Burmistrz decyduje o przeprowadzeniu audytu wewnętrznego

Filozofia współczesnego audytu wewnętrznego w sektorze publicznym koncentruje się na wspieraniu kierownika jednostki w realizacji jej zadań poprzez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz świadczenie usług doradczych na rzecz kierownictwa najwyższego szczebla. Art. 272 ustawy z 27 sierpnia z 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.- dalej u.f.p.) wprowadził nieco zmienioną definicję audytu wewnętrznego. Wskazuje, że jest to działalność niezależna i obiektywna, której celem jest przysporzenie jednostce wartości dodanej i usprawnienie jej funkcjonowania.

Zgodnie z art. 272 ust. 2 u.f.p. ocena dokonywana przez ten niezależny instrument dotyczy ustanowionych w jednostce systemów zarządzania a w szczególności adekwatności, skuteczności i efektywności funkcjonowania kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub jednostce. Porównując z poprzednią definicją audytu wewnętrznego z ustawy o finansach publicznych z 2005 r. dostrzegamy, iż nie są to zmiany rewolucyjne. W obecnym stanie prawnym widać wyraźniej rozgraniczenie istoty audytu wewnętrznego od terminologii kontroli finansowej funkcjonującej pod rządami ustawy z 2005 r. Należy podkreślić, iż istota współczesnego audytu wewnętrznego nie może się opierać na celach i zadaniach zarezerwowanych dla klasycznej kontroli finansowej tj. weryfikacji przyjętego kryterium - legalności, gospodarności, celowości, rzetelności oraz przejrzystości i jawności a także porównywania do wzorca normatywnego. Aprobowanie takiego modelu funkcjonowania wypacza sens jego prowadzenia w sektorze publicznym. Ponadto jest sprzeczne z samymi założeniami wdrożenia tego instrumentu do polskiej administracji publicznej. Taki stan świadczyłby o nie respektowaniu kardynalnej zasady określonej przez międzynarodowe standardy zawodowe audytu wewnętrznego a zwłaszcza niezależności i obiektywizmu dokonywanych ocen.

Jak pomocnik lub diagnosta

Z definicji audytu wewnętrznego (art. 272 ust. 1 u.f.p.) wynika, iż audytor wewnętrzny powinien być postrzegany jako pewnego rodzaju diagnosta - analityk w przedmiocie zarządzania ryzykiem lub zmianą. A jego kluczowym zadaniem jest pomoc w projektowaniu i testowaniu mechanizmów kontrolnych w oparciu o wyniki uzyskane z analizy ryzyka oraz przeprowadzonych ocen funkcjonowania kontroli zarządczej. Rezultatem tych prac powinno być rozpoznawanie i przeciwdziałanie mogącym się pojawić czynnikom ryzyka i innych słabości, czy luk w mechanizmach kontroli tworzących system kontroli zarządczej.

Do najważniejszych celów audytu wewnętrznego w samorządzie terytorialnym możemy zaliczyć:

wprzysparzanie wartości dodanej i usprawnianie funkcjonowania jednostki;

wdostarczanie kierownikowi jednostki racjonalnego zapewnienia, że ustanowione mechanizmy kontroli wewnętrznej działają prawidłowo - cel ten jest realizowany zazwyczaj w ramach czynności zapewniających audytu wewnętrznego,

wświadczenie usług doradczych przyczyniających się do usprawniania funkcjonowania jednostki,

widentyfikowanie i oszacowaniu potencjalnego ryzyka, mogącego się pojawiać w ramach działalności jednostki oraz bieżące monitorowanie i ocenianie adekwatności, skuteczności i efektywności systemów kontroli zarządczej,

wdziałania prewencyjne mające na celu eliminowanie lub ograniczanie poważnego ryzyka.

Działania audytu wewnętrznego mają dostarczyć kierownictwu jednostki samorządu terytorialnego bieżących informacji, które m.in. posłużą do skuteczniejszego i efektywniejszego zarządzania organizacją, przyczynią się do racjonalnego gospodarowania publicznym zasobem finansowym. Informacja powinna zapewnić możliwość projektowania szczegółowych mechanizmów kontrolnych, których wprowadzenie pozwoli na funkcjonowanie kontroli zarządczej w sposób określony w art. 68 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wbrew przyjętemu powszechnie stereotypowi celem audytu wewnętrznego nie jest wskazywanie nieprawidłowości czy osób, które przyczyniły się do powstania różnych dysfunkcji.

By audyt był skuteczny, jego zakres nie może być ograniczony. Obejmuje wszystkie obszary działania jednostki, przy czym dysponuje pełną swobodą w zakresie identyfikacji obszarów ryzyka. W sektorze publicznym działalność audytu wewnętrznego ukierunkowana jest na bieżące diagnozowanie różnych czynników ryzyka przez co wspomaga kierownika jednostki w zarządzaniu organizacją.

Zgodnie z Kartą audytu wewnętrznego ogłoszoną Komunikatem nr 16/2006 z 18 lipca 2006 r. w sprawie ogłoszenia Kodeksu etyki audytora wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych i Karty audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych (Dz. Urz. MF nr 9, poz. 70) zakres audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych obejmuje w szczególności:

wprzegląd ustanowionych mechanizmów kontroli wewnętrznej oraz wiarygodności i rzetelności informacji operacyjnych, zarządczych i finansowych;

wocenę procedur i praktyki sporządzania, klasyfikowania i przedstawiania informacji finansowej;

wocenę przestrzegania prawa, regulacji wewnętrznych jednostki oraz programów, strategii i standardów ustanowionych przez właściwe organy;

wocenę efektywności i gospodarności wykorzystania zasobów jednostki;

wprzegląd programów i projektów w celu ustalenia zgodności funkcjonowania jednostki z planowanymi wynikami i celami;

wocenę dostosowania działań jednostki do przedstawionych wcześniej zaleceń audytu lub kontroli.

Generalnie działalność audytu wewnętrznego powinna przyczynić się do osiągnięcia przez daną j.s.t założonych celów. Stwierdzanie przez audyt nieprawidłowości jest jedynie efektem drugorzędnym, takie działania zarezerwowane są dla kontroli wewnętrznej. W ujęciu makroekonomicznym istotnego znaczenia powinny nabierać takie działania, które zmierzają do wspomagania kierownictwa j.s.t. w racjonalnym gospodarowaniu środkami publicznymi, co obecnie jest bardzo istotne, gdyż coraz bardziej dostrzegamy symptomy spowolnienia gospodarki.

Bez wójta ani rusz

Stosownie do postanowień art. 276 u.f.p. w jednostce samorządu terytorialnego zadania przypisane kierownikowi jednostki związane z audytem wewnętrznym wykonują odpowiednio: wójt, burmistrz, prezydent miasta, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Z przedmiotowego przepisu wynika więc, iż istotnym ogniwem systemu audytu wewnętrznego w samorządzie terytorialnym jest sam kierownik j.s.t., a więc wójt, burmistrz prezydent w przypadku urzędów gmin, starosta dla urzędu starostwa powiatowego oraz marszałek województwa dla urzędu marszałkowskiego. Regulacje obecnej ustawy o finansach publicznych nie dopuszczają możliwości powierzenia zdań związanych z funkcjonowaniem audytu wewnętrznego innemu pracownikowi kadry kierowniczej, w tym dyrektorowi generalnemu urzędu - jeżeli takie stanowisko zostało utworzone w strukturze organizacyjnej danej jednostki. Z treści art. 267 u.f.p. wynika wprost, że w j.s.t. zadania związane z audytem wewnętrznym wykonuje odpowiednio kierownik jednostki, co w żaden sposób nie ogranicza dyrektora generalnego urzędu do zapewnienia ciągłości pracy jednostki, zapewnienia odpowiednich warunków oraz organizacji pracy, w tym sprawowania nadzoru nad poszczególnymi komórkami organizacyjnymi. W układzie funkcjonalnym kierownik j.s.t. odgrywa istotną rolę gdyż to on podejmuję decyzję o rozpoczęciu procedury naboru audytora wewnętrznego - zarówno zatrudnianego w danej jednostce jak również w przypadku audytu prowadzonego przez usługodawcę zewnętrznego na zasadach określonych w art. 278 u.f.p.

Dobrowolnie

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 z późń. zm.) dopuszcza możliwość prowadzenia audyt wewnętrznego pomimo braku przesłanek prawnych do jego wprowadzenia. W takim przypadku wdrożenie audytu wewnętrznego w jednostce sektora finansów publicznych uzależnione jest wyłącznie od decyzji podjętej przez kierownika jednostki. W aspekcie praktycznym w procesie koordynacji systemu audytu wewnętrznego na poziomie samorządu terytorialnego kierownik j.s.t. odpowiada w szczególności za:

wpowiadamia ministra finansów o rozpoczęciu prowadzenia audytu wewnętrznego,

wzatrudnia audytora wewnętrznego lub podpisuje z usługodawcą umowę na usługę prowadzenia audytu wewnętrznego oraz zwalnia go ze stanowiska lub rozwiązuje umowę o usługę.

wzapewnia organizacyjną odrębność komórki audytu wewnętrznego oraz zapewnia ciągłość prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostce,

wwydaje upoważnienie do przeprowadzania audytu wewnętrznego w j.s.t. oraz w jej jednostkach organizacyjnych,

wwskazuje swoje priorytety w celu przygotowania analizy ryzyka na potrzeby rocznego planu audytu wewnętrznego,

ww porozumieniu z kierownikiem komórki audytu wewnętrznego przygotowuje plan audytu wewnętrznego,

wzatwierdza regulacje wewnętrzne w zakresie funkcjonowania w jednostce audytu wewnętrznego,

wzapewnia wstęp do pomieszczeń jednostki,

wzapewnia wgląd do wszelkich dokumentów, informacji i danych oraz innych dokumentów związanych z funkcjonowaniem jednostki,

wzapewnia sporządzanie kopi, odpisów, wyciągów i zestawień lub wydruków,

wpodejmuję decyzję o przeprowadzeniu w uzasadnionych przypadkach audytu wewnętrznego poza planem audytu wewnętrznego,

wzatwierdza sprawozdanie z wykonania planu audytu wewnętrznego,

wzapewnia udostępnienie planu audytu i sprawozdania z wykonania planu w trybie określonym w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.).

Rozmowa z personelem

Należy przy tym zauważyć, iż u.f.p nie wymaga od kierownika j.s.t. angażowania się w czynności proceduralno - audytorskie zarówno na etapie planowania konkretnego zadania audytowego jak również samej fazie dystrybucji wyników przeprowadzonej oceny. Pomimo braku bezpośredniego wskazania w przepisach u.f.p. z 2009 r. wydaje się rozsądne, iż obowiązkiem kierownika j.s.t powinna być rzetelna i pogłębiona analiza oraz omówienie z podległym personelem ustalonych przez audyt wewnętrzny wyników z oceny. Rezultatem uzyskanych informacji winny być podejmowane odpowiednie działania dla zapewnienia relacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Omówienie wstępnych ustaleń i wyników audytu powinno odbywać się na zwołanej naradzie zamykającej dane zadanie audytowe. W takim spotkaniu obowiązkowo bierze udział audytor wewnętrzny przeprowadzający audyt oraz kierownik komórki audytowanej. Wydaje się uzasadnione, aby na naradę zamykającą zapraszać również kierownika jednostki i wyznaczony personel jednostki. Uczestnictwo tych osób pozwoliłoby osiągnąć porozumienie co do realizacji przedstawionych rekomendacji jak również wyeliminowałoby ewentualne niezgodności niedostrzeżone w trakcie audytu.

Warto podkreślić, iż w przypadku zaniechania obowiązku prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostce sektora finansów publicznych do tego zobowiązanej, wskutek niezatrudnienia audytora wewnętrznego albo niezawarcie umowy z usługodawcą zewnętrznym kierownik j.s.t. od dnia 1 stycznia 2010 r. odpowiada za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w oparciu o dyspozycję art. 18a ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. nr 14, poz. 114 z późn. zm.).

Ważne

Istotnym ogniwem systemu audytu wewnętrznego w samorządzie terytorialnym jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta oraz marszałek województwa

@RY1@i02/2012/197/i02.2012.197.08800100e.804.jpg@RY2@

Dr Piotr Sołtyk, audytor wewnętrzny, Urząd Miejski w Sandomierzu

Dr Piotr Sołtyk

audytor wewnętrzny, Urząd Miejski w Sandomierzu