Tylko tydzień na obowiązkowe przekazanie uchwał

Nadzór nad bieżącą działalnością gminy sprawuje wojewoda. Jego głównym zadaniem jest kontrola legalności uchwał i zarządzeń organów samorządu oraz eliminacja aktów, które są sprzeczne z prawem. Żeby umożliwić wypełnianie tego zadania, ustawodawca zobowiązał wójta do przedkładania mu uchwał i zarządzeń w terminie 7 dni od ich podjęcia. Taki sam obowiązek mają przewodniczący kolegialnych organów wykonawczych (starosta powiatu, marszałek województwa). Jeśli zaś akty dotyczą spraw finansowych, należy je przekazać do regionalnej izby obrachunkowej.

Nadzorowi podlegają zatem wszystkie najważniejsze rozstrzygnięcia dotyczące spraw jednostek samorządu, czyli te, które zostały przypisane organowi stanowiącemu i wykonawczemu.

Co i jak udostępnić

Nadzór obejmuje zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne. Każda zatem uchwała i każde zarządzenie organu gminy, bez względu na ich charakter prawny, podlegają nadzorowi wojewody (wyrok NSA z 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/2005, Lex nr 186661).

W praktyce mogą powstać wątpliwości, czy obowiązek przedkładania aktów wojewodzie dotyczy także innych zarządzeń niż porządkowe. Zwrócić bowiem należy uwagę, że art. 90 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej ustawa) tylko o takich zarządzeniach wspomina. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wójt nie ma takiego obowiązku (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r., II OSK 500/08, Legalis). Musi on natomiast przekazać wojewodzie zarządzenie, gdy ten zwróci się do niego z takim żądaniem.

Nazwa nie przesądza

Z omawianego obowiązku nie zwalnia nazwa nadana danemu aktowi. Uchwała zatytułowana jako "rezolucja", jeśli zawiera w sobie regulacje władcze, skierowane do organu wykonawczego gminy, które są dla niego wiążące, pomimo że jest to akt wewnętrzny, podlega procedurze uchwalania, kontroli i zaskarżeniu w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym (wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1242/08, Legalis). Generalnie obowiązuje zasada, że o charakterze pisma czy aktu decyduje jego treść, a nie nadana mu nazwa.

Z drugiej strony akt nazwany zarządzeniem, a w istocie niemający takiego charakteru prawnego nie podlega nadzorowi. Wynika to z założenia, że zarządzenia wydaje się tylko w przypadkach określonych w ustawie. Są to zarządzenia w sensie materialnym i tylko one podlegają omawianej regulacji. Pogląd taki wyrażono m.in. w wyroku WSA w Warszawie z 8 grudnia 2006 r. (II SA/Wa 1278/06, Legalis). W takim przypadku kwalifikacji powinien dokonać wojewoda.

Nadzorowi wojewody nie podlegają natomiast rozstrzygnięcia indywidualne wydawane w trybie określonym przez ustawę z 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz 1071 z późn. zm.). Zgodność z prawem decyzji i postanowień weryfikowana jest podczas kontroli instancyjnej.

Wójt jest zobowiązany do przedstawienia tekstu samej uchwały. Nie musi przedkładać jej uzasadnienia i związanej z nią dokumentacji. Nie może to być jednak jej odpis czy kopia bez potwierdzenia zgodności z oryginałem (por. wyrok NSA z 25 lipca 2000 r., I SA 695/00, Lex nr 55325). Organ nadzoru może jednak zażądać przekazania mu uzasadnienia uchwały i towarzyszącej jej dokumentacji (wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 marca 2006 r., II SA/Bd 723/2005, LexPolonica nr 2320557). Jak bowiem stwierdził wojewoda wielkopolski, brak uzasadnienia uchwały podejmowanej w ramach uznania administracyjnego uniemożliwia organowi nadzoru ocenę jej legalności (rozstrzygnięcie nadzorcze z 26 czerwca 2007 r., NK.Le.I-2.0911-130/07, Wspólnota 2007/46/30).

Przepisy porządkowe

Zarówno uchwały rady gminy (powiatu), jak i zarządzenia wójta, które ustanawiają przepisy porządkowe, powinny być przedstawione wojewodzie w ciągu dwóch dni od ich ustanowienia. Przez dzień ustanowienia należy rozumieć dzień podjęcia uchwały rady gminy lub dzień wydania zarządzenia wójta, a nie dzień ich publikacji.

Za przepisy porządkowe uznaje się akty prawa miejscowego wydawane w celu uregulowania pewnej sfery stosunków społecznych nieobjętych ustawą, a dotyczącą sytuacji szczególnych, nadzwyczajnych. Upoważnienie do ich wydania stanowi m.in. art. 40 ust. 3 ustawy. Zgodnie z nim w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Do ich wydania może dojść w sytuacjach niecierpiących zwłoki, wymagających natychmiastowej reakcji (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody małopolskiego z 23 kwietnia 2010 r., PN.II.0911-65-10, LexPolonica nr 2381846).

Cechą charakterystyczną przepisów porządkowych jest możliwość ustanawiania sankcji za ich nieprzestrzeganie w postaci grzywny w granicach od 20 do 5 tys. zł (por. art. 24 par. 1 kodeksu wykroczeń).

Jakie będą skutki opóźnień

Przekroczenie przez organ wykonawczy jednostki samorządowej terminu przedłożenia wojewodzie aktów nie pociąga za sobą ujemnych skutków prawnych zarówno co do samej uchwały (zarządzenia), jak i co do możliwości podjęcia działań nadzorczych przez wojewodę. Termin powyższy należy uznać za instrukcyjny (wyrok NSA - ośrodek zamiejscowy w Gdańsku z 22 listopada 1990 r., SA/Gd 965/90, ONSA 1990/4/11).

Jeżeli wójt przedstawi uchwałę rady gminy lub zarządzenie wójta z uchybieniem terminu, to termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego będzie wynosić 30 dni od dnia faktycznego doręczenia uchwały lub zarządzenia. Jeśli zaś chodzi o termin do wydania orzeczenia o nieważności uchwały lub zarządzenia, których wójt w ogóle nie przedstawił organowi nadzoru, to nie ma końcowej daty, z której upływem stwierdzenie nieważności aktu organu gminy przez organ nadzoru staje się niedopuszczalne (wyrok NSA - ośrodek zamiejscowy we Wrocławiu z 26 marca 1992 r., SA/Wr 300/92, LexPolnica nr 296869).

Ważne

Akt podlegający kontroli nadzorczej trzeba przekazać wojewodzie w oryginale. Musi on być zatem podpisany przez osobę uprawnioną. W przypadku uchwał rady gminy będzie to przewodniczący rady lub wyznaczony przez niego zastępca

Ważne

Termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę rozpoczyna bieg z datą doręczenia uchwały, a nie od dnia doręczenia dokumentacji niezbędnej do oceny legalności

PRZYKŁAD

Burmistrz miasta zarządzeniem wyznaczył osoby upoważnione do kontaktu z mediami. Nie przekazał go wojewodzie bo uznał, że nie ma takiego obowiązku. Poza tym - zdaniem burmistrza - zarządzenie to nie podlega nadzorowi wojewody. Ten może badać legalność wyłącznie zarządzenia "w znaczeniu materialnym", czyli aktów wyczerpująco wyliczonych w ustawie o samorządzie gminnym. Wydana regulacja natomiast dotyczy organizacji i zasad funkcjonowania urzędu. Burmistrz na wniosek wojewody przedłożył mu sporne zarządzenie. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził jego nieważność. W uzasadnieniu nie zgodził się ze stanowiskiem burmistrza i wskazał na naruszenie art. 11 ust. 3 prawa prasowego poprzez ograniczenie tzw. dziennikarskiego prawa do informacji. Wskutek skargi burmistrza na rozstrzygnięcie wojewody sąd potwierdził pogląd organu nadzoru. W uzasadnieniu wskazał, iż okoliczność, że zarządzenie ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera wojewodzie prawa do orzekania o jego nieważności. Zgodził się także, że wyznaczenie osób do kontaktu z dziennikarzami jest sprzeczne z prawem i może być traktowane jako próba tłumienia krytyki prasowej (wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 sierpnia 2010 r., II SA/Bd 511/10, www.orzeczenia.gov.pl).

@RY1@i02/2012/177/i02.2012.177.08800090a.801.jpg@RY2@

Leszek Jaworski

Leszek Jaworski

dgp@infor.pl

Podstawa prawna

Art. 90 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Art. 78 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Art. 81 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).