Porównanie do innych ofert nie zawsze jest miarodajne

Sprawdzając, czy cena zaproponowana w ofercie nie jest rażąco niska, zamawiający musi wziąć pod uwagę ostateczne wynagrodzenie wykonawcy. Opieranie się na wybranych cenach jednostkowych za poszczególne elementy inwestycji nie może decydować o odrzuceniu oferty.

Przetarg dotyczył budowy kompleksu wodno-rekreacyjnego. Wartość inwestycji zamawiający oszacował na 59 mln zł netto i ostatecznie zabezpieczył na nią w budżecie prawie 74 mln zł brutto. Najkorzystniejsza z ofert opiewała 69 mln zł. Każda z 11 kolejnych była droższa i wynosiła więcej, niż przewidywał organizator przetargu. Wzbudziło to jego obawy, czy cena zaproponowana w najkorzystniejszej ofercie nie została zaniżona. Tym bardziej że ceny następnych były wyższe od 28 proc. do aż 85 proc.

Zamawiający na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 113, poz. 759 z późń. zm.) wezwał firmę do złożenia wyjaśnień dotyczących ceny oraz przedstawienia kosztorysu z wyliczeniami. Otrzymane wyjaśnienia nie usatysfakcjonowały go, dlatego uznał cenę za rażąco niską i odrzucił ofertę. Następnie wystąpił o zwiększenie puli środków przeznaczonych na realizację inwestycji i wybrał drugą w kolejności ofertę.

Firma, której ofertę odrzucono, wniosła odwołanie. Przekonywała w nim, że złożone przez nią wyjaśnienia w sposób wystarczający potwierdzały, że zaproponowana przez nią cena nie jest rażąco niska. Dowodziła w nich, że na rynku budowlanym już teraz widać mniejszą liczbę zleceń, a to przekłada się na spadek cen materiałów budowlanych i robocizny. Poza tym dzięki temu, że realizuje kilka podobnych inwestycji, może negocjować niższe stawki z pracującymi dla niej podwykonawcami. Na dodatek ma własną kopalnię kruszywa, która jest umiejscowiona w niedalekiej odległości od inwestycji, co również przyczyni się do obniżenia kosztów.

W odpowiedzi na odwołanie zamawiający tłumaczył, że nie mógł uznać tych wyjaśnień, gdyż były one zbyt ogólne i tak naprawdę stanowiły jedynie deklarację, niepopartą żadnymi dowodami. Tymczasem tak duża różnica w porównaniu z innymi ofertami wskazuje jednoznacznie, że cena została zaniżona. Na dodatek dołączony do wyjaśnień kosztorys nie uwzględnia wielu pozycji i jak oszacowali wynajęci przez niego biegli, jest zaniżony o ponad 12 mln zł.

Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że nie było powodów do odrzucenia oferty. Oceniając stan faktyczny, nie uwzględniła opinii ekspertów, gdyż odnosiły się one jej zdaniem wyłącznie do wycinków cen w danych branżach, a nie do ostatecznej ceny. Tymczasem jednolite w tym zakresie orzecznictwo jednoznacznie wskazuje, że badać należy kwotę końcową, a nie jej elementy składowe. Także pominięcie niektórych pozycji w kosztorysie nie powinno być brane przy badaniu realności ceny, gdyż w przetargu tym przewidziano rozliczenie ryczałtowe, a kosztorys pełni jedynie funkcję pomocniczą.

Skład orzekający doszedł do wniosku, że nie było nawet podstaw, aby wzywać wykonawcę do wyjaśnienia zaproponowanej przez niego kwoty. Zwrócił uwagę, że różnica pomiędzy kwotą, jaką zamawiający zamierzał przeznaczyć na realizację zamówienia, a zaproponowaną ceną wynosiła zaledwie 5 proc.

Skoro już jednak zamawiający wezwał do wyjaśnień to nie powinien ignorować zawartych w nich treści. Zdaniem KIO efekt skali, bliskie położenie zaplecza materiałowego i sprzętowego ma istotne znaczenie z punktu widzenia zarówno obecnych, jak i przyszłych cen paliw.

Przedsiębiorca, który złożył drugą w kolejności ofertę przystąpił do postępowania odwoławczego i przekonywał, że argumentacja dotycząca korzystnych kontraktów jest nieprawdziwa. Na dowód tego okazał oferty, jakie przedstawili jego dostawcy i podwykonawcy. Izba uznała jednak, że w rzeczywistości niczego one nie dowodzą i świadczą jedynie o tym, dlaczego ten przedsiębiorca nie mógł zaproponować korzystniejsze ceny.

z 15 maja KIO 867/12 2012 r., sygn. akt 675/12.

Oprac. Sławomir Wikariak