Mieszkańcy z własnej inicjatywy mogą podjąć decyzję o podziale granic jednostek samorządu

Od 14 lipca br. nawet mieszkańcy najmniejszych miejscowości w Polsce będą mogli występować z inicjatywą przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie zmian granic własnej gminy. Wystarczy, że pomysł na utworzenie nowej jednostki samorządowej, podział obecnej albo połączenie z sąsiednią gminą poprze co najmniej 15 dorosłych obywateli mających prawo do wybierania członków rady gminy. Inicjatywy w tym zakresie pozbawione będą statutowe struktury terenowe partii politycznych działające w danej jednostce samorządu terytorialnego oraz organizacje społeczne posiadające osobowość prawną, których statutowym terenem działania jest co najmniej obszar danej jednostki samorządu terytorialnego.

Nowe uprawnienia przyznała obywatelom uchwalona przez Sejm 26 maja tego roku nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym. Dotychczasowe przepisy nie przewidywały wprost trybu wprowadzania zmian w podziale terytorialnym na poziomie gmin z inicjatywy mieszkańców.

O podziale gminy rozstrzyga dzisiaj Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, po uprzednich konsultacjach z jej mieszkańcami. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego referendum lokalne oraz konsultacje są dwiema oddzielnymi instytucjami prawnymi, których nie można ze sobą utożsamiać ani stosować zamiennie. W aktualnym stanie prawnym nie było też podstaw prawnych, aby domniemywać dopuszczalność przeprowadzenia w takiej sprawie referendum gminnego. Sądy uznawały, że skoro w sprawie podziału gminy na dwie mniejsze obligatoryjne jest przeprowadzenie konsultacji z jej mieszkańcami, to tym samym nie jest na podstawie dotychczasowych przepisów dopuszczalne przeprowadzenie na ten temat referendum gminnego. Wbrew więc obiegowemu poglądowi prawo zawierało kilka zakazów organizowania referendum gminnego. W tym przypadku zakaz wynika z obligatoryjnych konsultacji (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 17 grudnia 2001 r. sygn. akt II SAB/Kr 117/2001, LexPolonica nr 2318908).

Już niebawem prawo inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy będzie miała grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy.

Referendum będzie mogło odbyć się tylko wtedy, gdy zaistnieją ku temu odpowiednie warunki. Nie będzie ono przeprowadzane, jeżeli z analizy przeprowadzonej przed referendum wynika, że na skutek podziału lub ustalenia nowych granic gminy dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy utworzonej byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca, ustalonych dla poszczególnych gmin zgodnie z przepisami o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Referendum będzie ponadto niedopuszczalne, gdy gmina w zmienionych granicach lub gmina utworzona byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce według stanu na 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenie rozporządzenia Rady Ministrów. Do przeprowadzenia takich analiz będzie zobowiązany właściwy miejscowo wojewoda.

W trakcie referendum mieszkańcy gminy odpowiedzą na pytania związane ze szczegółowo proponowanymi zmianami w podziale terytorialnym. Po referendum jego wyniki zostaną opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Informacja o publikacji protokołu wyniku referendum będzie dodatkowo przekazywana przez wojewodę ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej w celu prowadzenia stosownych analiz dotyczących dążeń społecznych związanych z wprowadzaniem zmian w podziale terytorialnym.

Zmiany granic administracyjnych gmin mogą się wiązać z koniecznością powołania władz nowo utworzonej lub powstałej w wyniku podziału gminy. Wchodzące w życie przepisy przewidują, że przy tworzeniu nowej gminy premier na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, będzie musiał wyznaczyć pełnomocnika do spraw utworzenia gminy spośród pracowników podległych wojewodzie albo pracowników urzędu gminy, której obszar wchodzi w skład nowo tworzonej gminy. Do czasu utworzenia nowej gminy zadaniem pełnomocnika będzie przygotowanie organizacyjne i prawne gminy do wykonywania zadań publicznych. Z dniem utworzenia gminy pełnomocnik przejmie wykonywanie zadań i kompetencji jej organów do czasu wyboru nowych organów gminy.

Równie dobrze wskutek zmian w podziale terytorialnym rada gminy będzie mogła zostać z mocy prawa rozwiązana. Wchodzący w życie 1 sierpnia 2011 r. kodeks wyborczy przewiduje, że jeżeli skład rady zmniejszył się poniżej 3/5 ustawowej liczby radnych, rada jednostki zostaje z mocy prawa obligatoryjnie rozwiązana. Omawiana nowelizacja rozwiązuje i taką sytuację. Jeśli do tego dojdzie, Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznaczy osobę, która wykonywać będzie zadania i kompetencje rady gminy do czasu wyboru nowej rady.

Zmiany granic terytorialnych gminy nie mogą nastąpić w dowolny sposób i nie zawsze muszą być zgodne z oczekiwaniami opowiadających się za nimi mieszkańców. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje, że ustalenie i zmiana granic gmin dokonywane są w sposób zapewniający gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych. W każdym przypadku w razie wydania rozporządzenia w sprawie przekształceń terytorialnych nowe granice obowiązują dopiero z początkiem wskazanego roku.

W przypadku przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy nie przeprowadza się konsultacji z mieszkańcami. Jest to obowiązkowe w przypadku wydawania rozporządzenia na wniosek zainteresowanej rady gminy.

Powstanie nowej gminy będzie musiało wiązać się ze zmianami kadrowymi w dotychczas działających urzędach. Zgodnie ze znowelizowanymi tą samą ustawą przepisami o pracownikach samorządowych z dniem utworzenia nowej jednostki samorządu terytorialnego pracownicy samorządowi dotychczasowych urzędów gmin, starostw powiatowych lub urzędów marszałkowskich stają się pracownikami urzędu nowej jednostki samorządu terytorialnego. Ta zasada będzie miała jednak pewne wyjątki. W tym samym momencie wygasną stosunki pracy z wyboru. Wygaśnięcie stosunku pracy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców.

Stosunki pracy sekretarza oraz skarbnika gminy, powiatu i województwa wygasną z kolei po upływie jednego miesiąca od dnia utworzenia nowej jednostki samorządu terytorialnego. Będzie tak, jeżeli najpóźniej na 14 dni przed upływem tego terminu nie zostaną im zaproponowane nowe warunki pracy lub płacy na dalszy okres albo w razie ich nieprzyjęcia w ciągu siedmiu dni od dnia ich zaproponowania. Wygaśnięcie stosunku pracy pociągnie za sobą skutki, jakie przepisy kodeksu pracy wiążą z rozwiązaniem stosunku pracy za wypowiedzeniem. O terminie wygaśnięcia stosunku pracy albo o skutkach nieprzyjęcia nowych warunków pracy lub płacy pracownik samorządowy powinien zostać wcześniej powiadomiony na piśmie.

Nowelizacja zawiera również przepis przejściowy kształtujący sytuację jednostek samorządu terytorialnego, w których dokonano niedawno zmian w podziale. Jeżeli trwająca jeszcze w dniu 14 lipca 2011 r. kadencja rady gminy zostanie z mocy prawa rozwiązana, prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody wyznaczy osobę, która wykonuje zadania i kompetencje rady gminy do czasu wyboru nowej rady. Wniosek będzie musiał zostać zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Referendum lokalne w sprawie zmian terytorialnych w gminie od 14 lipca 2011 r.

● może zostać zorganizowane z inicjatywy 15 mieszkańców mających prawo wybierać radnych gminnych,

● nie wymaga przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami,

● jest niedopuszczalne, gdy podział doprowadzi do drastycznego obniżenia dochodów podatkowych na mieszkańca gminy,

● jest zabronione, gdy nowa gmina będzie mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce

Katarzyna Sawicka

dgp@infor.pl

Ustawa z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. nr 134, poz. 777).