PPP - szansa na wzrost czy mission impossible

Samorządy: prokurator, policja, problem

Tak często rozwijają skrót PPP samorządy. Są wprawdzie przykłady realizacji inwestycji gminnych w tym systemie, ale wciąż jednostkowe. Problem to obwarowania prawne i procedury. Drugi to pieniądze, które trzeba odpowiednio zaksięgować, by nie popaść w długi. Gminy wolą prostszy, wypraktykowany sposób: przetarg nieograniczony.

Samorządy próbowały wchodzić w PPP z różnym skutkiem. Na przykład w sektorze oświatowym się nie powiodło. Gmina Niepołomice czterokrotnie ogłaszała postępowanie na budowę szkoły. Bezskutecznie.

- U nas to zadanie publiczne. Łatwiej ogłosić przetarg na wykonawcę, wyłożyć pieniądze z budżetu. Choć np. na Łotwie w formule PPP są właśnie budowane placówki oświatowe: przedszkola, żłobki - mówi Leszek Świętalski, szef Związku Gmin Wiejskich. Dodaje, że wśród samorządowców funkcjonuje inne rozwinięcie skrótu PPP. To: prokurator, policja problem.

- Partnerstwu publiczno-prywatnemu towarzyszy wielka podejrzliwość i nieufność mieszkańców. Skomplikowane są też procedury dochodzenia do efektów w PPP - twierdzi wójt gminy Lubicz Marek Olszewski. Ale wkrótce podpisze w tej formule umowę na budowę basenu w gminie, choć dodaje, że przekonanie do takiej formuły inwestowania nie jest łatwe.

Barierą jest też czas. Negocjacje w sprawach PPP trwają długo, dłużej niż okres programowania jednej perspektywy finansowej.

- Na inwestycji organizowanej w takiej formule nikt nie zrobi wielkiego interesu - tłumaczy wójt Olszewski. - Samorządy muszą liczyć każdy grosz, a inwestor musi wiedzieć, że np. z eksploatacji nie będzie miał kokosów. Dlatego ważny jest dobór inwestycji, które w tej formule można prowadzić. Może to być np. parking podziemny, aquapark, ale już gminna droga, chyba nie.

Są jednak samorządy, które z powodzeniem weszły w PPP. Pionierski w skali kraju jest projekt budowy spalarni w Poznaniu wspomagany dodatkowo środkami unijnymi.

Duża inwestycja w PPP trwa właśnie w Sopocie. To rewitalizacja dworca kolejowego i okolic. Całość obejmie ok. 14 tys. mkw. Partnerem prywatnym jest Bałtycka Grupa Inwestycyjna, która współpracuje z BGK. Pozyskiwane są też środki europejskie. Publiczni udziałowcy to gmina i PKP. Efektem ostatecznym będzie zrewitalizowany dworzec z pomieszczeniami infrastruktury dla PKP, a także powierzchnie handlowe, biurowe, hotel. Dodatkowo powstaną dwa centralne place, drogi dojazdowe, parking podziemny na 240 miejsc. Całość projektu opiewa na ok. 100 mln zł.

- Częścią należącą do miasta inwestor będzie, po zakończeniu projektu zarządzał przez osiem lat. Później przejmie to gmina - wyjaśnia naczelnik strategii rozwoju miasta Zofia Kaszkur.

- Pierwszą inwestycję w formule PPP zrealizowaliśmy już w rejonie ul. Monte Casino i plaży. Gmina dała grunty aportem, MBI pozyskało prywatnych udziałowców. Efektem jest tunel w ulicy, aż do mola, i galeria sztuki. Od 2013 r. miasto nie jest już udziałowcem spółki. Takie było założenie naszego pierwszego PPP - wspomina Zofia Kaszkur.

Samorządy realizują też mniejsze projekty w tym systemie. W stolicy podpisano już umowę z konsorcjum na budowę 1580 wiat przystankowych. Będą stawiane sukcesywnie. Trwa też mały projekt związany z żeglugą śródlądową. We wrocławskiej stoczni remontowany jest zabytkowy, pochodzący z 1911 r. statek "Lubecki", który będzie wkrótce pływał po Wiśle. Koszt remontu to ok. 4,4 mln zł. Stolica przygotowuje też kolejną inwestycję w systemie PPP - budowę siedziby Teatru Współczesnego.

Gminy na razie nadal przyglądają się PPP. Jedne z nieufnością, inne z zainteresowaniem. Wcale się temu nie dziwię - mówi Leszek Świętalski. - Procedury PPP są skomplikowane, a i ryzyko dla samorządów duże. Wejście w projekt może dla miast i gmin oznaczać np. nadmierne zadłużenie. Były już takie opinie RIO. Chyba z PPP jesteśmy na etapie raczkowania, nie tylko dotyczącego rozumienia procedur, ale też umiejętności negocjacji podmiotów samorządowych i przedsiębiorców.

Jak pokazał raport Ministerstwa Gospodarki z końca ubiegłego roku, w kraju jest prawie 60 projektów realizowanych w ramach PPP. To instytucje publiczne szukały partnera. Jak wynika z raportu, ogłoszono przetargi dla 216 projektów. Sukcesem zakończyło się tylko 21 proc. z nich. Ale badanie dotyczyło wszystkich podmiotów publicznych, np. Uniwersytetu Jagiellońskiego. Uczelnia podpisała umowę PPP na przebudowę, wyposażenie i utrzymanie przez 25 lat trzech domów studenckich należących do Collegium Medicum. Nie jest to jednak inicjatywa samorządowa.

Gdzie upatrywać możliwości

Tam wszystkie inwestycje dokonywane są w umówionym terminie. Dlatego, że przedsiębiorcy pierwsze wynagrodzenie otrzymują nie po zakończeniu projektu, ale wówczas gdy faktycznie zostanie on uruchomiony.

Zmiana regulacji i kwalifikowania nakładów inwestycyjnych poczynionych przez partnera prywatnego do wydatków majątkowych, tzn. niezwiększających zadłużenia samorządów.

Eksperci: jest potencjał, ale brak doświadczenia

Nie przepisy są największą bolączką PPP w Polsce - uważa Jarosław Dąbrowski z Deloitte. To, co utrudnia realizację projektów, to przede wszystkim niska liczba dobrze przygotowanych i realizowanych dużych projektów. Aby przedsięwzięcie zakończyło się sukcesem niezbędne jest przygotowanie oraz poprowadzenie postępowania przetargowego najlepiej ze wsparciem doradców.

Rynek PPP w Polsce jest nadal w początkowej fazie rozwoju - twierdzi ekspert. Obecnie rozważanych jest, w trakcie analiz i prac przygotowawczych lub postepowań przetargowych, kilkanaście dużych projektów. Kraje Europy Zachodniej w tym Wielka Brytania, Hiszpania czy Francja mają duże większe doświadczenie w obszarze PPP, dlatego warto sięgać do tych doświadczeń.

- Obecnie gminy wypłacając wynagrodzenie partnerowi prywatnemu, który tworzy majątek publiczny, wpisują je w bieżące wydatki. Tym samym powiększają swoje zadłużenie. Dlatego formuła PPP jest często dla nich nieopłacalna - mówi dr Irena Herbst, prezes Fundacji Centrum PPP. Na szczęście, po latach negocjacji, minister finansów zgodził się, by koszty wynagrodzeń w inwestycjach PPP nie powiększały zadłużenia. Obecnie przygotowywana jest nowelizacja ustawy o PPP. Zdaniem dr Ireny Herbst to powinno zdecydowanie zwiększyć liczbę tego typu projektów.

Tym bardziej że - jak twierdzą eksperci - PPP jest najlepszą formą inwestycji publicznych. To partner prywatny przejmuje na siebie ryzyko finansowe. W dodatku, gdy po zakończeniu projektu musi nim jeszcze zarządzać, dba o to, by nie tylko był on wykonany tanio ale i najwyższej jakości. Tego efektu nie osiąga się przy zamówieniach publicznych, gdzie przedsiębiorcy dbają tylko, by inwestycje były dokonywane tanio, czyli z najniższej jakości materiałów, bo różnica pomiędzy kosztem wykonania a umówioną ceną to ich zysk. Im jest większa, tym lepiej.

Przedsiębiorcy: obawa przed ryzykiem

Przedsiębiorcy jako główną barierę PPP wskazują właśnie ryzyko finansowe. Pomimo iż ma to być partnerstwo, to przedsiębiorcy przejmują całe ryzyko finansowe na siebie. Problemem jest też nacisk na najniższą cenę jako główne kryterium wyboru, a także pozyskanie funduszy na tego typu inwestycje. Ponieważ w tej formule prowadzone są często inwestycje długoterminowe, banki niechętnie je finansują (szczególny z tym problem mają nieduże firmy). Tym bardziej że - jak twierdzą przedsiębiorcy - często ich przyszłe korzyści z tego typu inwestycji nie są oczywiste. Jeszcze dalej idzie Łukasz Kozłowski, ekspert gospodarczy Pracodawców RP. - Gdziekolwiek na świecie prowadzi się inwestycje w formule PPP nie działają one najlepiej - mówi. - Obawiam się, że ta formuła obarczona jest wadą wrodzoną, bo interesy przedsiębiorców i samorządów są sprzeczne. Trudno pogodzić chęć zysku, jaka cechuje działania przedsiębiorców, z przedsięwzięciami nastawionymi na cele społeczne, a nie na zysk. Pytany, czy może coś zmienić nowelizacja przepisów, odpowiada, że raczej nie o przepisy tu chodzi. Jeśli już, to ekspert Pracodawców RP upatruje poprawy w lepszej praktyce i podejściu samorządów.

Zachętę, także dla przedsiębiorców prywatnych, zaczęły tworzyć Polskie Inwestycje Rozwojowe, które aktywnie, czyli kapitałowo angażują się w ten proces. Dzięki temu uwiarygodniają przedsięwzięcie. W efekcie z jednej strony partnerzy prywatni mniej muszą wnosić kapitału, z drugiej wiedzą, że inwestycja jest ważna z punktu widzenia partnera publicznego, z trzeciej łatwiej im pozyskać finansowanie w bankach. Czy może pomóc PPP zaangażowanie się Polskich Inwestycji Rozwojowych w tę formułę? - Tak, ale jest to rodzaj kroplówki - uważa Łukasz Kozłowski.

@RY1@i02/2014/117/i02.2014.117.088000200.802.jpg@RY2@

Opracowały

Monika Górecka-Czuryłło

Beata Tomaszkiewicz

Zofia Jóźwiak