Mieszkańcy mają prawo do wyrażania opinii

Obowiązek przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami nakładają na lokalne władze samorządowe ustawy ustrojowe (ustawa o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym i samorządzie województwa). Co do zasady na szczeblu gminnym i powiatowym muszą być one przeprowadzane w przypadkach przewidzianych w ustawach bądź też w innych sprawach ważnych dla danej jednostki samorządowej. Z kolei ustawa o samorządzie województwa nie przewiduje obligatoryjnego konsultowania się władz z mieszkańcami regionu. Bez przeszkód mogą być one natomiast przeprowadzane w ważnych sprawach. O tym, które sprawy są ważne w danej jednostce samorządu terytorialnego (j.s.t.), rozstrzygają uchwały ich organów stanowiących. Niemniej jednak za takie powinny być uznawane sprawy nie tylko dotyczące wszystkich mieszkańców, ale również znacznej ich części, a dodatkowo takie, których sposób rozstrzygnięcia będzie miał zasadniczy wpływ na funkcjonowanie samorządu, a także zaspokajanie zbiorowych potrzeb lokalnej wspólnoty. [Przykład 1]

Uchwała rady

Organy stanowiące gminy, powiatu bądź województwa, zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (odpowiednio art. 3d ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 10a ust. 2 ustawy o samorządzie województwa), określają w formie uchwały zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Ten lokalny akt prawny powinien nie tylko określać sposób, czas i miejsce ich przeprowadzenia, ale również wskazywać reguły ustalania wyników oraz sposób ich przekazania do wiadomości społeczności lokalnej. Równocześnie uchwała rady nie może ustalać kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. [Przykład 2]

Potwierdził to również ostatnio Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11; orzeczenia.nsa.gov.pl). W analizowanym przez sędziów przypadku jedna z gmin w województwie dolnośląskim jeszcze w 2003 r. podejmując uchwałę określającą zasady przeprowadzania konsultacji, ograniczyła krąg mieszkańców gminy uprawnionych do wzięcia w nich udziału. Zgodnie z uchwałą w przeprowadzonych konsultacjach mogli brać udział tylko mieszkańcy posiadający czynne prawo wyborcze. W praktyce oznaczało to wyeliminowanie z nich niepełnoletnich mieszkańców gminy oraz osoby pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu lub praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu oraz ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu. Dodatkowo radni gminni nie zakwalifikowali omawianej uchwały do aktów prawa miejscowego. Nie została ona również opublikowana w dzienniku urzędowym. O uchylenie uchwały do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniósł wojewoda. Wskazał, że zawężenie kręgu mieszkańców gminy uprawnionych do udziału w konsultacjach oraz nieopublikowanie uchwały w dzienniku urzędowym województwa narusza konstytucję oraz ustawę z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 z późn.zm.). W odpowiedzi na skargę burmistrz gminy z uwagi na uchylenie uchwały przez radnych wniósł o umorzenie postępowania i wyjaśnił, że część przewidzianych w uchwale rozwiązań była spowodowana wytycznymi wojewody, który w piśmie do rady gminy określił zamknięty katalog samorządowych aktów prawnych podlegających publikacji w dzienniku urzędowym.

Po rozpoznaniu sprawy WSA stwierdził nieważność uchwały. Wskazał, że w delegacji art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminy nie mieści się ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Zdaniem sądu kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia rady gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. Gmina nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i sprawa trafiła do NSA, który oddalił jej skargę.

Stanowisko NSA

Podzielając zdanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, sędziowie NSA wskazali dodatkowo, że żadna ustawa nie przyznaje wojewodzie kompetencji do formułowania i przekazywania organom stanowiącym j.s.t. jakichkolwiek wytycznych, w tym oczywiście także takich, które - z założenia - miałyby stanowić pomoc dla organów samorządu we właściwym kwalifikowaniu podejmowanych uchwał jako aktów prawa miejscowego lub aktów o innym charakterze.

Takie działanie pozbawione jest podstaw prawnych i narusza ustrojową samodzielność j.s.t., którym są przekazywane. Nie zmienia to jednak faktu, że rada gminy nie posiada kompetencji do odbierania komukolwiek prawa do wyrażenia opinii w ramach udziału w konsultacjach społecznych, przewidzianych w art. 5a ustawy o samorządzie gminnym.

Zadania dla radnych

Jak zostało to już wskazane, przed przeprowadzeniem konsultacji organ stanowiący określonej j.s.t. powinien określić zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Należy pamiętać, że uchwała w sprawie konsultacji zapada zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (sejmiku) w głosowaniu jawnym. Nie ma również formalno-prawnych przeszkód do uchwalenia jednej generalnej uchwały bądź podejmowania odrębnych uchwał określających, obok przedmiotu konsultacji, także zasady i tryb ich przeprowadzenia. Niezależnie od metody zastosowanej w danym samorządzie, w uchwale radni powinni szczegółowo określić przedmiot konsultacji, obszar, na którym konsultacje będą przeprowadzane oraz ich formę i sposób. W tym ostatnim przypadku może to być przykładowo zbieranie podpisów pod określonym wnioskiem czy też zebranie opinii w drodze wyrażenia poparcia bądź sprzeciwu na karcie konsultacyjnej. Pożądane jest również, aby uchwała określała kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem konsultacji. Nie mogą one bowiem trwać przez bliżej nieokreślony czas. Ważne są również postanowienia dotyczące zawiadamiania mieszkańców o przeprowadzaniu konsultacji, jej terminie i miejscu oraz liczbie mieszkańców, która powinna wziąć w nich udział, aby konsultacje zostały uznane za przeprowadzone. W samorządowej uchwale nie może również zabraknąć zasady ustalania wyników konsultacji oraz sposobu podania wyników do publicznej wiadomości.

Referendum lokalne

W praktyce konsultacje bywają dosyć często mylone z referendum lokalnym. Różnice pomiędzy tymi formami kontaktu z mieszkańcami lokalnej wspólnoty są jednak zasadnicze. Chodzi przede wszystkim o cel oraz moc wiążącą wyrażanego przez społeczność lokalną stanowiska. Należy bowiem pamiętać, że celem konsultacji jest wyrażenie opinii, celem referendum natomiast - jej bezpośrednie podjęcie. Innymi słowy opinia mieszkańców wyrażona w ramach konsultacji nie jest wiążąca i stanowi jedną z przesłanek do skutecznego podjęcia decyzji przez właściwe władze. Z kolei w referendum mieszkańcy bezpośrednio rozstrzygają o istotnych dla nich sprawach. Nie oznacza to jednak, że rada gminy ma zastosować tryb referendum wówczas, gdy ustawa wymaga jedynie przeprowadzenia konsultacji, oddając tym samym rozstrzygnięcie w gestię członków wspólnoty. W przypadku jednak, gdy referendum nie zakończy się wynikiem rozstrzygającym, można jego rezultaty potraktować jako wyraz stanowiska lokalnej społeczności w danej sprawie.

PRZYKŁAD 1

Zagospodarowanie przestrzenne w gminie

Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) gwarantuje udział społeczności lokalnej zarówno w trakcie sporządzania, jak i uchwalania planu miejscowego. Brak jest w tym względzie jakichkolwiek ograniczeń. W praktyce oznacza to zatem, że każdy może złożyć swoje uwagi i wnioski - zarówno osoba fizyczna, osoba prawna, jak też jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Równocześnie obowiązkiem wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jest rozpatrzenie każdego złożonego wniosku. Mieszkańcy muszą mieć także zagwarantowany udział w dyskusji publicznej w czasie trwania wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Dyskusję taką organizuje wójt, burmistrz lub prezydent. Z jej przebiegu sporządza się protokół.

PRZYKŁAD 2

Organizacja spotkania

Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami spoczywa na radzie gminy przed podjęciem uchwały w sprawie utworzenia jednostek pomocniczych: sołectw, dzielnic, osiedli i innych, chyba że utworzenie jednostki pomocniczej następuje z inicjatywy samych mieszkańców. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. W rozstrzygnięciu nadzorczym z 5 maja 2000 r. wojewoda łódzki wskazał, że wymóg podejmowania uchwał po konsultacji z mieszkańcami powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z nimi proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii, a nie tylko jako zorganizowanie kilku spotkań i uznanie, bez względu na liczbę ich uczestników, że wymóg konsultacji został spełniony.

Łukasz Sobiech

lukasz.sobiech@infor.pl

Podstawa prawna

Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.)