Gdy gmina nie uchwali budżetu, w jej progi może zawitać komisarz

Do 31 stycznia gminy musiały uchwalić swoje budżety na 2013 rok. Za te które nie zdążyły, musi to zrobić regionalna izba obrachunkowa. Czy gminy często się spóźniają?

Nie mogę jeszcze podać dokładnej liczby gmin, które nie uchwaliły budżetu. Niektóre jednostki robią to dopiero w ostatnim dniu. Jednak z roku na rok gmin, które nie są w stanie uchwalić swoich budżetów, jest coraz mniej. Często przyczyny są prozaiczne, na przykład spory między organem wykonawczym a stanowiącym albo nieprzegłosowanie uchwały, bo znalazły się postanowienia, za którymi optowała tylko część rady. W roku poprzednim było tylko 5 przypadków, gdy jednostki samorządu terytorialnego nie uchwaliły budżetu: dwie gminy i trzy związki międzygminne. W związkach międzygminnych często budżetów nie uchwala się z prozaicznych przyczyn. Na przykład dlatego że ich członkowie nie są w stanie się porozumieć albo nie mają czasu na spotkanie się.

Czy procedura uchwalania budżetu jest tak skomplikowana, że są problemy z jego uchwaleniem w terminie?

Nie. Należy jednak pamiętać, że wraz z projektem uchwały budżetowej należy przedstawić projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej (WPF). Zachowując logikę i ideę ustawodawcy, należy najpierw uchwalić wieloletnią prognozę finansową, a dopiero potem uchwałę budżetową. Niestety nie zawsze jest tak w praktyce. Założenia budżetu powinny wynikać właśnie z wieloletniej prognozy. Samorządy jednak sobie z tym nie radzą i próbują najpierw uchwalać budżet, a dopiero potem dostosowywać do niego WPF. Niestety ta praktyka jest wyraźnie widoczna, kiedy na podstawie art. 226 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) organ nadzoru zaczyna analizować tak zwaną realistyczność WPF. Uważam, że obecnie jest to pięta achillesowa samorządów wpływająca na ewentualną terminowość uchwalania budżetów. Mając to na uwadze, regionalne izby obrachunkowe na swoich stronach internetowych umieściły program, który pozwala przybliżyć i zrozumieć powiązania między budżetem a WPF. Pozwala również radnym kontrolować, czy propozycje zbilansowania strony dochodowej i wydatkowej budżetów znajdują swoje realistyczne uzasadnienie, czy dana jednostka jest w stanie spłacać kredyty i pożyczki przy zachowaniu reguł wynikających z ustawy o finansach publicznych. W tym miejscu chciałbym zachęcić do korzystania z tego programu.

Nie powinno być natomiast problemów z wnoszeniem poprawek na etapie uchwalania budżetu. Przepisy zezwalają, aby na tym etapie organ stanowiący zmieniał w sposób istotny propozycje, które złożył organ wykonawczy, czyli wójt, burmistrz czy prezydent miasta, a w przypadku powiatu - zarząd powiatu, natomiast jeśli chodzi o województwo - zarząd województwa. Do 15 listopada organ wykonawczy ma obowiązek przedstawić projekt budżetu regionalnej izbie obrachunkowej i swoim radnym. Rozpoczyna się wówczas dyskusja nad przyszłym jego kształtem. Gdy przedstawiciele organu zechcą włączyć do projektu budżetu nowe zadania, to w tym terminie mogą to zrobić. Sytuacja nieco skomplikuje się wówczas, gdy wprowadzą je na etapie wykonywania budżetu.

Jak należy rozwiązać sytuację, w której zmiany wprowadzane są później?

W orzecznictwie sądów administracyjnych na temat zmian w budżecie już uchwalonym ukształtowały się dwie linie orzecznicze. Pierwsza, najogólniej rzecz biorąc, sprowadza się do tezy wskazującej, że nie można ograniczać organu stanowiącego w zmianach budżetu, bo to oznaczałoby jego ubezwłasnowolnienie. Oczywiście w tym przypadku należy zachować zasadę równowagi budżetowej lub też wskazać dla finansowania nowych zadań nowe źródła dochodów.

Natomiast drugie stanowisko polega na tym, że na etapie wykonywania budżetu organ stanowiący nie może wprowadzać dowolnych zmian, jeśli nie uzyskuje na nie akceptacji organu wykonawczego. Konieczne jest także podobnie jak w pierwszym przypadku zachowanie zasady równowagi budżetowej. Uważam, że to stanowisko wynika obecnie wprost z ustawy i akceptowane jest przez organy nadzoru, przy pierwszym natomiast konieczne jest stosowanie wykładni prawa.

W tym roku termin na uchwalenie budżetu minął 31 stycznia, w ubiegłym roku był o miesiąc dłuższy, dlaczego?

Jednorazowo przewidywał wydłużenie go art. 42 ustawy z 26 listopada 2010 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz.U. z 2010 r. nr 238, poz. 1578). W tym roku tą datą jest 31 stycznia 2013 r. Wynika ona z art. 240 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Gdy do tej daty budżet nie zostanie uchwalony, to w okresie między 1 lutego a końcem lutego uprawnienie do ustalenia, ale nie do uchwalenia budżetu, ma kolegium regionalnej izby obrachunkowej.

Na czym polega ustalenie budżetu?

Jest ono środkiem nadzwyczajnym, represyjnym środkiem nadzoru, dotyczy tylko obowiązkowych zadań własnych i zleconych. Gdy samorząd doprowadzi do takiej sytuacji, że regionalna izba obrachunkowa będzie ustalała budżet, to niewątpliwie wystawia sobie nie najlepsze świadectwo. Konsekwencją ustalenia może być też opóźnienie w realizacji inwestycji. Jeżeli są one jeszcze finansowane z udziałem środków unijnych, to nawarstwiają się problemy z ich terminowym rozliczeniem. Izba nie będzie zwracała uwagi na prowadzone inwestycje, bowiem nie są one obowiązkowymi zadaniami własnymi samorządu. Oczywiście po dokonaniu ustalenia zastępczego organ stanowiący może dokonać z powrotem stosownych zmian w budżecie, dostosowując go do własnych potrzeb. Trzeba jednak mieć na uwadze obowiązujące prawo, na przykład brzmienie art. 242 ustawy o finansach publicznych.

Jak gmina gospodaruje, gdy nie ma budżetu?

Gdy nie ma budżetu w okresie od 1 do 31 stycznia, to gospodarka finansowa prowadzona jest na podstawie wcześniej zgłoszonego projektu uchwały budżetowej przez organ wykonawczy.

Czy gmina może otrzymać komisarza, gdy nie uchwali budżetu?

Tak. W tej sprawie regionalna izba obrachunkowa składa wniosek za pośrednictwem wojewody, gdy dostrzeże symptomy, że gmina nie jest w stanie wykonywać zadań publicznych i realizować swoich zobowiązań. Przykładowo art. 97 ustawy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.  Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) przewiduje przypadki, w których powoływany jest zarząd komisaryczny. Wojewoda, przesyłając za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej do premiera wniosek o wprowadzenie zarządu komisarycznego, powinien wskazać osobę komisarza. Po wprowadzeniu komisarza wójt przestaje pełnić swoją funkcję. Zainteresowany ma w tym przypadku prawo skargi do WSA. Takie przypadki zdarzają się w tej chwili jeszcze sporadycznie, ale niewątpliwie będą zdarzać się częściej po 2014 roku, gdy wejdzie w życie w całości ustawa o finansach publicznych z 29 sierpnia 2009 r., która wprowadza bardziej restrykcyjne zasady gospodarki finansowej jednostek samorządowych.

@RY1@i02/2013/026/i02.2013.026.08800020b.802.jpg@RY2@

MATERIAŁY PRASOWE

Ryszard Paweł Krawczyk, przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych i prezes RIO w Łodzi

Konsekwencją ustalenia budżetu przez RIO może być opóźnienie w realizacji inwestycji. Jeżeli są one finansowane z udziałem środków unijnych, to nawarstwiają się problemy z ich terminowym rozliczeniem

Rozmawiała Małgorzata Piasecka-Sobkiewicz