Ustawodawca ograniczył możliwość zaciągania długów

Procedury ostrożnościowe i sanacyjne w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego (jst) określa znowelizowany z dniem 1 stycznia 2011 r. art. 86 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Chodzi o działania, których celem jest obniżenie lub zahamowanie wzrostu relacji długu publicznego do produktu krajowego brutto (PKB). Częścią długu publicznego są też zobowiązania jst. Oznacza to, że konsekwencje relacji długu publicznego do PKB na poziomie wymagającym zastosowania norm ostrożnościowych dotyczą też jst - ograniczają swobodę prowadzenia przez nie lokalnej gospodarki finansowej.

Gdy relacja długu publicznego do PKB waha się od 50 do 55 proc., to zgodnie z ustawą należy zastosować pierwsze procedury ostrożnościowe i sanacyjne. Sankcje dotyczące tego przedziału nie dotyczą jst. Zgodnie z założeniami właściwymi dla tego przedziału rząd przyjął projekt ustawy budżetowej na 2012 r. Relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetowych nie przekracza w nim relacji deficytu do dochodów budżetowych z 2011 r.

W sytuacji gdy relacja długu publicznego do PKB przekroczyłaby 55 proc., ale była mniejsza od 60 proc., należy zastosować sankcje przewidziane w art. 86 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Dotyczą one również jst. Samorządy mogłyby wskazać jako źródło pokrycia przewidywanego deficytu w kolejnym roku budżetowym jedynie nadwyżkę z lat poprzednich i wolne środki. W takiej sytuacji nie mają one prawa pokrywać planowanego w budżecie deficytu środkami z kredytów, pożyczek czy emisji papierów wartościowych. Ustawodawca dopuszcza wyjątek od omawianej sankcji - dopuszcza możliwość zaciągnięcia kredytu, pożyczki czy emisji papierów wartościowych na pokrycie planowanego deficytu, jeżeli kwota tego deficytu jest związana z realizacją zadań ze środków Unii Europejskiej lub pomocy państw Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA).

Gdyby relacja długu publicznego do PKB przekroczyła 60 proc., samorządy miałyby bezwzględny zakaz uchwalania budżetu deficytowego, a poczynając od siódmego dnia po ogłoszeniu relacji długu publicznego do PKB na tym poziomie, jst nie mogłyby udzielać poręczeń i gwarancji.

31 maja roku następującego po roku budżetowym minister finansów ogłasza w Monitorze Polskim relację długu publicznego do PKB. W 2011 r. relacja ta została ogłoszona w obwieszczeniu ministra finansów z 23 maja br. (M.P. nr 42, poz. 464). Wyniosła ona 52,8 proc. Relacja ta wpływa na uchwalane przez samorządy budżety na 2012 r. Jej wysokość wymaga bowiem zastosowania sankcji przewidzianych w pierwszym z trzech określonych w ustawie o finansach publicznych (u.f.p.) przedziałów stopniujących poziom relacji długu publicznego do PKB.

Samorząd nie może planować kwoty wydatków bieżących w wysokości wyższej niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Wynika to z art.242 u.f.p. Oznacza to, że samorządy nie mogą finansować wydatków bieżących z dochodów majątkowych, nie mogą też zaciągać kredytów i pożyczek ani emitować papierów wartościowych na planowane wydatki bieżące. Mogą natomiast zaciągać kredyty, pożyczki czy emitować papiery wartościowe na realizację wydatków majątkowych. Przy planowaniu ich spłaty powinny jednak pamiętać o zachowaniu relacji wynikających z art. 243 u.f.p.

Obecnie obowiązują jeszcze limity zadłużenia określone w art. 169 i 170 ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. (Dz.U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.). Oznacza to, że łączna kwota przypadających w danym roku budżetowym spłat rat kredytów i pożyczek, wykupu papierów wartościowych wyemitowanych przez jst oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez jst poręczeń oraz gwarancji nie może przekroczyć 15 proc. planowanych na dany rok budżetowy dochodów. Ograniczeń tych nie stosuje się do emitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą z podmiotem dysponującym środkami z UE oraz do poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym, które realizują zadania jst z wykorzystaniem środków UE.

Łączna kwota długu jst na koniec roku budżetowego nie może natomiast przekroczyć 60 proc. wykonanych dochodów ogółem tej jednostki. W trakcie roku budżetowego łączna kwota długu jst na koniec każdego kwartału nie może przekraczać 60 proc. planowanych w danym roku budżetowym dochodów. Ograniczeń tych nie stosuje się do emitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek zaciąganych w związku z umową zawartą z podmiotem dysponującym środkami unijnymi.

Ustawa ta wprowadziła nowe rozwiązania dotyczące określenia maksymalnej kwoty zadłużenia jst. Zgodnie z jej art. 121 ust. 2 nowe zasady określania maksymalnej kwoty przypadającej do spłaty w danym roku budżetowym będą miały zastosowanie po raz pierwszy do uchwał budżetowych jst na 2014 r. Ustawodawca zakłada, że do tego czasu jst dostosują poziom zadłużenia do swoich możliwości finansowych, określanych na podstawie wskaźników wynikających z art. 243 nowej ustawy. Trzeba jednak wziąć pod uwagę, że począwszy od 2011 r., samorządy mają obowiązek sporządzać wieloletnią prognozę finansową (WPF). Częścią składową WPF jest natomiast prognoza długu, w której wykazywane są również wskaźniki wynikające z art. 243. Jeśli więc już przed rokiem 2014 jst nie spełniają określonych w tym przepisie wymogów, tracą prawo do uchwalenia budżetu. Oznacza to, że ustawodawca już teraz ograniczył możliwość zaciągania przez jst długów, gdyż ich zaciąganie prowadzi do uzyskania negatywnych wskaźników w WPF i do utraty prawa do uchwalania budżetu.

Zgodnie z przepisami art. 11 ust. 2 ustawy z 7 października 1992 r.o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. nr 55, poz. 577) w przypadku niepodjęcia przez organ stanowiący jst uchwały budżetowej do 31 stycznia roku budżetowego RIO ustala budżet tej jednostki w zakresie jej zadań własnych oraz zadań zleconych. Ma na to czas do końca lutego roku budżetowego. RIO nie jest wyposażona w możliwości prawne i faktyczne do zmiany terminów spłaty zobowiązań zaciągniętych przez jst. Nie ma też możliwości zwiększenia kwoty dochodów danej jednostki, co mogłoby wpływać na poprawę wskaźników zadłużenia. To organ stanowiący jst kształtuje strumień dochodów, np. przez podejmowane uchwały o wysokość podatków i opłat lokalnych. Gdy z powodu przekroczenia dozwolonego poziomu zadłużenia samorząd traci prawo do uchwalenia budżetu również RIO wydaje się skazane na takie samo niepowodzenie. W takiej sytuacji istnieje jednak konieczność określenia przez RIO budżetu, jst, pomimo że ustawowe wskaźniki dopuszczalnego długu zostaną przekroczone. Artykuł 243 u.f.p. przewiduje sankcję dla organu stanowiącego jst za niedopełnienie obowiązku określenia wskaźników zadłużenia w postaci odebrania mu prawa do uchwalenia budżetu. Nie zawiera natomiast sankcji dla budżetów uchwalanych w takiej sytuacji przez RIO. Izba będzie jedynie mogła określić prognozę długu i wykazać, że nie jest planowane zaciągnięcie dalszych kredytów, pożyczek czy emisja papierów wartościowych. Powinna też wskazać sposoby sfinansowania zadań własnych i zleconych danego samorządu w sposób wystarczający na pokrycie wydatków koniecznych.

Zgodnie z art. 230 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych zarząd jst przedstawia RIO w celu zaopiniowania projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej lub jej zmiany wraz z projektem uchwały budżetowej. Opinia RIO dotyczy m.in. prawidłowości planowania kwoty długu samorządu. Wskazuje też skutki prognozowanego zadłużenia dla planowania i wykonania budżetu jst. Działając na podstawie art. 230 ust. 3 u.f.p., RIO wydaje opinię do projektu uchwały w sprawie WPF lub jej zmiany. W sposób szczególny izba opiniuje, czy jst przestrzega przepisów ustawy dotyczących uchwalania i wykonania budżetów w następnych latach, na które zaciągnięto i planuje się zaciągać zobowiązania. Stosownie do art. 230 ust. 4 ustawy RIO wydaje opinię o prawidłowości planowanej kwoty długu wynikającej z planowanych i zaciągniętych przez jst zobowiązań. Ustawodawca wskazuje, że opinia RIO ma być wydana w sprawie prawidłowości planowanej kwoty długu. Jednak RIO w swojej opinii nie może kwestionować samej kwoty długu. Od 2014 r., kiedy zacznie obowiązywać art. 243 u.f.p., przedmiotem opinii RIO będzie przestrzeganie relacji spłaty zobowiązań stanowiących dług do dochodów w poszczególnych latach objętych prognozą. Ma to znaczenie o tyle, że na zachowanie ww. relacji wpływ będzie miał w znacznej mierze okres spłaty zaciągniętego długu. Zakładając bowiem, że relacja ta zostanie naruszona przy planowanej spłacie długu przez 3 lata, może się okazać, że utrzymanie tych samych kwot dochodów i wysokości planowanego do zaciągnięcia kredytu przy jednoczesnym wydłużeniu okresu jego spłaty spowoduje, że dopuszczalne limity zadłużenia zostaną spełnione.

Przepisy nie przewidują nakładania żadnych sankcji na jst z tytułu uzyskania negatywnej opinii RIO o projekcie budżetu. Jednak samorząd powinien dostosować uchwalany budżet do wskazówek zawartych w opinii RIO. Konsekwencją niezastosowania się do nich może być stwierdzenie nieważności uchwały budżetowej samorządu.

W świetle art. 230 ust. 5 u.f.p. jest jasne, że opinia negatywna RIO może być wydana w przypadku naruszenia relacji spłaty długu do planowanych dochodów budżetu jst. Wydanie negatywnej opinii przez RIO może też mieć miejsce, gdy planowany budżet nie zachowuje zasady równowagi budżetowej, a planowane do wykonania wydatki nie będą miały wskazanego pokrycia budżetowego. W innych przypadkach należy oczekiwać, że RIO wyda opinię pozytywną, zaopatrzoną jedynie w uwagi. Taka opinia wraz z uwagami odnosi się do kwoty planowanego do zaciągnięcia długu.

W takiej sytuacji samorząd może pokryć te wydatki z własnych dochodów bieżących. W trudnej sytuacji znalazły się zwłaszcza te jst, które uzyskują subwencję na oświatę w kwotach niewystarczających na realizację zadań oświatowych i jednocześnie nie mają własnych dochodów, z których mogłyby pokryć ten wydatek, ani też nie mają już możliwości zaciągnięcia kredytu czy pożyczki. Nie mogą bowiem zaciągać kredytów ani emitować papierów wartościowych, aby pokryć te zobowiązania, które należą do wydatków bieżących. W takiej sytuacji samorządy nie będą mogły terminowo uregulować tych zobowiązań, przez co dochodzić będzie do naruszenia art. 44 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych. Zawarte tam przepisy mówią, że zobowiązania należy regulować terminowo i zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Konsekwencją takiej sytuacji może być stwierdzenie naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

@RY1@i02/2011/217/i02.2011.217.088000300.802.jpg@RY2@

Materiały prasowe

Monika Dębowska-Sołtykprawnik, członek kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach

Rozmawiał Krzysztof Polak