Będzie rewolucja warta 14 mld zł

Resort gospodarki przygotował projekt przepisów nowelizujących zapisy ustawy o zapasach obowiązkowych ropy i paliw. Zmiany są rewolucyjne. Dotychczasowy system tworzenia i utrzymywania zapasów zostanie bowiem poważnie zmodyfikowany. Jakie są główne założenia projektu?

Zapasy obowiązkowe ropy i paliw stanowią element bezpieczeństwa energetycznego Polski. Jesteśmy uzależnieni od importu ropy naftowej, w związku z tym naturalne jest, że w przypadku pojawieniu się zakłóceń należy zapewnić gospodarce dostęp do paliw.

Obecnie system zapasów regulowany jest przez ustawę z 2007 roku. Zapasy tworzą producenci i importerzy ropy oraz produktów naftowych. Po modyfikacji, jaką proponujemy w noweli, system dalej będzie opierał na dwóch kategoriach zapasów - obowiązkowych tworzonych i utrzymywanych przez podmioty sektora naftowego, czyli producentów paliw i importerów ropy oraz z zapasów agencyjnych tworzonych i utrzymywanych przez Agencję Rezerw Materiałowych. Będziemy jednak zmniejszać stopniowo zobowiązania podmiotów do fizycznego utrzymywania zapasów na rzecz obowiązku finansowego. Ustawa wprowadza również pewne zmiany techniczne. Chodzi m.in. o metodologię liczenia wymaganej ilości zapasów dla kraju oraz nowe podejście do tworzenia zapasów gazu LPG.

Zmiany wydają się być istotne, jak ocenia je branża paliwowa?

Generalnie projekt jest zbieżny z oczekiwaniami branży, aczkolwiek w kontekście wcześniejszych konsultacji, trochę od tych ustaleń odbiega. Dla sektora najlepszym rozwiązaniem byłoby, gdyby zapasy zostały przejęte przez państwo w 100 proc. Rozumiejąc jednak trudności budżetowe, sądzimy, że propozycja MG jest krokiem w dobrym kierunku. Oczywiście - jak to zwykle bywa - diabeł tkwi w szczegółach.

Konkrety?

Szczegółów jest cała masa. Mają one jednak kolosalne znaczenie w kontekście wysokości obciążenia podmiotów z sektora naftowego. W naszym przypadku wartość paliw i ropy, które jesteśmy zobligowani przetrzymywać, to około 8,5 mld zł. Wielkość ta jest pochodną wyceny ropy i produktów naftowych. W ostatnich latach ta wartość znacznie wzrosła. Wystarczy wspomnieć, że w 2006 roku zapasy szacowano na 2,5 mld zł.

Warto podkreślić, że obowiązek utrzymywania zapasów jest dla sektora naftowego kosztem i ma wpływ na cenę finalną produktów oferowanych na rynku. Zmniejszenie tego obciążenia może spowodować różnicę w cenie paliw. Zgodnie z tym, co resort gospodarki podał w uzasadnieniu obowiązek zapasowy w cenie paliwa to około 4-7 groszy za litr. Zaproponowany sposób przejęcia zapasów za opłatę zapasową płaconą przez producentów i importerów paliw nie jest jednak optymalny. W sytuacji wprowadzenia zbyt wysokiej opłaty zapasowej, obejmującej inne koszty niż sfinansowanie wartości zapasów, może mieć negatywny wpływ na ceny produktów naftowych.

Szczególnie istotne jest zapewnienie szczelności systemu opłat zapasowej. W propozycji zmian ustawy system poboru opłaty zapasowej ma być oderwany od systemu podatkowego i zarządzany przez ARM, która nie ma wystarczających doświadczeń i zasobów. Dlatego uważam, że system poboru opłaty zapasowej powinien być połączony z systemem poboru akcyzy. Momentem zapłaty byłaby wówczas zapadalność podatku akcyzowego.

Uwag mamy jednak więcej. Te najważniejsze dotyczą m.in. uprzywilejowania branży LPG. W obowiązującej dziś ustawie o zapasach z 2007 roku podjęto decyzję o pewnym zróżnicowaniu podmiotów działających w sektorze paliwowym, wprowadzając łagodniejsze regulacje dla producentów i importerów gazu płynnego. Te podmioty w chwili obecnej są zobowiązane do utrzymywania zapasów odpowiadających zaledwie 30-dniowemu zapotrzebowaniu, podczas gdy producenci i importerzy pozostałych paliw mają obowiązek tworzenia trzykrotnie większych zapasów. Takie nierówne traktowanie ma wpływ na konkurencyjność, tym bardziej że LPG jest substytutem benzyn silnikowych. Warto wspomnieć, że przepisy unijne w tym zakresie nie wprowadzają żadnych mechanizmów uprzywilejowujących ten rodzaj paliwa względem pozostałych. Koszt związany z utrzymywaniem i realizacją obowiązku tworzenia zapasów LPG de facto jest więc w dużej mierze przeniesiony na firmy sektora paliwowego, oferujące innego rodzaju produkty: benzyny czy olej napędowy.

Projekt nowelizacji przedstawiony przez Ministerstwo Gospodarki jednak zrównuje obowiązki firm z branży LPG w kwestii zapasów z tymi, jakie obowiązują firmy paliwowe.

To prawda i jest to element pozytywny, choć mamy też zastrzeżenia do 4-letniego okresu przejściowego, jaki dał firmom gazowym resort gospodarki na dostosowanie się do nowych wymogów.

Przedsiębiorcy produkujący paliwa silnikowe byli zobowiązani do odłożenia zapasów na poziomie 90 dni już w roku 2008. Branża gazowa wtedy dostała taryfę ulgową - wystarczyło, że zgromadzi zapasy odpowiadające 30 dniom zużycia. A i tak obowiązek ten miała rozłożony aż do roku 2011. W tej chwili znowu firmy LPG dostają ulgowe warunki działania i czteroletni okres na dostosowanie się do nowych regulacji. To niesprawiedliwe, tym bardziej że podatki w benzynie czy ON to dziś 50 proc. ceny, zaś w przypadku autogazu - niewiele ponad 30 proc. W tej sytuacji przedsiębiorcom z branży LPG zdecydowanie łatwiej jest więc funkcjonować na rynku i uzyskiwać lepsze marże niż w przypadku branży paliw tradycyjnych. Nie ma żadnych przesłanek, by różnicować oba te sektory. Tym bardziej, że 80 proc. LPG zużywanego w naszym kraju pochodzi z importu.

Czy uprzywilejowanie tylko jednego segmentu rynku można uznać za działanie zaburzające konkurencję?

Możliwe są takie sytuacje, gdy w ramach polityki gospodarczej rząd wybiera sektory, które z powodów jasno komunikowanych wspiera. Nie wiem jednak, dlaczego akurat LPG ma być tym rodzajem paliwa, które właśnie ma być wspierane. Moim zdaniem takie rozwiązanie nie jest korzystne i zaburza działanie rynku. Państwo zamiast stać po stronie rodzimych producentów, tymczasem daje sygnał, że należy inwestować w import LPG i wspierać rafinerie na wschodzie Europy, skąd głównie sprowadzamy gaz płynny. Efekt jest taki, że dziś ten, kto ma samochód napędzany benzyną czy dieslem subsydiuje tych, którzy jeżdżą na autogazie.

LPG to takie samo paliwo, jak benzyna czy ON, również wytworzone z ropy. Producenci i importerzy LPG konkurują zatem o ten sam tort co producenci innych paliw. Ale nie jest to równa rywalizacja, bo mają mniejsze koszty. To nieuzasadnione uprzywilejowanie i mam wątpliwości, czy wdrożenie takiego rozwiązania jest zgodne z duchem dyrektywy, do której odnosi się ustawa.

Według ekspertów jednym z największych problemów wynikających z ustawy o zapasach jest jednak przyjęta metodologia wyliczania zapasów. Dlaczego?

Zgodnie z dyrektywą podstawą wyliczenia jest przywóz ropy i paliw, z możliwością odliczenia części ropy wykorzystywanej do produkcji tzw. benzyny pirolitycznej oraz bez uwzględniania biokomponentów dodawanych do paliw na terenie kraju. Nowe przepisy niestety nie uwzględniają wszystkich z powyższych odliczeń.

Benzyna wykorzystywana do tzw. pirolizy nie jest paliwem trakcyjnym, lecz służy do produkcji petrochemicznej. Powinna być wyłączona z obowiązku zapasów. Chodzi o poważne ilości, bo produkcja sięga około 600 tys. ton. Dyrektywa umożliwia odliczenie od 4 do 7 proc. ropy, która jest wykorzystywana do produkcji takiej benzyny. Projekt dopuszcza natomiast odliczenie biokomponentów dodawanych od paliw, co należy ocenić pozytywnie.

Propozycja, jaką przedłożyło MG, zapewnia pełną implementację dyrektywy. Jeżeli chodzi o metodologię, dyrektywa zaproponowała zmianę - zastąpienie konsumpcji wewnętrznej paliw importem netto. Zastosowaliśmy to do obowiązku na poziomie kraju. Takie rozwiązanie może wpłynąć na ceny, bo dzięki nowej metodzie obniżone zostaną wymagane zapasy krajowe o 320 tys. ton. Wartość takiej ilości zapasów sięga około 800 mln zł.

Jak zatem nowa ustawa wpłynie na ceny paliw?

Ustawodawca zakładał, że nowelizacja będzie neutralna dla konsumentów. Jak będzie faktycznie, dowiemy się, kiedy ustalona zostanie już stawka opłaty zapasowej. Wpływ na ceny nie powinien być jednak istotny, bowiem o cenach paliw decydują zupełnie inne składniki. Determinuje je przede wszystkim parytet importowy, a więc notowania międzynarodowe paliw przeliczone według kursu dolara. Koszty związane z zapasami obowiązkowymi dadzą natomiast odpowiedź ile w tej cenie można zawrzeć marży.

Jakie będą zatem konsekwencje dla branży i rynku paliw?

Trudno w tej chwili kalkulować, bowiem w projekcie ustawy zaszytych jest wiele elementów kosztochłonnych. To drobne rzeczy, które zaostrzają pewne wymogi nakładane na przedsiębiorców. Tytułem przykładu: ARM ma gromadzić większą część zapasów, za którą będą płacili przedsiębiorcy. W projekcie ustawy nie ma jednak żadnych mechanizmów, które pozwoliłyby przedsiębiorcom kontrolować to, jak ARM będzie zarządzać tymi zapasami, jaką będzie stosować politykę zakupową i czy będzie ona racjonalna, czy też nie. Jedynym miejscem, w którym przedsiębiorcy mogą wygłosić swoje zdanie, jest tzw. rada konsultacyjna, ale ma ona dość wąski zakres kompetencji. Może wyrazić opinię na temat podwyżki opłaty zapasowej i polityki inwestycyjnej w zakresie magazynów, ale i ona nie musi być uwzględniona. Nie ma jednak większej kontroli nad działaniami agencji. W innych państwach, które mają podobny system zapasów, przedsiębiorcy mają znacznie większy wpływ. Zasiadają nawet w zarządach instytucji, które odpowiadają za zapasy. Mogą w ten sposób sprawować bieżącą kontrolę. To ważne, bo zła polityka inwestycyjna ARM może przełożyć się na wysokość opłaty zapasowej, a w konsekwencji cenę paliwa.

Jaka jest zatem ogólna ocena przygotowanej przez MG noweli?

Nowelizacja jest potrzebna - to jeden z elementów porządkujących rynek paliw w Polsce. Są to niewątpliwie zmiany racjonalne, a w dodatku wdrażane stopniowo, ewolucyjnie. Mam nadzieję, że projekt wychodzi naprzeciw oczekiwaniom branży, a koszty systemu nie obciążą dodatkowo przedsiębiorców.

Sądzę ponadto, że wpisuje się on w nową politykę Brukseli. Unia zaczęła zdawać sobie sprawę, że same ambitne cele to za mało i trzeba myśleć jeszcze o kosztach implementacji i konkurencyjności przemysłu europejskiego. Branży naftowej udało się w zeszłym roku przekonać KE do powołania okrągłego stołu sektora rafineryjnego, który wykona rzetelną ocenę skutków wszystkich regulacji nałożonych w ostatnich pięciu latach na sektor. Część z nich przyczyniła się bowiem do tego, że liczba rafinerii w Europie spadła, a rentowność tego sektora mocno się zmniejszyła.

Kiedy ustawa może wejść w życie?

Chcę podkreślić, że cały czas mówimy o projekcie, który nie został jeszcze przyjęty przez Radę Ministrów. Konsultacje zostały już jednak zamknięte, więc teraz branża może przedłożyć swoje uwagi w parlamencie. Liczymy, że nowelizacja zostanie uchwalona przez parlament w ostatnim kwartale tego roku. Naszym celem jest, by przepisy zostały wdrożone najpóźniej od początku 2014 roku.

A czy ARM jest przygotowana do spełnienia nowych obowiązków wynikających z ustawy?

Zmiana metodyki wyliczania zapasów ze zużycia na import netto spowoduje zmniejszenie ilości zapasów. Nie powinny wystąpić zatem problemy z brakiem pojemności magazynowych. Ustawa zwiększy zakres zadań ARM, ale to wpisuje się w naszą działalność. Będziemy odpowiedzialni za utrzymywanie odpowiedniej ilości zapasów agencyjnych i nadzorowanie systemu zapasów obowiązkowych. Zapasy agencyjne stanowią różnicę między poziomem wymaganym dla państwa, czyli 90-dniowym, a poziomem zapasów utrzymywanych przez przedsiębiorców. Agencja będzie zobowiązana za bilansowanie całego systemu zapasów interwencyjnych.

Z dniem wejścia w życie ustawy przedsiębiorcy będą mogli obniżyć wolumen swoich zapasów obowiązkowych. W pierwszym etapie różnica zostanie pokryta przez ARM posiadanymi rezerwami strategicznymi. Mamy te zapasy, więc nie będziemy musieli dokonywać żadnych zakupów.

@RY1@i02/2013/099/i02.2013.099.00000120b.802.jpg@RY2@

Rafał Siderski

Krzysztof Romaniuk, dyrektor ds. analiz rynku paliw w Polskiej Organizacji Przemysłu i Handlu Naftowego, Piotr Szpakowski, dyrektor biura zarządzania ryzykiem regulacyjnym, PKN Orlen, dr Robert Zajdler, ekspert Instytutu Sobieskiego, radca prawny, kancelaria Zajdler Energy Lawyers, Elżbieta Piskorz, zastępca dyrektora departamentu ropy i gazu, Ministerstwo Gospodarki, Andrzej Przeździecki, zastępca dyrektora biura rezerw i zapasów interwencyjnych paliw, Agencja Rezerw Materiałowych, Daria Kulczycka, dyrektor departamentu energii i zmian klimatu, Konfederacja Lewiatan

Debatę prowadził i relację przygotował Michał Duszczyk