Planowanie wydatków na kolejne lata wymaga zastosowania statystyki i rachunku prawdopodobieństwa

Samorządy mają obowiązek co roku sporządzać wieloletnią prognozę finansową (WPF). Powinna ona uwzględniać okres realizowanych przedsięwzięć. Jeśli inwestycje mają trwać dłużej niż cztery lata budżetowe, czyli ustawowo minimalny czas prognozy, dokument ten trzeba opracować na okres dłuższy, potrzebny do ich realizacji. Wieloletnia prognoza finansowa to z założenia dokument strategiczny, który stanowi podstawę planowania finansów samorządów i ich rozwoju. Pojawienie się tego dokumentu jest pochodną przynależności Polski do Unii Europejskiej, której budżet jest oparty na wieloletnim planie finansowym. Planowanie wieloletnie jest niezbędnym instrumentem efektywnego zarządzania finansami publicznymi.

W praktyce WPF jest dla polskich samorządów połączeniem już wcześniej funkcjonujących w samorządach dokumentów planistycznych: wieloletniego planu inwestycyjnego (WPI), limitów wydatków na programy i projekty realizowane ze środków UE, bezzwrotnej pomocy państw Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) oraz prognozy kwoty długu, które były opracowywane przez jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) na podstawie art. 166 i 180 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Należy jednak pamiętać, że żadna wieloletnia prognoza finansowa nie jest wiernym obrazem przyszłości. Jest jedynie prawdopodobnym scenariuszem przygotowanym przy wykorzystaniu dostępnej wiedzy, który w praktyce trzeba co roku aktualizować.

Na jaki okres

WPF obejmuje okres najbliższego roku budżetowego i - co najmniej - trzech kolejnych lat. Czas objęty wieloletnią prognozą finansową nie może być krótszy niż okres, na jaki przyjęto limity wydatków, określone dla każdego przedsięwzięcia. Ponadto prognozę kwoty długu, stanowiącą część WPF, sporządza się na okres, na który zaciągnięto lub zamierza się zaciągnąć zobowiązania. W praktyce oznacza to, że WPF należy opracowywać co roku, z uwzględnieniem okresów każdego z realizowanych przedsięwzięć, zarówno nowych, jak i kontynuowanych. Natomiast prognoza kwoty długu, jako dokument uzupełniający WPF, podobnie jak prognoza sporządzana na podstawie przepisów poprzedniej ustawy o finansach publicznych z 2005 r., powinna odzwierciedlać wskaźniki zadłużenia w okresie tylu lat, na ile planowane jest zaciąganie zobowiązań i ich spłata.

Wieloletnia prognoza finansowa przyjmowana jest w drodze uchwały organu stanowiącego, odrębnej od uchwały budżetowej. Zgodnie z art. 226 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (dalej: ustawa z 2009 r.) WPF powinna być realistyczna, czyli powinna odzwierciedlać pełną wiedzę o finansach samorządu, dostępną w okresie jej przygotowania. Powinna więc uwzględniać wszystkie procesy, które mogą wywierać wpływ na gospodarkę finansową j.s.t. Przede wszystkim powinna oddzielać pozycje, które podlegają prognozowaniu, od tych, które powinny być przedmiotem planowania, gdyż podlegają zamierzonej polityce danej j.s.t. i są pod kontrolą jednostki. Do pozycji, które można planować, a nie prognozować, należą wydatki majątkowe określone w wieloletnim planie inwestycyjnym oraz wydatki związane z realizacją podpisanych już umów, np. projektów finansowanych z funduszy europejskich. Kształtowanie się innych pozycji podlega prognozowaniu, gdyż są one wypadkową zamierzonych działań j.s.t. i zdarzeń losowych. Taki charakter ma większość dochodów i wydatków bieżących. Realizm prognozowania tych pozycji wymaga nie tylko analizy danych historycznych, ale również obliczeń przy użyciu metod statystycznych i rachunku prawdopodobieństwa.

Za zgodą zarządu

Zgodnie z art. 211 ust. 4 ustawy z 2009 r. uchwała budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej samorządu. Na jej podstawie prowadzi on bieżącą gospodarkę finansową. Dokonywanie w niej zmian jest konieczne dla prawidłowej realizacji zadań przez samorząd. Z kolei postanowienia zawarte w uchwale budżetowej wpływają na wartości zestawione w WPF i to nie tylko w odniesieniu do konkretnego roku budżetowego, lecz także do lat następnych. Przykładowo zmiana w postaci rezygnacji z realizowania inwestycji wieloletniej powinna prowadzić do zmiany planu wydatków (art. 231 ust. 1 ustawy z 2009 r.).

Bardzo ważny zapis zawiera art. 231 ust. 3 ustawy z 2009 r. Przepis ten stanowi, że organ stanowiący j.s.t. nie może bez zgody zarządu j.s.t., zmniejszyć wydatków zaplanowanych w uchwale budżetowej na realizację planowanych inwestycji. Nie może też bez zgody zarządu wydać postanowienia o zaniechaniu realizacji inwestycji, o okresowym jej wstrzymaniu czy o ograniczeniu rzeczowego jej zakresu.

Ustawa o finansach publicznych z 2009 r. przewiduje, że zmian w WPF, z wyłączeniem zmian limitów zobowiązań i kwot wydatków na przedsięwzięcia, dokonuje zarząd samorządu (art. 232). Chodzi tu przede wszystkim o techniczne czynności odzwierciedlenia w WPF zmian wprowadzonych w budżecie samorządu przez jego organ stanowiący.

Oznacza to, że w praktyce WPF jest pochodną ustaleń podjętych w uchwale budżetowej i ma być do nich dopasowana, choć formalnie jest aktem podejmowanym w pierwszej kolejności, jeszcze przed przyjęciem uchwały budżetowej na dany rok. Z wymogu zgodności WPF i uchwały budżetowej (art. 229 ustawy z 2009 r.) oraz z przyznanej zarządowi kompetencji do wprowadzania zmian w WPF wynika wtórny charakter postanowień WPF. Oznacza to, że wieloletnia prognoza finansowa nie jest jakimś gorsetem nakładanym na gospodarkę finansami w samorządzie. Przepisy ustawowe umożliwiają bowiem dostosowywanie treści WPF do bieżących potrzeb samorządu i aktualnej woli jego organów, które mogą się zmieniać z różnych przyczyn.

Będą ograniczenia

Tworzenie i aktualizowanie WPF to wciąż nowość dla j.s.t.. Samorządy przygotowały pierwsze WPF na 2010 r. Z danych Ministerstwa Finansów wynika, że na 2010 r. samorządy planowały deficyt w wysokości 25,7 mld zł. Na koniec 2010 r. okazało się, że rzeczywisty deficyt wyniósł 14,6 mld zł. Rozbieżność prognoz i rzeczywistych wyników to zatem ponad 11 mld zł. Porównanie samorządowych prognoz z danymi budżetów j.s.t. za 2011 r. znów wykaże rozbieżność rzędu 8-10 mld zł. Według wstępnych danych budżety j.s.t. za 3 kwartały 2011 r. zamknęły się zbiorczo nadwyżką w kwocie 3,222 mld zł, przy planowanym deficycie w wysokości 21,245 mld zł.

Ministerstwo Finansów na wieść, że na 2012 r. samorządy planują wzrost deficytu na łączną wartość 12 mld zł, chce wprowadzić ustawowe ograniczenie tego wzrostu do 10 mld zł w 2012 r., 9 mld zł w 2013 r. i 8 mld zł w kolejnych latach. Niezdolność dokładnego zaplanowania dochodów, wydatków i deficytu przez samorządy jest powodem irytacji nie tylko dla Ministerstwa Finansów, ale też dla mieszkańców gmin, powiatów i województw. Oznacza bowiem, że zapowiedziane inwestycje nie są pewnikiem. W praktyce bowiem dziś są planowane, ale jutro przekładane na kolejne lata.

WPF powinna dla każdego roku określać:

● bieżące dochody i wydatki budżetu j.s.t.,

● kwoty zarezerwowane w budżecie j.s.t. na obsługę długu,

● kwoty zarezerwowane w budżecie j.s.t. na udzielone przez samorząd gwarancje i poręczenia,

● dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku oraz wydatki majątkowe budżetu j.s.t. (art. 235 ust. 2 i 3 oraz art. 236 ust. 2 i 4 ustawy z 2009 r.)

● wynik budżetu j.s.t.,

● przeznaczenie nadwyżki i sposoby sfinansowania deficytu (nadwyżkę i deficyt budżetu j.s.t. definiuje art. 217 ustawy z 2009 r.),

● przychody i rozchody budżetu j.s.t. z uwzględnieniem długu już zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia,

● kwotę długu j.s.t. i sposoby jego spłaty (nowy wskaźnik zadłużenia będzie stosowany dopiero od 2014 r. - art. 121 ust. 2 i 8 ustawy z 2009 r.; a do tego czasu obowiązują wskaźniki, zgodnie z którymi kwota spłacanego w danym roku budżetowym długu nie może przekroczyć 15 proc. planowanych dochodów i 60 proc. całkowitego zadłużenia - art. 169 i art. 170 ustawy z 2005 r.),w

● objaśnienia przyjętych wartości - projekt uchwały w sprawie WPF jest przedmiotem jawnej debaty (art. 34 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2009 r.). Wobec tego załączone do WPF objaśnienia powinny jednoznacznie precyzować tytuły dochodów i wydatków w WPF oraz sposób, w jaki je prognozowano.

Krzysztof Polak

krzysztof.polak@infor.pl

Podstawa prawna

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.).