Potrzebna jest większa aktywność samorządów w procesie europejskiego stanowienia prawa

Polska nie będzie miała z tytułu prezydencji szczególnego wpływu na unijne decyzje. Wprost przeciwnie - z powodu przewodniczenia całej Unii Europejskiej mniej nam będzie wolno forsować nasze interesy narodowe. To kłóciłoby się z podstawowym obowiązkiem prezydencji, którym jest uczciwe pośredniczenie pomiędzy wszystkimi państwami unijnymi. Polskie interesy lepiej jest więc realizować na unijnym forum z pozycji państwa członkowskiego, a nie aktualnie przewodniczącego UE. W okresie prezydencji Polska może jednak wprowadzić do harmonogramów pracy Rady UE takie tematy, które staną się przedmiotem dalszych działań po zakończeniu naszej prezydencji. Jest to tym bardziej możliwe, gdyż sprzyja temu układ trzech następujących po sobie prezydencji: polskiej, duńskiej i cypryjskiej. Polska może w znacznym stopniu zdeterminować działania Rady UE na swoje półrocze i na dwa następne, czyli do początku 2013 r. Jest to ogromna szansa, którą warto wykorzystać. Należy jednak mieć na uwadze, że działalność legislacyjna UE w znacznym stopniu jest już zdeterminowana wieloletnimi planami, w szczególności programami politycznymi przyjętymi przez Radę Europejską oraz wieloletnimi priorytetami Komisji Europejskiej, a zwłaszcza wieloletnim planowaniem budżetowym UE (następny ma dotyczyć lat 2014 - 2020). Oznacza to, że Polska nie ma całkowitej swobody w nadawaniu kierunku pracom Rady UE. Istotne możliwości w tym zakresie jednak są i warto je wykorzystać. Z punktu widzenia samorządów szczególnie interesujące są te projekty unijnej legislacji, które dotyczą ochrony środowiska i planowania przestrzennego.

Postrzeganie polskiej prezydencji w UE przez samorządy z perspektywy szans marketingowych jest trafne. Przecież w tym półroczu Polska będzie przedmiotem szczególnej uwagi innych krajów unijnych czy wręcz światowych mediów publicznych. Inicjatywy samorządów zmierzające do wykorzystania tego zainteresowania w celu skierowania uwagi społeczeństw europejskich na polskie regiony, czy lokalne społeczności zasługują na uznanie. Jednak, co oczywiste, samorządy nie powinny się do tego ograniczać. Polska prezydencja w UE to okazja do nasilenia lobbingu samorządowego. Przecież samorządy, a tym bardziej ich związki, śledzą unijne prace legislacyjne UE, zwłaszcza pod kątem tych przepisów, które będą ich bezpośrednio dotyczyły. Starają się przekazywać swoje argumenty i postulaty dotyczące ostatecznego kształtu przygotowywanych przepisów. W ten sposób uzyskują wpływ m.in. na budowanie polskiego stanowiska negocjacyjnego w sprawie przygotowywanych w UE rozwiązań prawnych. Najpierw jest konsultacja w kraju odnośnie do tego, co dla Polski i polskich samorządów jest potrzebne i korzystne, a potem negocjacje w instytucjach unijnych i lobbing, by przyjąć jak najkorzystniejsze dla nas rozwiązania. Polska prezydencja w UE stwarza możliwość lepszego dostępu do unijnej agendy legislacyjnej, bo przecież przewodniczącymi gremiów decyzyjnych w Unii będą Polacy. To okazja, by lepiej poznać stanowiska innych krajów unijnych i przekazywać silne argumenty strony polskiej w postaci dokumentów, danych statystycznych, badań czy opisów konkretnych przypadków jednoznacznie pokazujących, jakie regulacje będą najlepiej odpowiadały na zaprezentowane w nich potrzeby i wyzwania. Warto, by samorządy i związki samorządowe wykorzystały te możliwości przez zwiększenie aktywności na poziomie krajowych konsultacji i przekazywanie argumentów, które można wykorzystać w unijnych gremiach decyzyjnych.

Najważniejszym zadaniem będzie prowadzenie dalszych przygotowań wieloletniego budżetu unijnego na lata 2014 - 2020. Obecnie istnieją silne tendencje, by w następnym budżecie UE przenieść ogromne środki z dotychczas realizowanych programów unijnych na rozbudowę infrastruktury (zwłaszcza sieci energetycznych) oraz na rozwój innowacyjności europejskiej gospodarki. Jeśli zostaną one przeforsowane, to samorządy w Europie, również polskie, staną przed nowymi wyzwaniami związanymi z realizacją inwestycji infrastrukturalnych i pogodzenia ich z wciąż rosnącymi wymaganiami ochrony środowiska. Kwestie z zakresu ekologii zostały wprowadzone do porządku prac legislacyjnych UE podczas prezydencji niemieckiej w tzw. agendzie Heiligendamm. Było to w pierwszej połowie 2007 r. Polska poniekąd przejmuje pracę nad tą agendą. W okresie prezydencji polskiej i dwóch następnych unijne projekty legislacyjne dotyczące infrastruktury i środowiska mogą osiągnąć ostateczny kształt. Oznacza to, że to jest okres o krytycznym znaczeniu dla nadania tym procesom definitywnej formy. Inicjatywy ze strony polskiej mogą mieć duży wpływ na końcowe rozwiązania, które zostaną tu przyjęte.

Jeśli UE zdecyduje się na przeznaczenie ogromnych sum na rozwój infrastruktury, to będzie to miało znaczne reperkusje w skali lokalnej. Przecież rozbudowa sieci infrastrukturalnej (dróg, linii kolejowych, rurociągów, linii przesyłowych itp.) będzie wymagała z jednej strony uzyskania zgody lokalnych społeczności i władz, a z drugiej ich współdziałania. Im większe sumy zostaną przeznaczone na tego rodzaju inwestycje, tym większy będą one miały wpływ na obszary ich realizacji - zarówno w sensie pozytywnym, czyli wzrostu szans rozwojowych, jak i negatywnych, czyli konieczności przeprowadzenia trudnej zmiany i przeprofilowania się np. z gminy agroturystycznej na gminę obsługującą infrastrukturę i próbującą wykorzystać ją dla osiągnięcia własnych celów rozwojowych. Warto jednak pamiętać, że budowa infrastruktury to proces uruchamiania koła zamachowego rozwoju gospodarki, zwłaszcza tej lokalnej, ale i centralnej. Sam w sobie jest to więc silny czynnik rozwojowy.

Z punktu widzenia Polski, a zwłaszcza krajowego sektora produkcji rolniczej, najlepszym rozwiązaniem byłoby utrzymanie w przygotowywanym budżecie UE wydatków na politykę rolną co najmniej na dotychczasowym poziomie. W interesie polskich rolników jest zwiększenie tzw. dopłat bezpośrednich lub co najmniej ich utrzymanie. Jednak trudno będzie to osiągnąć, bo realizacja Wspólnej Polityki Rolnej pochłaniała jak dotąd najwięcej środków budżetowych - nawet do 60 proc. całego budżetu UE. Tymczasem w związku z kryzysem finansowym i wyzwaniami, przed jakimi staje gospodarka europejska, pojawiła się silna tendencja do przeprowadzenia gruntownych reform w strukturze wydatków z unijnego budżetu. Parlament Europejski proponuje zamrożenie wydatków na unijną politykę rolną i zwiększenie środków budżetowych na podnoszenie innowacyjności. Gdyby te propozycje zostały przyjęte, to najprawdopodobniej nie będzie to dla Polski korzystne. Zagrożeniem jest w tym przypadku to, że stosunkowo niski wskaźnik innowacyjności polskiej gospodarki może ograniczyć możliwość absorpcji ewentualnych funduszy na rozwój innowacji. Natomiast fundusze na rozwój produkcji rolnej są Polsce potrzebne i każda suma unijnego wsparcia na ten cel zostanie przyjęta i z pożytkiem wydana.

Transfer funduszy europejskich na realizację unijnej polityki spójności pozwala Polsce realizować cele w zakresie polityki regionalnej w poszczególnych województwach, w tym terenów wiejskich. W efekcie dochodzi do stopniowej decentralizacji. Wraz ze słabnięciem wpływu administracji centralnej na lokalne sprawy rośnie znaczenie samorządów terytorialnych, szczególnie wojewódzkich. Dzięki temu polskie województwa rok po roku zmniejszają dystans rozwojowy do średniego poziomu w UE, który mierzony jest stosunkiem PKB danego kraju do liczby jego mieszkańców (PKB per capita). W latach 2004 - 2006 Polska miała do dyspozycji 12,8 mld euro na realizację projektów w zakresie polityki spójności. W okresie 2007 - 2013 zarezerwowano w Brukseli 67 mld euro na realizację polityki spójności w Polsce, co sprawia, że nasz kraj jest największym jej beneficjentem w Europie. Dla Hiszpanii, drugiej pod względem wielkości przyznanego wsparcia w ramach polityki spójności, w latach 2007 - 2013 zarezerwowano 35 mld euro. Dlatego sukcesy lub porażki unijnej polityki spójności oceniane są głównie przez pryzmat Polski.

W naszym interesie leży więc, by jak najlepiej wykorzystywać fundusze na rozwój regionalny i politykę społeczną, a po roku 2013 kontynuować unijne zaangażowanie w tym zakresie. Chodzi o zmniejszanie różnic w rozwoju społeczno-gospodarczym państw członkowskich i poszczególnych regionów UE. Należy oczekiwać, że podczas polskiej prezydencji i dwóch następnych pojawią się silne argumenty za utrzymaniem dotowania wszystkich regionów UE z europejskich funduszów rozwoju regionalnego i społecznego. Większe środki powinny płynąć do regionów najsłabiej rozwiniętych. Najpewniej Polska będzie za wzmocnieniem zaangażowania UE na rzecz obszarów zagrożonych marginalizacją i wykluczeniem społecznym, a także za programami finansującymi rozwój obszarów wiejskich.

W polskim stanowisku negocjacyjnym dotyczącym nowej perspektywy finansowej należy starać się jednak o znalezienie jakiejś równowagi tych właśnie potrzeb z potrzebą wzmacniania innowacyjności europejskiej gospodarki. Trzeba bowiem zapewnić, by prezydencja Polski w Radzie UE objawiła się jako taka, która potrafi znaleźć właściwą proporcję pomiędzy finansowaniem regionów słabszych gospodarczo i obszarów wiejskich a finansowaniem ambitnych projektów służących wzmocnieniu innowacyjności UE, a przez to zapewnieniu jej pozycji globalnego lidera.

@RY1@i02/2011/115/i02.2011.115.207.0003.001.jpg@RY2@

Fot. Przemysław Blechman

Artur Nowak-Far, profesor Szkoły Głównej Handlowej, doktor habilitowany prawa, doktor nauk ekonomicznych, szef Katedry Prawa Europejskiego SGH

Rozmawiał Krzysztof Polak