Będzie ustawa o stabilności finansów

Silny wzrost deficytów budżetowych i poziomów długu publicznego w krajach europejskich w następstwie kryzysu wywołał dyskusję na temat strategii wyjścia z takich niebezpiecznych dla średnio- i długookresowej stabilności finansów publicznych sytuacji, pogarszanych jeszcze przez wyzwania związane z tendencją do starzenia się społeczeństw.

Mimo że Polska na tle krajów europejskich wypada całkiem nieźle - zarówno jeśli chodzi o poziom długu publicznego, jak i przygotowanie do radzenia sobie ze zjawiskiem starzejącego się społeczeństwa - nie jest to jednak powód do powstrzymania się od działań wzmacniających jeszcze istniejące ramy instytucjonalne finansów publicznych. Okazały się one niewystarczające i działające zbyt późno.

W tym kontekście wydaje się, że dyskusja nad kształtem i koniecznością wprowadzenia nowej reguły fiskalnej powinna w dosyć krótkim czasie doprowadzić do uchwalenia specjalnej ustawy o stabilności finansów publicznych. Ustawa ta mogłaby być instrumentem wzmocnienia odpowiedzialności i dyscypliny budżetowej w sensie makroekonomicznym. Jej celem powinno być określenie zasad kierujących formułowaniem i implementacją polityki fiskalnej. Te zasady to stabilność, przejrzystość i efektywność.

Z drugiej jednak strony należy pamiętać, że polskie finanse publiczne mają już pewne uwarunkowania i ramy, które te cele w pewnym stopniu realizują. To m.in. progi ostrożnościowe i limit konstytucyjny dotyczące relacji długu publicznego względem PKB. Ale są także inne reguły czy zasady budżetowe dotyczące wyniku budżetu, wydatków i rozchodów, zaciągania zobowiązań czy udzielania poręczeń i gwarancji przez jednostki sektora finansów publicznych.

Ich uzupełnienie powinno polegać na zaproponowaniu i implementacji rozwiązań w trzech obszarach. Najważniejszy to średnioterminowa i długookresowa stabilność finansów publicznych. Potem wzmocnienie samodyscypliny dysponentów budżetowych. I w końcu działania w okresie przejściowym.

Reguła fiskalna to stałe ograniczenie polityki budżetowej określone poprzez generalnie prosty i przejrzysty limit nałożony na wybrany budżetowy agregat. W grę wchodzą tu agregaty typu saldo budżetowe, dług publiczny, dochody budżetowe czy wydatki budżetowe. Jeśli natomiast chodzi o cele reguł, to trzeba wyróżnić trzy: stabilizacja długu publicznego, stabilizacja makroekonomiczna i ograniczanie (lub przynajmniej niezwiększanie) wielkości sektora publicznego. Reguły oparte na różnych agregatach w różnym stopniu realizują te trzy cele. Nie ma jednej uniwersalnej reguły będącej lekiem na całe zło.

Nowa reguła budżetowa powinna mieć walor czasowej uniwersalności, rozumiany jako antycykliczność, zapewnić nieskrępowane działanie automatycznych stabilizatorów koniunktury w krótkim okresie, nakierowane na zmniejszenie wahań cyklicznych w gospodarce, oraz sprzyjać utrzymaniu długu publicznego na bezpiecznym poziomie w dłuższym okresie. Nie chodzi zatem o to, by ta reguła wyciągnęła nas ze zbyt dużego deficytu i odwróciła tendencję rosnącego długu publicznego. Jej zadaniem powinno być stabilizowanie długu publicznego na bezpie- cznym poziomie i niedopuszczenie, by kłopoty, z którymi borykamy się dziś, mogły się powtórzyć.

Reguła musi być sensowna, prosta, łatwa do monitorowania, silnie umocowana prawnie (najlepiej w ustawie). Musi obejmować możliwie szeroki agregat wydatków (zapewniając elastyczność kształ- towania poszczególnych składowych). Musi też być funkcją nominalnego, historycznego i potencjalnego PKB. W przypadku dynamiki potencjalnego PKB, dla uproszczenia, można go wyznaczyć na podstawie danych historycznych jako ruchomą średnią arytmetyczną z określonego okresu. W okresach dobrej koniunktury wzrost wydatków byłby mniejszy, niż mogłoby to wynikać z oczekiwanego wzrostu dochodów, gdyż reguła "pamiętałaby" gorsze czasy. Z kolei w okresach słabej koniunktury wzrost wydatków mógłby być większy, co łagodziłoby negatywne skutki obniżenia aktywności gospodarczej.

Wydatki podlegające proponowanej regule działałyby jak automatyczny stabilizator przy jednoczesnym utrzymywaniu deficytu strukturalnego finansów publicznych na poziomie wyjściowym, spójnym ze średniookresowym celem budżetowym, do którego jako członek UE jesteśmy zobowiązani dążyć. W efekcie unikalibyśmy nadmiernego deficytu, spełniając kryterium fiskalne z Maastricht. A wyborem politycznym pozostałoby określenie, przy jakim poziomie (nie dynamice) dochodów i wydatków publicznych dochodziłoby do stabilizowania deficytu strukturalnego. Rządy liberalne, idąc w stronę niższych podatków, musiałyby szukać oszczędności w poziomie wydatków, a rządy mniej liberalne mogłyby ten poziom zwiększać, oczywiście podnosząc podatki.

W ślad za regułą fiskalną poszłoby wzmocnienie samodyscypliny dysponentów budżetowych przez zdefiniowanie katalogu mechanizmów, które taką dyscyplinę u dysponentów wydatkowych by wymuszały. Przykładem może być mechanizm zawieszania wydatku w przypadku, gdy przekroczy on w danym okresie budżetowym limit określony w uzasadnieniu projektu aktu prawnego wprowadzającego go oraz procedura weryfikacji oceny skutków finansowych takiego projektu w trakcie jego powstawania. Dysponent nie miałby pokusy wykazywania zbyt niskiego ex ante efektu finansowego, gdyż niosłoby to ryzyko zbyt szybkiego włączenia się w taki mechanizm. Z kolei zbyt duży założony efekt mógłby spowodować, że projekt nie byłby zaakceptowany. Mechanizmy takie powodowałyby stopniowe odsztywnianie wydatków publicznych.

Wprowadzenie wyżej przedstawionej docelowej reguły stabilizującej deficyt strukturalny i poziom długu publicznego wymaga wcześniejszego zmniejszenia nierównowagi fiskalnej. Inne instrumenty potrzebne są do skorygowania złego stanu finansów publicznych, inne do stabilizowania tego poprawionego stanu i niedopuszczenia do ponownej destabilizacji. Osiągnięcie tego celu oznacza konieczność obniżenia deficytu strukturalnego w relacji do PKB o blisko 4 - 5 pkt proc. Wtedy włączyłaby się docelowa reguła, którą przedstawiłem. Jednak na ten okres przejściowy potrzebne są działania nadzwyczajne. Ich część zostanie przedstawiona w Planie Konsolidacji i Rozwoju. Dyscyplina budżetowa w najbliższych latach jest nieunikniona. Być może wymuszona zostanie inną regułą ukierunkowaną na jeden cel: szybkie zejście z poziomem deficytu. Warto jednak podjąć ten wysiłek, by potem cieszyć się stabilnymi finansami publicznymi strzeżonymi przez wzmocnione ramy instytucjonalne prowadzenia polityki budżetowej. Wtedy będziemy najlepsi w UE, nie tylko jeśli chodzi o wzrost gospodarczy, ale będziemy najlepsi już w strefie euro, także jeżeli chodzi o stabilność finansów publicznych.

@RY1@i02/2010/001/i02.2010.001.000.006a.001.jpg@RY2@

Wiceminister finansów Ludwik Kotecki

Artur Chmielewski

wiceminister finansów