Więcej władzy dla obywateli i wójta, mniej dla rady gminy

W Sejmie procedowany jest przygotowany przez prezydenta Bronisława Komorowskiego projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego. Jednym z jego celów jest wzmocnienie roli konsultacji społecznych w życiu samorządu oraz wprowadzenie instytucji wysłuchania publicznego, by każdy zainteresowany mógł się wypowiedzieć na temat projektów uchwał, nad którymi pracuje rada gminy. Jak pan ocenia te propozycje?

Wbrew pozorom to nie są rewolucyjne zmiany. Już teraz lokalne władze w ramach przyznanej im samorządności i zgodnie z zasadą pomocniczości mogą za pośrednictwem statutu wprowadzać na swoim terenie tego typu instrumenty, a później zachęcać mieszkańców do korzystania z nich. Projekt ustawy nie tworzy więc czegoś nowego, ale narzuca ramy prawne, do których samorządy będą musiały się dostosować, a co za tym idzie, zmniejszy się ich dowolność w kształtowaniu form uczestnictwa obywateli w decydowaniu o kierunkach rozwoju ich gminy. Niekoniecznie musi to wyjść na dobre mieszkańcom gmin. Problem może pojawić się tam, gdzie dany instrument był stosowany szerzej, niż teraz określa to projekt. Nowe regulacje mogą się więc okazać swoistą barierą dla tych samorządów, które chcą bardziej zaangażować swoich mieszkańców, bo one będą zmuszone dostosować się do proponowanych rozwiązań.

Po co więc wskazywać te instrumenty wprost w ustawie?

Rozumiem, że prezydentowi chodzi o to, by spopularyzować pewne rozwiązania, zaznaczyć, że mogą być wykorzystywane. Od strony formalnej jest to potwierdzenie tych uprawnień, które już istnieją, w pewnym zakresie jest to również ich uszczegółowienie. Pozostaje pytanie czy w związku z tym istnieje potrzeba uchwalania ustawy tylko potwierdzającej to co już funkcjonuje.

Dużą nadzieję wiąże się z powołaniem do życia stowarzyszeń aktywności lokalnej, które będą mieszanką rozwiązań znanych ze stowarzyszeń rejestrowych i zwykłych. Z jednej strony będą łatwe do założenia, z drugiej otrzymają w ramach wsparcia środki publiczne. Czy pomogą realizować postulaty mieszkańców?

Rzeczywiście, jest to coś nowego. W najgorszym przypadku obywatele nie będą korzystali z tego rozwiązania. Jeśli zaś uproszczenie procedur zawiązywania tego typu podmiotów rzeczywiście przekona część obywateli do działania, to będzie stanowiło to wartość dodaną tego pomysłu. Wszystko zweryfikuje praktyka. Pragnę jednak zauważyć, że już teraz nie było prawnych przeszkód, by realizować pomysły zgłoszone przez mieszkańców. Ci ostatni nie muszą przecież powoływać formalnych struktur, żeby zainteresować jakimś problemem lokalnych decydentów.

Może zamiast mnożyć kolejne rodzaje bytów, z których mają korzystać obywatele, warto zastanowić się nad wzmocnieniem już funkcjonujących i sprawdzających się instrumentów, jak chociażby budżety partycypacyjne, które integrują mieszkańców wokół jasno określonej sprawy.

Omawiana ustawa daje obywatelom nie tylko możliwości oddolnego działania, lecz także instrumenty do lepszej kontroli władz. Wprowadzony zostanie obowiązek imiennych głosowań na sesjach rady gminy oraz nakaz publikowania projektów aktów prawa miejscowego w biuletynach informacji publicznej. Czy rzeczywiście przełoży się to na zwiększenie nadzoru społecznego?

W zakresie imiennych głosowań, skądinąd pożądanego rozwiązania, lokalne władze będą musiały przełamać dwie bariery. Pierwszą jest bariera technologiczna, bo takie głosowanie wymaga odpowiedniej nowoczesnej aparatury - przecież nie będzie się to odbywało na zasadzie czasochłonnego tworzenia imiennej listy przez protokolanta. Drugą, trudniejszą przeszkodą jest mentalność radnych. Wielu z nich będzie uwierało to, że każdy zainteresowany sprawdzi, jak głosował w danej sprawie. Nikt nie lubi być rozliczany. Z innej strony może to skłaniać rajców do głębszej analizy projektu uchwały, którą chcą poprzeć albo odrzucić. Po zmianach zadadzą sobie pytanie, czy głosują zgodnie z tym, co obiecali wyborcom.

Należy ponownie podkreślić, że już obecnie jest dopuszczalne wprowadzenie imiennego głosowania i instytucja ta funkcjonuje z powodzeniem w wielu gminach.

Z kolei nakaz publikacji w BIP projektów uchwał to próba sprecyzowania ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), która wprost nie nakłada takiego obowiązku. To niewątpliwie dobra zmiana, niejako powiązana z duchem całości nowelizacji, która ma zwiększać udział mieszkańców w życiu samorządu. W końcu nie ma partycypacji bez kompleksowej informacji. Warto jednak zaznaczyć, że jeśli chcemy wzmacniać przejrzystość procesu legislacyjnego w gminie, to powinniśmy to robić całościowo. A więc publikujmy nie tylko projekt nowej uchwały, lecz także opinie sporządzone przez określone podmioty. Może dobrym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie czegoś na kształt ścieżki zmian statusu danego aktu publikowanej na stronach Rządowego Centrum Legislacji.

Jedną z kluczowych z punktu widzenia ustroju gminy zmian w projekcie wydaje się przeniesienie domniemania kompetencji z rady na organ wykonawczy. Z ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) zniknie bowiem zapis, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania tej jednostki samorządu, o ile przepisy nie stanowią inaczej. Zostanie on zastąpiony regulacją, że wójt wykonuje zadania należące do samorządu gminy, niezastrzeżone na rzecz rady gminy. Takie rozwiązanie ma usprawnić działania lokalnych władz. Co pan o tym sądzi?

Zmierzamy w kierunku systemu prezydenckiego. To będzie jedynowładztwo. Osłabianie rady jest de facto osłabianiem mieszkańców, choć w praktyce już teraz organ stanowiący jest mocno uzależniony od wójta. Dzieje się tak chociażby dlatego, że cały aparat biurokratyczny w samorządzie podlega temu ostatniemu.

Zmiany dotyczą również nadzoru wojewodów nad działalnością prawotwórczą. Wśród rozwiązań ciekawe wydaje się choćby to, które mówi, że po wszczęciu postępowania nadzorczego, ale przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, rada gminy będzie mogła zmienić, poprawić badany akt prawa miejscowego w trybie samokontroli, by wyeliminować wszelkie wątpliwości.

Tryb autokontroli to dobre rozwiązanie, pomoże uniknąć angażowania w część przypadków sądów administracyjnych. Szczególnie że liczba czynności nadzorczych rośnie, bo o ich podjęcie coraz śmielej proszą mieszkańcy zaniepokojeni określonymi przepisami przyjętymi przez radnych.

Z innej strony wątpię, by samokontrola zyskała popularność wśród samorządowców. Zazwyczaj rada gminy, przyjmując uchwałę, czyni to w poczuciu działania zgodnego z prawem, a swojego poglądu potrafi bronić w sporze z wojewodą (ale również i obywatelami korzystającymi z instytucji tzw. skargi powszechnej) przed sądem administracyjnym. Nie wydaje mi się również, że wojewodowie będą chętnie zwracali się do gmin z sygnalizacją (czy raczej informacją jak definiuje tę czynność projekt ustawy). Z perspektywy organu nadzoru wygodniejszym rozwiązaniem wydaje się bowiem doprowadzenie postępowania do końca i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, które - w przeciwieństwie do sygnalizacji - musi być wykonane. Poza tym zarówno sygnalizacja, jak i samo rozstrzygnięcie będą w swojej treści zbudowane podobnie, podstawą będzie wskazanie, na czym polega naruszenie przez gminę przepisów, a także uzasadnienie prawne i faktyczne. Może się okazać, że różnić się będą jedynie tytułem pisma nadawanym przez wojewodę.

Może zamiast mnożyć kolejne rodzaje bytów, z których mają korzystać obywatele, warto zastanowić się nad wzmocnieniem już funkcjonujących i sprawdzających się instrumentów, jak chociażby budżety partycypacyjne

@RY1@i02/2013/239/i02.2013.239.08800020a.803.jpg@RY2@

Fot, Wojtek Górski

Krzysztof Izdebski, ekspert prawny Stowarzyszenia Sieć Obywatelska Watchdog Polska

Rozmawiał Piotr Pieńkosz