Członek korpusu służby cywilnej bez zakazu konkurencji w umowie o pracę

Zgodnie z art. 101¹ par. 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.), w zakresie określonym w odrębnej umowie, pracownik nie może prowadzić działalności konkurencyjnej wobec pracodawcy ani też świadczyć pracy w ramach stosunku pracy lub na innej podstawie na rzecz podmiotu prowadzącego taką działalność. Tak sformułowany zakaz ustawodawca nazwał zakazem konkurencji.

W doktrynie przeważa pogląd, że zakaz ten jest powiązany z obowiązkiem dbałości o dobro zakładu pracy (pracodawcy), nałożonym na pracowników art. 100 par. 2 pkt 4 Kodeksu pracy^[1]. Ta sama doktryna pojęcie działalności konkurencyjnej użyte w cytowanym przepisie art. 101¹ par. 1 Kodeksu pracy tłumaczy na gruncie nauki ekonomii, jako: "Kierowanie podobnej oferty (produktów, usług) do tej samej grupy adresatów. Istotą konkurencji jest alternatywny charakter wytworów konkurujących podmiotów. Uwzględnić tu trzeba zatem zarówno rodzaj oferowanych dóbr, geograficzne i czasowe umiejscowienie działalności, jak i jakościowy charakter wytworów i powiązaną z tym grupę ich odbiorców. Nie musi być uznane za konkurencję oferowanie w tym samym miejscu i czasie podobnych produktów, które różnią się znacznie jakością i ceną, w związku z czym w istocie oferta skierowana jest do odmiennych grup adresatów"^[2]. Uzupełniając te rozważania, dodaje się, że "na podstawie ustaleń teorii ekonomii pojęcie działalności konkurencyjnej zostało zdefiniowane w ustawie z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331, z późn. zm.). Przepis art. 4 pkt 11 tej ustawy stanowi, że konkurenci to przedsiębiorcy, którzy wprowadzają lub mogą wprowadzać albo nabywają lub mogą nabywać w tym samym czasie towary na rynku właściwym. Rynek właściwy to rynek towarów, które ze względu na ich przeznaczenie, cenę oraz właściwości, w tym jakość, są uznawane przez ich nabywców za substytuty oraz są oferowane na obszarze, na którym, ze względu na ich rodzaj i właściwości, istnienie barier dostępu do rynku, preferencje konsumentów, znaczące różnice cen i koszty transportu, panują zbliżone warunki konkurencji (art. 4 pkt 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów)"^[3]. Inni przedstawiciele doktryny również wiążą określenie "działalność konkurencyjna" z przepisami ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

W podobny sposób o istocie zakazu konkurencji wypowiedział się również Sąd Apelacyjny w Gdańsku w wyroku z 11 października 2012 r. (III APa 18/12), który - powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego - działalność konkurencyjną zdefiniował następująco: "Działalnością konkurencyjną jest aktywność przejawiana w tym samym lub takim samym zakresie przedmiotowym i skierowana do tego samego kręgu odbiorców, pokrywająca się - chociażby częściowo - z zakresem działalności podstawowej lub ubocznej pracodawcy. W rezultacie zakazana może być taka działalność, która narusza interes pracodawcy lub zagraża mu. Termin konkurencja oznacza rywalizację, współzawodnictwo między podmiotami lub osobami zainteresowanymi w osiągnięciu tego samego celu. Zajmowanie się interesami konkurencyjnymi jest więc równoznaczne z działaniem podejmowanym w celach zarobkowych lub udziałem w przedsięwzięciach lub transakcjach handlowych, których skutki odnoszą się (lub potencjalnie mogą się odnieść), chociażby częściowo, do tego samego kręgu odbiorców (por. między innymi wyroki z 23 lutego 1999 r., I PKN 579/98, z 8 maja 2002 r., I PKN 221/01, z 24 września 2003 r., I PK 411/02)".

W świetle cytowanych wyżej poglądów doktryny i orzecznictwa należy uznać, że przepisy Kodeksu pracy dotyczące zakazu konkurencji odnoszą się do takich pracodawców, którzy prowadzą działalność gospodarczą, a których interesy ekonomiczne mogłyby ucierpieć wskutek podjęcia przez pracownika zatrudnienia u innego pracodawcy prowadzącego działalność konkurencyjną w stosunku do danego pracodawcy. Nie ma żadnej wątpliwości, że urzędy administracji rządowej nie prowadzą tego typu działalności, wobec czego nie sposób byłoby wskazać, jaka działalność mogłaby być działalnością konkurencyjną w stosunku do danego urzędu, jako pracodawcy. Skoro niemożliwe jest określenie działalności konkurencyjnej w takim znaczeniu, w jakim jest ona podstawą zastosowania przepisów art. 101¹ i następnych Kodeksu pracy, niemożliwe byłoby określenie zakresu umowy o zakazie konkurencji.

Podsumowując ten wątek Departament Prawny Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wyraża pogląd, że nieuprawnione jest dokonywanie oceny przepisów Kodeksu pracy o zakazie konkurencji oraz przepisów ustawy o służbie cywilnej w kontekście zasady lex specialis derogat legi generali, której to oceny dokonał Urząd X. Brak w ustawie o służbie cywilnej przepisów o podobnym przeznaczeniu jak przepisy Kodeksu pracy o zakazie konkurencji, nie może być podstawą do twierdzenia o dopuszczalności stosowania przepisów Kodeksu pracy w tym zakresie. Przepisy ustawy o służbie cywilnej nie regulują tej materii dlatego, że w przypadku pracodawców będących urzędami administracji rządowej nie może dojść do zagrożenia ich interesów ekonomicznych wskutek podjęcia przez członka korpusu służby cywilnej działalności konkurencyjnej w takim znaczeniu, w jakim jest ona przedmiotem regulacji art. 101¹ i następnych Kodeksu pracy.

W przypadku stosowania umów o zakazie konkurencji, o których mowa w art. 101² Kodeksu pracy, a zatem mających zastosowanie do byłych członków korpusu służby cywilnej, należy dodatkowo podnieść wątpliwości wynikające z zasady wypłacania byłemu pracownikowi odszkodowania z tytułu zawarcia z pracodawcą umowy o zakazie konkurencji po ustaniu stosunku pracy. Przyjęcie na siebie takiego zobowiązania przez pracodawcę będącego jednostką sektora finansów publicznych budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia zasady gospodarności w wydatkowaniu środków publicznych.

Ustawodawca nie pozostawił jednak poza zakresem regulacji sytuacji, w których interesy pracodawców będących urzędami administracji rządowej mogłyby zostać naruszone w wyniku działalności innej niż związana z wykonywaniem obowiązków służbowych, podejmowanej przez członków korpusu służby cywilnej. Takimi regulacjami - oprócz przywołanych w piśmie Urzędu X przepisów art. 76 ust. 1, art. 77, art. 78, art. 80 ustawy o służbie cywilnej - są przede wszystkim przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, z późn. zm.). Przepisy te mają zastosowanie do znacznej części członków korpusu służby cywilnej, wyodrębnionych ze względu na zajmowane stanowisko, które można uznać za stanowiska wystarczająco eksponowane w strukturze urzędów (administracji rządowej), by uważać je za związane z dostępem do istotnych informacji i udziałem w podejmowaniu decyzji istotnych z punktu widzenia interesów państwa lub danego urzędu. Przepisy tej ustawy zakazują podejmowania pewnych działalności o charakterze zarobkowym, które ustawodawca uznał za mogące z zasady narazić dobro państwa (interes danego urzędu). Zakaz ten, w przeciwieństwie do regulacji art. 80 ustawy o służbie cywilnej, ma charakter bezwzględny, tj. nie podlega możliwości modyfikacji w drodze umowy między pracownikiem a pracodawcą, ani nie podlega możliwości uzyskania zgody pracodawcy sankcjonującej taką dodatkową aktywność pracownika. Ponadto, ustawa ta zakaz zatrudnienia u niektórych pracodawców lub wykonywania innych zajęć na ich rzecz rozciąga również na okres po ewentualnym ustaniu stosunku pracy w służbie cywilnej, w czym przypomina regulację art. 101² Kodeksu pracy.

Inną formą eliminowania ryzyka sprowadzenia przez pracownika zagrożenia dla interesów pracodawcy będącego urzędem administracji rządowej, ale też zagrożenia dla interesów państwa, są przepisy różnych ustaw dotyczących ochrony informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych. O ile naruszenie obowiązków, zakazów lub nakazów wynikających z ustawy o służbie cywilnej zagrożone jest odpowiedzialnością dyscyplinarną w służbie cywilnej, o tyle naruszanie tajemnic ustawowo chronionych zagrożone jest również odpowiedzialnością karną. Trzeba też zauważyć, że obowiązek dochowania tajemnic ustawowo chronionych trwa również po ustaniu stosunku pracy w służbie cywilnej.

Podsumowując, wydaje się, że państwo na różne sposoby chroni swoje interesy (interesy swoich jednostek organizacyjnych) przed zagrożeniami, jakie mogłyby się pojawić w wyniku podjęcia przez pracowników takich jednostek organizacyjnych działalności na rzecz innych podmiotów. Środki te wydają się wystarczające i adekwatne do zagrożeń, a jednocześnie nie nadmiernie ograniczające podejmowanie przez pracowników aktywności pozazawodowej, w tym także zarobkowej. Wydaje się, że sięganie po instrumenty prawne przewidziane dla innych obszarów życia społeczno-gospodarczego (zawieranie umów o zakazie konkurencji na gruncie Kodeksu pracy) nie ma uzasadnienia ani prawnego ani pragmatycznego.

@RY1@i02/2013/196/i02.2013.196.088000500.802.jpg@RY2@

Opinię przygotowali i zredagowali:

Dobrosław Dowiat-Urbański

Zastępca Dyrektora

Jacek Kwieciński

 Radca Prezesa Rady Ministrów

 Michał Graczyk

Radca Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów

[1] K. W. Baran, B. M. Ćwiertniak, S. Driczinski, Z. Góral, A. Kosut, W. Perdeus, J. Piątkowski, M. Skąpski, M. Tomaszewska, M. Włodarczyk, T. Wyka, "Kodeks pracy. Komentarz", System Informacji Prawnej Lex (Lex Omega).

[2] Ibidem.

[3] Ibidem.