Gospodarowanie środkami publicznymi musi być jawne

Ustawa o finansach publicznych wymaga, by w sprawach dotyczących gospodarowania środkami publicznymi samorządy podejmowały uchwały w głosowaniu jawnym i imiennym (art. 34 pkt 10). Wbrew pozorom zdefiniowanie zasady jawności głosowania na poziomie konkretnej jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) nie jest takie proste. Ustawy samorządowe milczą bowiem na temat technicznych aspektów prowadzania głosowań tak jawnych, jak i tajnych. Dlatego w statucie j.s.t. należy odpowiednio uregulować sposób podejmowania uchwał, który - zgodnie z wymogami ustawowymi - będzie spełniał wymogi głosowania jawnego i imiennego.

Głosowanie imienne jest formą głosowania jawnego. Jego zaletą jest to, że umożliwia zainteresowanym weryfikację, jak poszczególni radni głosowali przy podejmowaniu poszczególnych rozstrzygnięć. Mieszkańcy gmin oczekują, że w głosowaniu jawnym i imiennym podejmowane będą zwłaszcza te uchwały, które mają istotne znaczenie dla gminy jak chociażby te, które dotyczą likwidacji szkoły, sprzedaży majątku gminy.

W demokratycznym państwie prawnym każdy organ kolegialny funkcjonujący w strukturach administracji państwowej i samorządowej powinien mieć ustalone zasady podejmowania decyzji. Zasady te, określone na trwałe w regulaminie (statucie), pozwalają organowi spełnić wymagania ustawowe i normalnie funkcjonować. Jest to szczególnie ważne, gdy decyzje trzeba podejmować w sytuacji rywalizacji politycznej między członkami tego organu i permanentnego sporu, a taka sytuacja jest typowa dla większości samorządów.

Podejmowanie decyzji

Ustawy samorządowe - art. 14 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 19 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) oraz art. 13 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) generalnie ustalają, że uchwały rad gminnych i powiatowych oraz zarządów powiatów i województw zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wyjątkowo uchwały sejmiku województwa zapadają w głosowaniu jawnym lub jawnym imiennym.

Biorąc pod uwagę, że ustawy samorządowe nie regulują technicznych aspektów przeprowadzania głosowania zarówno jawnego, jak i tajnego, statut j.s.t. wydaje się najwłaściwszym miejscem, w którym zasady te powinny być odpowiednio uregulowane.

Jawność głosowania

Aby prawidłowo dokonać zapisu o sposobie głosowania jawnego i imiennego w statucie, należy uprzednio ustalić, na czym polega istota głosowania jawnego.

Przy definiowaniu zasady jawności głosowania niebagatelne znaczenie mają dyspozycje wyżej wymienionych ustaw. Przepisy te wprowadzają szerszą zasadę, zgodnie z którą działalność organów wykonawczych w samorządach jest jawna. Oznacza to, że ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Ponadto przepisy te gwarantują obywatelom prawo do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rad i posiedzenia komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów z posiedzeń organów samorządowych i komisji rad. Istotą problemu nie jest więc sposób głosowania, lecz sposób odpowiedniego zrelacjonowania tego głosowania w protokole, co w sposób zwrotny może mieć wpływ na technikę głosowania. Przepisy statutu powinny więc gwarantować zachowanie jawności działalności organów gminy przez odpowiednie dokumentowanie, przede wszystkim podejmowanych przez nie decyzji.

Jak udokumentować

Uregulowanie w statutach samorządowych sposobu głosowania jawnego i imiennego w kwestiach gospodarowania środkami publicznymi w sprawach finansowych wychodzi naprzeciw ustawowym wymaganiom. Z drugiej strony uzupełnia brak ustawowych przepisów regulujących kwestie sporządzania dokumentacji faktograficznej (protokołów) z działalności organów samorządowych. Obowiązujące ustawy nie wprowadzają bowiem wymogów formalnych dotyczących formy czy treści zarówno uchwały rady, jak i protokołu z jej obrad. W wymienionych ustawach brakuje też odesłania do innych przepisów. Tymczasem czynności organu kolegialnego, które nie są udokumentowane, w sensie prawnym i faktycznym nie istnieją.

Jeżeli ustawa stanowi, że działalność organów gminy jest jawna i uchwały podejmowane są w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów, przy obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady oznacza to, że każdej podjętej uchwale musi towarzyszyć dokument stwierdzający, kiedy głosowanie się odbyło, jak przebiegało, kto i jak z członków organu kolegialnego głosował. Nie wystarczy samo stwierdzenie w protokole, że głosowanie odbyło się jawnie, i podanie wyniku głosowania oraz złożenie podpisu pod uchwałą przez przewodniczącego obrad. [Przykład 1]

Rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. nr 14, poz. 67 z późn.zm.) w swoich załącznikach ustala wprawdzie kategorię archiwalną "A" dla tych protokołów, a nawet dla stenogramów. Jednak wciąż jest to zbyt ograniczona dyspozycja co do sposobu organizacji głosowania jawnego i imiennego oraz udokumentowania go. Tym więc ważniejsze jest uregulowanie tej materii w statucie. [Przykład 2]

Kwestie techniczne

Organizacyjnie głosowania imienne są znacznie trudniejsze do przeprowadzenia. Wymagają one odpowiedniego prowadzenia przez przewodniczącego obrad oraz wprowadzenia metody odnotowywania przez protokolanta, czy konkretny radny w głosowaniu nad konkretnym wnioskiem (uchwałą) był za, przeciw czy wstrzymał się od głosu. W praktyce można zastosować kilka rozwiązań ułatwiających pracę protokolantowi. Do najpopularniejszych należy sporządzanie tzw. arkuszy głosowań. Większe samorządy wdrażają specjalistyczne systemy elektroniczne, analogiczne do tych, które funkcjonują w parlamencie. Pozwalają one na identyfikację sposobu głosowania przez radnego w każdym z głosowań.

PRZYKŁAD 1

Nieodpowiednie regulacje w statucie

W statutach samorządów formalne udokumentowanie głosowania jawnego jest rozumiane na wiele sposobów. Na ogół wymóg jawności spełniany jest przez chwilowe uzewnętrznienie swojej woli przez radnego czy członka zarządu, np. przez podniesienie ręki (mandatu itp.) przez radnych, po wezwaniu przez przewodniczącego obrad do okazania, kto jest za uchwałą, kandydaturą lub wnioskiem, a kto jest przeciw. Następnie wyniki głosowania jawnego ogłasza przewodniczący obrad oraz nakazuje odnotowanie ich w protokole.

Taka przykładowa regulacja statutowa zapewnia spełnienie wymogu jawności, ale tylko w momencie głosowania. Po takim głosowaniu z reguły pozostaje w protokole zdawkowy zapis, np. "Za uchwałą w sprawie ... za głosowało 8 radnych, przeciw 5 radnych, a 3 radnych wstrzymało się od głosu"

Tego rodzaju udokumentowanie głosowania, które - z zasady - powinno być jawne i imienne, kamufluje informację o sposobie głosowania przez poszczególnych radnych. Trudno więc mówić tu o spełnieniu ustawowego wymogu jawności głosowania. Obywatel, który dotrze do takiego protokołu, nie uzyska informacji, do której ma ustawowe prawo.

PRZYKŁAD 2

Zagwarantowanie jawności głosowań

Przepisy statutu powinny gwarantować zachowanie jawności działalności organów gminy poprzez odpowiednie dokumentowanie podejmowanych przez nie decyzji. Przykładowy zapis może przybrać następującą formę:

1. W głosowaniu jawnym radni, po wywołaniu kolejno z listy przez przewodniczącego obrad, wstają i wypowiadają się za uchwałą, kandydaturą lub wnioskiem, przeciw, czy - jeżeli jest to możliwe - wstrzymują się od głosu. Wyniki głosowania jawnego ogłasza przewodniczący obrad.

2. Sposób głosowania przez każdego radnego oraz wyniki głosowania odnotowywane są w protokole z sesji.

3. Rada może postanowić, że głosowanie jawne zostanie przeprowadzone przy użyciu imiennie podpisanych kart do głosowania.

Punkt 3 zakłada, że protokół z sesji zawiera zapisy pozwalające na sprawdzenie przebiegu głosowania nad daną uchwałą, tzn. powtórne zbadanie na podstawie złożonych kart, jak głosował imiennie każdy z członków organu kolegialnego.

Jawność w organach kolegialnych

● W przypadku Sejmu RP o przeprowadzeniu głosowania imiennego - zgodnie z art. 188 ust. 4 regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej decyduje Sejm większością głosów na wniosek marszałka lub na pisemny wniosek poparty przez co najmniej 30 posłów.

● Podobną swobodę co do określenia sposobu głosowania ma organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.), z wyjątkiem sytuacji, w których ustawodawca wymaga głosowania imiennego. Postanowienia dotyczące podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym i imiennym powinny być zawarte w statucie organu stanowiącego j.s.t.

● Przepisy samorządowych ustaw ustrojowych formułują ogólną zasadę, iż uchwały kolegialnych organów j.s.t. zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu jawnym. Niemniej ustawodawca przewidział wyjątki od tej reguły i wtedy o sposobie głosowania rozstrzyga statut.

Krzysztof Polak

krzysztof.polak@infor.pl

Podstawa prawna

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.).