Aglomeracje - zamach na samorządność gmin czy konieczny krok do przodu

Aglomeracja to struktura przestrzenno-funkcjonalna - tłumaczy dr Jerzy Parysek, specjalista m.in. od spraw urbanistyki w Instytucie Geografii Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu. Sam jednak przyznaje, że ani sama definicja, ani tym bardziej sformułowanie zadań dla aglomeracji czy metropolii nie są sprawami prostymi.

- Powinien być to spójny układ nie tylko terytorialny, lecz także np. komunikacyjny, obejmujący opiekę zdrowotną, działalność straży pożarnej oraz sprawy związane z ochroną środowiska i planami zagospodarowania przestrzennego - wylicza dr Parysek.

Jak twierdzą specjaliści zajmujący się powiązaniem miast, definicja aglomeracji często jest porównywalna z definicją metropolii.

- To taki wymóg Unii Europejskiej, która skłania się ku definicji aglomeracji z silnym centrum i gminami czy miastami ościennymi - mówi prof. Tomasz Kaczmarek z Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu. Wymienia klasyczne krajowe metropolie: Warszawę, Gdańsk, Kraków, Wrocław.

- Jednak kij ma dwa końce. Ustrój kraju uznaje za nadrzędną jednostkę samorządową gminę lub miasto w zależności od liczby mieszkańców. Nadal w Sejmie nie ma ustawowego rozwiązania dotyczącego metropolii. Wszystko zależy więc od dobrej woli włodarzy, mieszkańców, a także od oszacowania korzyści z ewentualnego stowarzyszenia dla poszczególnych gmin - mówi prof. Kaczmarek.

Stolica dla swoich

Gminy nie zamykają jednak się w swoich granicach i to nie tylko w sprawach komunikacyjnych, które są najczęstszym impulsem do tworzenia związków aglomeracyjnych czy metropolitalnych. W swoich działaniach nie ograniczają przy tym tylko do własnych mieszkańców, kierując się zasadą "zgoda buduje".

Wyjątek stanowi Warszawa, której radni postanowili przećwiczyć w praktyce drugą część polskiego powiedzenia, czyli "niezgoda rujnuje", wprowadzając zniżki w komunikacji miejskiej tylko dla swoich mieszkańców, czyli płacących PIT w stolicy. Narazili się tym samym na konflikt z gminami ościennymi, które dopłacają do wspólnego biletu dla swoich mieszkańców, pracujących w stolicy, ale płacących podatki poza jej granicami. Stołeczni urzędnicy bronią pomysłu karty warszawiaka wprowadzającej ulgi komunikacyjne, ale też np. zniżki do teatrów. Argumentują, że stolica nie może ponosić kosztów obsługi okolicznych mieszkańców. A poza tym płacenie podatków w stolicy to wyraz pewnego przywiązania, utożsamienia się z miastem.

Pomorska zgoda

Samorządy dużych miast, ku którym ciążą satelitarne ośrodki, radzą sobie różnie. Jak dla dobra mieszkańców włodarze i radni potrafią się porozumieć, pokazuje przykład Trójmiasta.

- W 2007 roku powołany został Metropolitalny Związek Komunikacji Zatoki Gdańskiej (MZKZG), do którego należy obecnie 14 gmin. Wszystkie korzystają z komunikacji miejskiej organizowanej przez Gdańsk, Gdynię i Wejherowo - mówi Olgierd Wyszomirski, dyrektor Zarządu Komunikacji Miejskiej w Gdyni, profesor na Uniwersytecie Gdańskim. - W ramach komunikacji miejskiej udało się nam nawet zintegrować transport kolejowy, czyli szybką kolej miejską (SKM) i koleje regionalne. W efekcie tych działań od 1 stycznia 2008 r. zaczął funkcjonować bilet metropolitalny. W najdroższej wersji pozwala on podróżować wszystkimi środkami komunikacji miejskiej (autobusami, tramwajami, trolejbusami, kolejami miejskimi i kolejami regionalnymi) na terenie owych 14 gmin. Bilet ten ma swoje różne wersje. Można go kupić na 30 dni (220 zł normalny, 110 zł - ulgowy), 72 godziny (60 zł), 24-godziny (20 zł). Najtańsza wersja biletu 24-godzinnego nie obejmuje kolei miejskiej ani regionalnej i kosztuje 14 zł. W przyszłym roku ma zostać wprowadzona także siedmiodniowa wersja biletu metropolitalnego.

Mieszkańcy mogą wybrać także tańsze formy biletu metropolitalnego. I tak np. za 186 zł kupić bilet miesięczny na przejazdy kolejami (miejskimi i regionalnymi) oraz wybrać środki transportu miejskiego jednego z trzech organizatorów tego transportu: gdańskiego, gdyńskiego lub wejherowskiego. Jeszcze mniej, bo 130 zł za miesięczny, normalny bilet, zapłacą ci, którzy się zdecydują jedynie na przejazdy autobusami, tramwajami i trolejbusami.

- Osoby, które wybierają bilet za 186 zł w opcji przewoźnika gdyńskiego, nie są w przejazdach ograniczone tylko do granic naszego miasta. Nasze środki transportu kursują po 10 gminach - zaznacza prof. Olgierd Wyszomirski. Dodaje przy tym, że wprowadzenie biletu metropolitalnego, który kupić może każda osoba nie będąca mieszkańcem gmin należących do MZKZG, nawet turysta i cudzoziemiec, to wynik zgodnej współpracy samorządów gminnych i samorządu województwa. A nie było łatwo w sytuacji, w której barierę w integrowaniu transportu miejskiego i kolejowego stanowią finanse i prawo.

- Problematyczny jest np. inny zakres ulg w komunikacji miejskiej i kolejowej. Pierwsze dofinansowywane są z budżetów gminnych, drugie z budżetu państwa za pośrednictwem urzędu marszałkowskiego - podkreśla prof. Wyszomirski. Według niego sytuacji nie poprawiła, a wręcz ją pogorszyła, ustawa z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. nr 5, poz. 13).

Promocja w kinie

Na szczęście w Trójmieście współpraca samorządów układa się bardzo dobrze. Mało tego. Kolejne gminy są zainteresowane przystąpieniem do Metropolitalnego Związku Komunikacyjnego Zatoki Gdańskiej, nawet oddalona o 90 km Łeba czy Puck położony nad zatoką, ale poza metropolią.

- Dotychczas zachowaliśmy odrębność w transporcie miejskim i nałożyliśmy na to bilet metropolitalny, który staramy się promować wśród mieszkańców. Taka niekonwencjonalna reklama biletu wkrótce ruszy i będzie pokazywana w kinach przed rozpoczęciem seansu filmowego - mówi prof. Olgierd Wyszomirski.

Samorządowcy starają się przede wszystkim zachęcać mieszkańców do korzystania z komunikacji miejskiej w dojazdach do pracy i szkół, ale jak podkreśla dyrektor gdyńskiego Zarządu Komunikacji Miejskiej, nie walczą z samochodami. Z badań, jakie przeprowadzono, wynika bowiem, że korzystanie z samochodu to oszczędność średnio 50 proc. czasu na dojazd. Aby jednak zwiększyć konkurencyjność komunikacji miejskiej, zamierzają uruchomić elektroniczny system sterowania ruchem drogowym, zapewniającym priorytet dla autobusów, tramwajów i trolejbusów, który skróci czas podróży zbiorowej.

I choć Trójmiasto odwiedzają samorządowcy z innych części kraju, by podpatrzeć rozwiązania tam wypracowane, to nie wszystkim idzie tak dobrze, jak gminom znad Zatoki Gdańskiej.

Co jest kluczem do ich sukcesu? - Profesjonalne zarządzenie komunikacją metropolitalną i szerokie spojrzenie na kształtowanie transportu miejskiego - twierdzi prof. Olgierd Wyszomirski.

Turysta skorzysta

Co ciekawe, bilet metropolitalny można też doładować na Kartę Turysty Gdańsk Sopot Gdynia plus, którą można kupić w punktach informacji turystycznej.

- Nasza karta przeznaczona głównie do turystów występuje w trzech wersjach. W podstawowej, która zawiera obecnie około 240 rabatów przy wejściach do kin, na siłownię czy SPA. W wersji "zwiedzanie" z wejściówkami do muzeów oraz w trzeciej - z komunikacją miejską, czyli biletem 24- lub 72-godzinnym - mówi Anna Bartoszewicz-Pajka, wiceprezes Gdańskiej Organizacji Turystycznej. Nie ma przeszkód, aby taką kartę wykupić w wersji najbogatszej, czyli ze wszystkimi trzema możliwościami. - Rabaty ważne są przez rok, a dokładnie w sezonie, czyli od 1 maja do 30 kwietnia następnego roku, a kartę w tym czasie można doładowywać biletami komunikacji miejskiej - dodaje Anna Bartoszewicz-Pajka.

Śląsk startuje

Wspólne rozwiązania komunikacyjne dla wielu gmin będą realizowane także na Śląsku. Planowane jest tam wprowadzenie Śląskiej Karty Usług Publicznych (ŚKUP). Pracuje nad tym Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego. Karta, jak się zakłada, będzie pełniła wiele funkcji. Będzie biletem komunikacji miejskiej i zarazem kartą biblioteczną i nośnikiem podpisu elektronicznego. Będzie także e-portmonetką pozwalającą wygodnie płacić za parkowanie, wstęp na pływalnię, do teatru czy muzeum oraz za inne usługi gminne. ŚKUP to wspólny projekt KZK GOP oraz 21 miast aglomeracji śląskiej: Będzina, Bytomia, Chorzowa, Czeladzi, Dąbrowy Górniczej, Gliwic, Imielina, Jaworzna, Katowic, Knurowa, Mysłowic, Piekar Śląskich, Pyskowic, Radzionkowa, Rudy Śląskiej, Siemianowic Śląskich, Sosnowca, Świętochłowic, Tychów, Wojkowic oraz Zabrza.

W informacji na stronie internetowej poświęconej tej karcie można przeczytać, że "projekt swym zakresem obejmuje wdrożenie elektronicznych usług publicznych w stu dwudziestu instytucjach z obszaru dwudziestu jeden gmin. ŚKUP pozwoli na wprowadzenie w województwie śląskim jednolitej strategii w zakresie kształtowania polityki cenowej w obszarze komunikacji i parkowania. Da podstawę do zaprogramowania zasad właściwych dla systemu Park & Ride (Parkuj i Jedź). Pozwoli na kształtowanie popytu na ofertę instytucji zaangażowanych w projekt, między innymi dzięki wdrożeniu spójnej polityki rabatowej, dopasowanej do specyfiki poszczególnych grup użytkowników. Możliwe będzie także zastosowanie specjalnych taryf dla konkretnych grup użytkowników systemu".

- Śląska Karta Usług Publicznych to rozwiązanie bardzo oczekiwane dla całej aglomeracji. Na terenie Katowic już od początku zostanie uruchomiona w szerszym zakresie: będzie to nie tylko bilet komunikacji miejskiej, lecz także usprawni zapłatę za parkowanie. W tym przypadku będzie to dodatkowe ułatwienie dla kierowców, bo parkingowi nadal pozostaną - mówi Jakub Jarząbek, kierownik biura prasowego w Urzędzie Miasta Katowice. Wprowadzenie karty jest przewidywane w pierwszej połowie 2014 roku.

Szansa na unijne pieniądze

Wokół Lublina istnieje Lubelski Obszar Funkcjonalny, który można porównać z aglomeracją, choć nie do końca formalną. Gminy w nim skupione opowiedziały się już za wspólną realizacją programu Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych w ramach unijnej perspektywy 2014-2020. Na realizację zadań w ramach Lubelskiego Obszaru Funkcjonalnego przewidziano 4,5 proc. środków z regionalnego programu operacyjnego. Szacunkowa kwota to 440 mln zł. Europejskie środki pozyskane w ramach nowej perspektywy będą przeznaczone na zmodernizowanie i rozbudowę transportu zbiorowego w obszarze metropolitalnym.

- Wokół Lublina powstają koalicje chętnych - słyszymy w biurze prasowym miasta. - Zawierane są porozumienia dotyczące np. systemu kanalizacji lub komunikacji. Już dziś na podstawie stosownych umów autobusy lubelskiej komunikacji miejskiej kursują na terenie sześciu innych gmin ościennych.

W Lublinie działa także program lojalnościowy BusBonus. Zapewnia uczestnikom zniżki nawet do 50 proc. na ofertę wybranych firm i instytucji. Warunkiem uzyskania zniżek jest posiadanie ważnego biletu okresowego komunikacji miejskiej. Program ma być rozszerzony na inne miasta województwa.

- U nas Rada Aglomeracji Poznańskiej działa już od 2007 roku - mówi Anna Aleksandrzak, pełnomocnik prezydenta Poznania do spraw stowarzyszeń gminnych. - Liczymy na środki unijne w nowym rozdaniu. Chcemy je przeznaczyć na zintegrowane planowanie przestrzenne i na plany dla kolei metropolitalnej.

Zintegrowane Inwestycje Terytorialne liczą na wsparcie z UE

Unijna perspektywa na lata 2014-2020 wymusi nowy sposób współpracy samorządów. Miasta i otaczające je gminy oraz władze województw wspólnie będą ustalały cele i inwestycje, na które chcą uzyskać pomoc. Pieniądze na ten cel będą pochodziły z regionalnych programów operacyjnych (RPO), konkretnie z rezerwy programowej oraz z podstawowej alokacji RPO.

Dodatkowo projekty wynikające ze strategii Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT), komplementarne do tych realizowanych w ramach RPO, otrzymały preferencje przy wyborze projektów w ramach programów krajowych, głównie programów Infrastruktura i Środowisko oraz Polska Wschodnia. Unii chodzi bowiem o realizację wspólnych przedsięwzięć, które będą sprzyjały rozwojowi całej aglomeracji, a nie kończyły się na granicy administracyjnej.

W Polsce ZIT realizowane będą przede wszystkim na terenie miast wojewódzkich i ich obszarów funkcjonalnych. Zarząd województwa będzie mógł także zdecydować o finansowaniu ZIT w mniejszych ośrodkach - miastach regionalnych i subregionalnych - oraz na obszarach powiązanych z nimi funkcjonalnie. Samorządy zamierzające realizować ZIT są zobligowane do zawiązania zinstytucjonalizowanej formy partnerstwa (np. stowarzyszenia, związku międzygminnego) i przygotowania wspólnej strategii ZIT. Wszystkie te wymogi mają na celu stymulowanie tworzenia się związków partnerskich jednostek samorządu terytorialnego, które będą kontynuować współpracę również po 2020 roku, gdy fundusze europejskie nie będą dostępne już w takiej wysokości.

Fundusze w ramach ZIT przeznaczone zostaną przede wszystkim na:

● rozwój zrównoważonego, sprawnego transportu łączącego miasto i jego obszar funkcjonalny (np. wprowadzenie zintegrowanych kart miejskich, budowa systemów Parkuj i Jedź, parkingów i ścieżek rowerowych);

● przywracanie funkcji społeczno-gospodarczych zdegradowanych obszarów - rewitalizacja (projekty łączące działania typowo inwestycyjne z miękkimi - np. przebudowa lub adaptacja budynków w zaniedbanej dzielnicy oraz aktywizacja zamieszkujących ją osób, które są zagrożone wykluczeniem społecznym);

● poprawę stanu środowiska przyrodniczego na obszarze funkcjonalnym miasta (np. usuwanie azbestu, ochrona istniejących terenów zielonych w miastach, wymiana źródeł ciepła na bardziej ekologiczne);

● wspieranie efektywności energetycznej (kompleksowa modernizacja energetyczna w budynkach mieszkaniowych polegająca np. na ocieplaniu budynków, wymianie okien i oświetlenia na energooszczędne, przebudowie systemów grzewczych);

● wzmacnianie rozwoju funkcji budujących międzynarodowy charakter i ponadregionalną rangę aglomeracji oraz poprawę dostępu i jakości usług publicznych (np. promocja produktu turystycznego wspólnego dla całego obszaru funkcjonalnego, poprawa systemu informacji dla cudzoziemców, poprawa jakości sanitariatów publicznych, usprawnienia dla osób niepełnosprawnych, bezpłatny dostęp do internetu);

● wzmacnianie badań, rozwoju technologicznego oraz innowacji. Oprac. Zofia Jóźwiak

@RY1@i02/2013/239/i02.2013.239.088000600.805.jpg@RY2@

Kto ma szanse na dodatkowe pieniądze

Grażyna J. Leśniak

grazyna.lesniak@infor.pl

Monika Górecka-Czuryłło

 monika.gorecka@infor.pl

TRZY PYTANIA DO...

Trzeba się dogadać, bo brakuje ustawy

@RY1@i02/2013/239/i02.2013.239.088000600.806.jpg@RY2@

Michał Olszewski wiceprezydent Warszawy

Czy Warszawie zależy na tym, by być metropolią, która wchłania kolejne, satelitarne jednostki gminne?

To nie jest kwestia ideologii. Samo wchłanianie kolejnych samorządów jest złym kierunkiem, bo przecież możemy dojść do absurdu, gdy w jednym lokalnym samorządzie znajdą się miejscowości oddalone od stolicy o wiele kilometrów. Warto natomiast przypomnieć, że ciężar finansowy zazwyczaj i tak skupia się w centrum metropolii.

To zamykamy się w granicach miasta, gminy?

Nie, choć ustawodawstwo na jednostkę samorządu terytorialnego nakłada obowiązki dbania o swoich mieszkańców, swój teren. Dlatego np. w stolicy będzie karta warszawiaka dla osób, które tu płacą podatki, a nie np. przyjeżdżają tylko do pracy. Z ich podatków utrzymywane są m.in. szkoły, przedszkola, żłobki, miejska komunikacja. Z tych też powodów każda gmina sama suwerennie decyduje, że określone usługi realizuje samodzielnie, a nie wspólnie z innymi. Gminy są samodzielne i zgodnie z ustawą koszty usług pokrywają z podatków, które płacą mieszkańcy na danym terenie.

To metropolie i aglomeracje nie mają u nas szans na powstanie?

Metropolie funkcjonują bez konieczności ich regulacji - tworzyć można aglomeracje, które zajmują się optymalizacją świadczenia konkretnej usługi publicznej. Jednak metropoliom potrzebne są dziś mechanizmy zarządzania. Przepisów w tej sprawie nie ma. Utknęły w parlamencie. Dlatego jest zupełna dobrowolność ewentualnego zrzeszania się. Nie jest tak, jak w niektórych krajach europejskich, gdzie na funkcjonowanie aglomeracji pobiera się obligatoryjnie pewien procent dochodów od poszczególnych jednostek samorządowych bądź daje państwowe dotacje.

Nie przesądzałbym jednak, że istnieje jakaś niechęć do powstawania w naszym kraju związków funkcjonalnych miast i gmin. Są już rozmowy w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu, są regulacje na poziomie lokalnym, dotyczące np. komunikacji. Bo tak naprawdę metropolie tworzą ludzie i to oni powinni zdecydować, co dla danej jednostki samorządu terytorialnego jest najlepsze. Interesy małych ojczyzn nie muszą kłócić się z tym, co ważne dla całej metropolii. Najważniejsze sprawy do rozwiązania dla metropolii to koordynacja planowania przestrzennego, gospodarka wodą i ściekami, śmieci, transport drogowy i publiczny. Dopóki nie ma ustawy, dopóty trzeba się dogadywać - a w tym cały jest ambaras, żeby dwoje chciało naraz...

Rozmawiała Monika Górecka-Czuryłło