Czy cena może być jedynym kryterium oceny oferty sprzątania?

Przygotowując postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w obecnym stanie prawnym zamawiający musi uwzględnić nowy przepis wprowadzony w art. 91 ust. 2a, który umożliwia zastosowanie jako jedynego kryterium ceny realizacji zamówienia wyłącznie w sytuacji, gdy przedmiot zamówienia jest powszechnie dostępny oraz ma ustalone standardy jakościowe. Ograniczenie nie odnosi się do przypadku wskazanego w art. 76 ust. 2 ustawy - Prawo zamówień publicznych (p.z.p.), a więc postępowania prowadzonego w trybie licytacji elektronicznej.

W przypadku zamawiających, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 p.z.p. (tj. jednostek sektora finansów publicznych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej), kryterium ceny może być zastosowane jako jedyne, jeżeli:

● przedmiot zamówienia jest powszechnie dostępny oraz ma ustalone standardy jakościowe,

● dodatkowo w załączniku do protokołu postępowania zostanie wykazane, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty ponoszone w całym okresie korzystania z przedmiotu zamówienia.

Definicje pojęć powszechnej dostępności oraz ustalonych standardów jakościowych są tożsame z utrwalonym w tym zakresie piśmiennictwem i doktryną odnoszącą się do zastosowania trybu zapytania o cenę.

Konsekwencją ustalonego brzmienia art. 91 ust. 2a p.z.p. jest w praktyce drastyczne ograniczenie możliwości zastosowania ceny jako jedynego kryterium oceny ofert ustalanego dotychczas powszechnie w postępowaniach przetargowych.

Obowiązująca od 19 października 2014 r. nowelizacja ustawy - Prawo zamówień publicznych wprowadziła istotną zmianę w zakresie zasad ustalania kryteriów oceny ofert. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym kryteriami oceny ofert są cena albo cena i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia, w szczególności jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, aspekty środowiskowe, społeczne, innowacyjne, serwis, termin wykonania zamówienia oraz koszty eksploatacji.

W wyroku z 12 listopada 2015 r. (sygn.. akt KIO 2350/15) przedmiotem podniesionych przez odwołującego zarzutów było m.in. ustalenie przez zamawiającego ceny jako jedynego kryterium w sytuacji, gdy przedmiotem zamówienia objęte były usługi sprzątania pomieszczeń oraz terenów zewnętrznych. W uzasadnieniu odwołania twierdzono, że przedmiotem zamówienia nie są usługi powszechnie dostępne i nie moją one ustalonych standardów jakościowych.

Rozpatrując wniesione odwołanie, skład orzekający Krajowej Izby Odwoławczej wskazał, że zawarte w ustawie - Prawo zamówień publicznych określenia opisujące przedmiot zamówienia jako: "powszechnie dostępny" oraz "o ustalonych standardach jakościowych" nie mają swojej legalnej definicji. Dlatego też wyjaśnienie treści tych pojęć powinno nastąpić w oparciu o ich wykładnię językową. Przy zastosowaniu tej wykładni termin "powszechna dostępność" powinien być rozumiany jako dotyczący wszystkich, wszystkiego, pospolity, masowy, seryjny, popularny. Z kolei rzeczy i usługi powszechnie dostępne to takie, które jako dobra popularne są wszędzie na rynku oferowane i wykonywane przez wszystkich wykonawców działających w określonej branży. Można je nabywać bez względu na miejsce i czas, a dostęp do nich co do zasady nie jest ograniczony lub reglamentowany. W konsekwencji przez powszechną dostępność dostaw lub usług należy rozumieć oferowanie dóbr o pożądanej charakterystyce przez liczne podmioty na rynku, co umożliwia łatwy dostęp do tych nich przez praktycznie nieograniczoną grupę konsumentów, co z kolei łączy się wprost z powszechną konsumpcją takich dóbr czy usług (takie stanowisko zawarte jest w piśmie Urzędu Zamówień Publicznych pt. "Nabywanie usług w trybie zapytania o cenę"; jak również w uchwale KIO z 5 października 2011 r., sygn. akt KIO/KD 75/11). W powołanej uchwale izby zawarte jest trafne stanowisko, że aby daną dostawę czy usługę zakwalifikować jako powszechnie dostępną, musi ona służyć każdemu do zaspokajania jego bieżących potrzeb. Jednocześnie o dostępności usługi nie świadczy to, od ilu podmiotów na rynku można ją nabyć, lecz to, czy usługa ta służy bieżącemu użytkowi przeciętnego odbiorcy.

Termin "ustalone standardy jakościowe" natomiast powinien być rozumiany jako przeciętne typy, wzorce, rodzaje (gatunki) lub wyroby odpowiadające przeciętnym wymaganiom. Powinien być odnoszony zarówno do standardów wynikających z przyjętych dla tych produktów norm określonych przepisami prawa (o ile prawo zawiera takie normy), jak i wymagań przyjętych jako normy w powszechnym odbiorze konsumenckim. Stąd wywiedziono, że istotną cechą produktów lub usług zamawianych w trybie zapytania o cenę powinna być ich typowość gwarantująca zamawiającemu porównanie cen takiego samego rodzaju produktów czy usług oferowanych przez różnych dostawców lub wykonawców, przez podanie nazwy produktu lub usługi i określenie podstawowych ich parametrów czy zakresu.

W tym miejscu należy zauważyć, że usługa sprzątania jest często wskazywana jako przykład usług powszechnie dostępnych i o ustalonych standardach jakościowych. W przypadku usług tego rodzaju jest oczywiste, że są one usługami bieżącego użytku oraz służą zaspokojeniu podstawowej potrzeby, jaką jest utrzymanie w czystości obiektów biurowych (wewnątrz i na zewnątrz) i ich bezpośredniego otoczenia.

W ocenie składu orzekającego KIO, który wydał wyrok w sprawie znak: 2350/15, usługi sprzątania są jak najbardziej usługami powszechnymi oferowanymi przez liczne podmioty na rynku, co umożliwia łatwy dostęp do tych dóbr przez praktycznie nieograniczoną grupę konsumentów. W uzasadnieniu wyroku oddalającego odwołanie podniesiono, że zamawiający w treści SIWZ nie zdefiniował w sposób indywidualny oczekiwanego od wykonawców standardu jakości usług sprzątania czy też specjalnych technik, jakie powinny być zastosowane przy sprzątaniu poszczególnych powierzchni. Zamawiający nie postawił również wymogu zastosowania w trakcie sprzątania odpowiednich technologii czy też wykonywania usługi sprzątania zgodnie ze specjalną instrukcją czystości. Skoro tak, to zdaniem przewodniczącego składu orzekającego KIO uznać należy, że zamawiający oczekiwał realizacji usługi sprzątania na poziomie przeciętnie oferowanym w obrocie. Nie dowiedziono, aby sprzątane powierzchnie odbiegały w jakikolwiek sposób od standardowo używanych przez inne podmioty.

Wbrew twierdzeniu odwołującego SIWZ nie zawiera również wymogu uzyskiwania przez wykonawcę zgód lub zezwoleń na wykonywanie usług sprzątania w budynkach objętych opieką konserwatora zabytków (a nawet gdyby uzyskanie takich zgód było konieczne, to obciążałoby ono zamawiającego). Żadna zatem z wymaganych przy realizacji usługi sprzątania czynności nie wykracza poza to, co powszechnie rozumiane jest jako sprzątanie obiektów biurowych wewnątrz i na zewnątrz. W świetle powyższego, w ocenie Izby, zarzut odwołującego, że usługi sprzątania pomieszczeń biurowych oraz sprzątania terenów zewnętrznych opisane w SIWZ nie są powszechnie dostępne i nie mają ustalonych standardów jakościowych, jest bezzasadny.

W konsekwencji powyższych ustaleń, w ocenie izby, zamawiający, ustalając kryterium "cena - 100 proc." jako kryterium oceny ofert, nie naruszył art. 91 ust. 1-3 ustawy - Prawo zamówień publicznych.

Marek Okniński