – dodaje.

Takie rozwiązanie nie cieszy się jednak uznaniem ekspertów. – Oświadczenia majątkowe, a wynagrodzenie to dwie odrębne sprawy. Ludzie rzucą się na te oświadczenia, ale nie dowiedzą się nic lub niewiele na temat struktury wynagrodzeń. Wystarczy, że ktoś w danym roku otrzyma nagrodę jubileuszową, która jest wielokrotnością pensji w zależności od stażu. Wciąż pozostaną domysły i spekulacje – zauważa dr Stefan Płażek.

WAŻNE Nad kodeksem urzędniczym pracuje Andżelika Możdżanowska, członek Rady Służby Publicznej i wiceminister w resorcie inwestycji i rozwoju. W rozmowie z DGP przyznaje, że otrzymała zielone światło dla opracowania kompleksowej pragmatyki służbowej dla całej administracji. Deklaruje też, że w tej kadencji ustawa o służbie publicznej zostanie uchwalona.

Drugi projekt nowelizacji przepisów o NBP przygotował Kukiz’15. Ten przewiduje jedną, bardzo istotną zmianę. Mianowicie, że to marszałek Sejmu na wniosek prezesa NBP miałby określać w drodze zarządzenia wymagane kwalifikacje, zasady wynagradzania oraz tabele stanowisk pracowników tej instytucji. Warto tu zaznaczyć, że wraz z informacjami medialnymi o wysokich zarobkach w NBP padały bowiem również zarzuty, że osoby zajmujące stanowiska kierownicze w banku centralnym nie mają do tego niezbędnych kompetencji. Tu uzasadnienie jest podobne do tego, którym posługuje się PO, a mianowicie: NBP jest państwową osobą prawną, której majątek stanowi mienie publiczne, a wobec tego dysponowanie tymi środkami powinno być poddane kontroli Sejmu.

Nie ma jeszcze natomiast kluczowego projektu PiS, ale wszystko wskazuje na to, że jeśli się pojawi, to będzie zbliżony do zaproponowanego przez Kukiz’15. Partia rządząca już zapowiedziała bowiem, że chce opracować widełki płacowe, czyli maksymalnie i minimalne wynagrodzenie zasadnicze dla poszczególnych stanowisk w NBP. Tylko zdaniem ekspertów to też nie rozwiąże problemu. – Można bowiem za pomocą premii i nagród doprowadzić do tego, że wynagrodzenie w ostatecznym rozliczeniu będzie o kilka czy kilkadziesiąt procent wyższe od pensji zasadniczej – zauważa prof. Bogumił Szmulik, ekspert ds. administracji publicznej. – W administracji rządowej o wynagrodzeniach decydują limity funduszu wynagrodzeń. Dyrektor generalny, jeśli chce znacznie podwyższyć wynagrodzenia, musi część pracowników po prostu zwolnić lub wnioskować o to, by w budżecie zapewniono mu więcej środków na pensje. Tymczasem w przypadku NBP raczej nie da się ustawić limitu środków przeznaczanych na wynagrodzenia, bo to wewnętrzna kwestia, ustalana przez zarząd banku – dodaje. W zakresie kształtowania wynagrodzeń NBP, jako osoba prawna, ma bowiem dużo więcej samodzielności niż przeciętny urząd administracji rządowej lub samorządowej.

Droga już jest, ale wyboista

A w zasadzie, czy zmiany w prawie są w ogóle potrzebne, skoro sposób na uzyskanie informacji o płacach w sektorze publicznym już jest – mamy przecież prawo dostępu do informacji publicznej. Co więcej, dziś – jak podkreślają eksperci – w tym trybie najczęściej pytamy o wynagrodzenia w administracji. To najbardziej pożądana informacja publiczna. I nie ma większych kłopotów z uzyskaniem wiedzy na temat zarobków prezydenta, premiera, ministrów czy samorządowych włodarzy. Ich wynagrodzenia bezpośrednio bowiem wynikają z przepisów i można praktycznie samodzielnie ustalić poziom poborów tych osób. Problem jest jednak z ustaleniem płac uzyskiwanych przez osoby zajmujące niższe stanowiska w urzędach, w tym kierownicze czy dyrektorskie. W takich przypadkach niezbędne jest wystąpienie z osobnym wnioskiem o informację publiczną. Tymczasem zgodnie z art. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) przedmiotem takiej informacji mogą być m.in. dane dotyczące osób pełniących funkcje publiczne i ich kompetencje. – Z przepisu tego nie wynika jednak, kiedy informacja, np. odnośnie majątku lub zarobków, ma być upubliczniona, a kiedy takiego urzędnika chroni RODO – zauważa dr Stefan Płażek.

W tym bowiem przypadku mamy konflikt dwóch wartości – z jednej strony jest prawo dostępu do informacji publicznej, z drugiej zaś dobro osobiste, jakim jest prawo do prywatności obejmujące m.in. uprawnienie do zachowania w tajemnicy swojego wynagrodzenia. Warto zaznaczyć, że szef NBP odmawiając podania najwyższych i najniższych płac na stanowiskach dyrektorskich w tym banku, powoływał się właśnie na przepisy o ochronie danych osobowych. Jak jednak wskazują eksperci w przypadku podmiotów publicznych ochrona tajemnicy wynagrodzenia ulega osłabieniu. – Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu m.in. na prywatność osoby fizycznej. Jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji – zauważa Bartosz Bator, adwokat i specjalista ds. administracji publicznej. Zaś dr Edyta Bielak-Jomaa, generalny inspektor ochrony danych osobowych, zwraca uwagę, że w przypadku ww. konfliktu sądy administracyjne coraz częściej przyznają prym dostępowi do informacji publicznej (patrz opinie: dr E. Bielak-Jomaa oraz dr Magdalena Zwolińska).

Doktor Stefan Płażek przypomina z kolei, że jeszcze przed rokiem procedowany był projekt ustawy o jawności w życiu publicznym, który jego zdaniem słusznie trafił do kosza. Tam również bowiem brakowało jednoznacznego rozwiązania kwestii jawności zarobków. – Zagadnienie to trzeba zaś rozstrzygnąć ostatecznie i to nie tylko w odniesieniu do NBP, ale wszystkich instytucji państwowych – przekonuje Płażek.

Wtórują mu także inni eksperci. Zdaniem wielu ograniczenie rozwiązań ustawowych tylko do wycinka sektora publicznego, jakim jest NBP, to błąd, a zmiany – jeśli już wprowadzać – to szeroko, w całej sferze publicznej.

– Całkowicie chybionym pomysłem jest tworzenie ustawy pod konkretną instytucję i przypadek. Nawet, jeśli to, co się w niej dzieje, wymaga zainteresowania i interwencji prawnej, to niedopuszczalne jest prowadzenie w takich sposób prac legislacyjnych – twierdzi Bartosz Bator.

opinie ekspertów

Ujawnione dane nie mogą zawierać personaliów

dr Magdalena Zwolińska adwokat i partner NGL Wiater

Kodeks pracy nie odnosi się do kwestii tajemnicy wynagrodzeń, rozumianej jako zakaz ujawniania informacji o wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników. Nie ma jednak wątpliwości, że informacje te są objęte szczególną ochroną. Wynika to z faktu, że wynagrodzenie, jego wysokość i nawet skład stanowi element dóbr osobistych pracownika, o których mowa w art. 23 kodeksu cywilnego. W utrwalonym orzecznictwie SN przyjmuje się, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i art. 24 k.c. (uchwała SN z 16 lipca 1993 r., sygn. akt I PZP 28/93, OSNCP 1994/1/2). W konsekwencji pracownik ma prawo zachować w tajemnicy informacje o wysokości swojego wynagrodzenia, a co za tym idzie, co do zasady, pracodawca nie powinien go ujawniać osobom trzecim.

Zagadnienie poufności wynagrodzeń dotyczy jednak nie tylko prawa pracownika do ochrony informacji o wysokości jego wynagrodzenia, ale także nakładanego na niego obowiązku zachowania tych informacji w tajemnicy, który związany jest z innymi pracowniczymi obowiązkami (lojalności oraz zachowania w tajemnicy informacji, których ujawnienie mogłoby narazić pracodawcę na szkodę), a także z ochroną tajemnic przedsiębiorstwa pracodawcy. Informacje o wysokości wynagrodzenia pracownika mają zatem dwoisty charakter – stanowią informację zarówno o jego życiu prywatnym, jak i dotyczącą przedsiębiorstwa pracodawcy.

Szeroka ochrona informacji o wysokości wynagrodzenia nie dotyczy jednak osób pełniących funkcje publiczne. Wskazał na to WSA we Wrocławiu, który w wyroku z 6 maja 1997 r. (sygn. akt II SA/Wr 929/96, ONSA 1998/2/54), stwierdził, że wysokość wynagrodzeń wójta, burmistrza i ich zastępców nie należy wyłącznie do sfery prywatności osób piastujących te stanowiska, gdyż wiąże się z ich funkcją publiczną. Przyjmuje się zatem, że osoby pełniące takie funkcje lub mające wpływ na działania władzy publicznej nie mogą zasłaniać się prywatnością, odmawiając informacji na temat swoich wynagrodzeń. W przypadku innych pracowników samorządowych (niepełniących stanowisk funkcyjnych, niemających kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych czy niebędących piastunami organów samorządowych) wysokość ich wynagrodzeń nie może być ujawniona ze względu na ochronę dóbr osobistych i danych osobowych, w takim rozumieniu, że nie należy ujawniać ich wynagrodzeń ze wskazaniem, ile dany (konkretny) pracownik zarabia lub ile wynosi wynagrodzenie na konkretnym stanowisku. Natomiast dopuszczalne jest ujawnienie danych bez podawania personalnych wskaźników, np. w zakresie od-do (np. naczelnicy wydziałów urzędu miasta otrzymują wynagrodzenia od 3500 do 5000 zł). Można też ujawnić wysokość nagród pieniężnych dla danej kategorii zatrudnionych, również w zakresie od-do. Dopuszczalne jest również podanie informacji o średniej płacy na stanowisku kierowniczym w urzędzie, z podaniem parametrów jej wyliczenia. Te dane (kwoty ujęte widełkowo, średnia płaca) nie mają charakteru spersonalizowanego i nie podlegają ochronie. ©℗

Obecny system do korekty, ale transparentność ma granice

dr Sylwia Naszydłowska radca prawny, wykładowca akademicki

Nie ma obecnie kompleksowej regulacji prawnej w zakresie jawności zarobków w administracji publicznej, czy szerzej, w sektorze publicznym. Istniejące przepisy mają znaczenie antykorupcyjne, a dostęp do danych jest ograniczony. W zasadzie można bez większych problemów zapoznać się z zarobkami posłów, senatorów i radnych, natomiast urzędnicy składają oświadczenia majątkowe, które są badane przez służby. Obecny system, zwłaszcza w samorządzie, wymaga korekty, bo zarobki dyrektora szkoły podstawowej, szpitala powiatowego czy prezesa spółki komunalnej powinny być powszechnie znane. W przypadku spółek komunalnych nie można jednakże przekroczyć czerwonej linii z napisem „tajemnica przedsiębiorstwa”, bo ma to zawsze swoje konsekwencje procesowe i może rodzić zarzuty o niegospodarność. Większa jawność zarobków w instytucjach państwowych i administracji rządowej może jednak prowadzić do paraliżu jej funkcjonowania. Transparentność ma swoje granice i nie można doprowadzić do tego, aby zarobki sędziów czy prokuratorów były powszechnie dostępne, bo mogłoby to godzić w interes państwa, toczące się postępowania i bezpieczeństwo pracowników wymiaru sprawiedliwości. Nie można także zapominać o białym wywiadzie stosowanym powszechnie przez służby dyplomatyczne innych państw. Można sobie zadać pytanie: czy w Iranie, Peru czy Rosji muszą wiedzieć, ile realnie zarabia dyrektor w NBP, Trybunale Konstytucyjnym czy Kancelarii Sejmu RP? Obecnie należy mówić w Polsce o rynku pracownika, bo bezrobocie w końcu osiąga niski, europejski poziom, a ponieważ zarobki w sektorze publicznym raczej nie szybują w górę, to wprowadzenie szerokich obowiązkowych rozwiązań prawnych dotyczących jawności wynagrodzeń, bez ich standaryzacji europejskiej, pracownicy sektora publicznego mogą uznać za krzywdzące i szkodliwe dla państwa. ©℗

Media pytają, urzędy milczą

Obecnie uzyskanie informacji o średnich wynagrodzeniach dyrektorów w urzędach wojewódzkich i ministerstwach – jak już wspominaliśmy – jest bardzo trudne. Odpowiedzi otrzymaliśmy tylko od niektórych urzędów wojewódzkich. Z danych, które nam przekazały wynika, że w porównaniu do ubiegłego roku płace na stanowiskach dyrektorskich rosną, co niewątpliwie stanowi argument za wprowadzeniem monitoringu wynagrodzeń na stanowiskach kierowniczych. I tak Sylwia Jurgiel, rzecznik prasowy wojewody dolnośląskiego, przyznała, że w jej urzędzie średnie wynagrodzenie dyrektorów w 2017 r. wynosiło 10,9 tys. zł, a za ubiegły rok płace na tym szczeblu wzrosły o 800 zł. Najniższe wynagrodzenie oferowane dyrektorowi dolnośląskiego urzędu wojewódzkiego wynosiło w poprzednim roku 6,6 tys. zł, a najwyższe 13,6 tys. zł. Płace na tych stanowiskach wzrosły również, choć nieco mniej, w lubuskim urzędzie wojewódzkim. Odpowiednio: 11,1 do 11,4 tys. zł. Jak wskazuje Sylwia Jurgiel, różnica między najniższym uposażeniem dyrektorskim a najwyższym jest na podobnym poziomie co w innych urzędach wojewódzkich. Zaznacza przy tym, że najwyższe zarobki są zarezerwowane dla dyrektorów generalnych. Z kolei dr Joanna Paździo, rzecznik prasowy wojewody małopolskiego, w przeciwieństwie do powyższych jednostek, nie chciała podać informacji o zarobkach dyrektorów za ubiegły rok. Argumentowała to tym, że urząd nie opracował jeszcze danych na ten temat.

Doktor Stefan Płażek komentuje to następująco: skoro urzędy nie chcą ujawniać zarobków mediom lub organizacjom pozarządowym – choćby nawet w zakresie średnich płac – to tym bardziej o takie informacje nie ma co walczyć zwykły Kowalski. ©℗

Współpraca Karolina Topolska