Bolesna samorządowa czkawka

Z Jerzym Regulskim rozmawia Mira Suchodolska

Niedofinansowane samorządy, które uginają się pod zadaniami ponad siły. Niezadowoleni mieszkańcy, którzy co rusz chcą odwoływać swoich włodarzy. Bałagan, wieczna awantura. Chyba nie bardzo się nam udała reforma samorządowa.

Udała się i sprawdziła, choć nie do końca została zrealizowana, bo została zatrzymana w pół drogi wraz z upadkiem rządu Tadeusza Mazowieckiego. Nowy premier, Jan Krzysztof Bielecki, rozwiązał nasz zespół ds. reformy, niezałatwione zostały szalenie ważne sprawy. Mam tu na myśli kwestie własnościowe oraz ustawę o finansach gminnych. Ta, która powstała, była przyjmowana w ostatniej chwili i było oczywiste, że trzeba będzie ją skorygować. Ale w 1991 r. nie było już nikogo, kto mógłby to zrobić. Udało się reformę wprowadzić, ale opory różnych grup spowodowały porażki. Nie załatwiono wszystkich spraw majątkowych i finansowych, nie zrealizowano we właściwym zakresie reformy oświaty. I do dziś odbija to się nam bolesną czkawką.

Dlaczego tak się stało?

Bo reforma samorządowa miała wielu możnych przeciwników. Do 1989 r. Rada Państwa nadzorowała wszystkie rady narodowe i mogła im wydawać polecenia. Kiedy Wojciech Jaruzelski został prezydentem, przejął kompetencje tego organu. Nie zapomnę spotkania z 49 przedstawicielami wojewódzkich rad narodowych, na którym tłumaczyłem im zasady nowego ustroju. I tego, jak te 49 osób patrzyło na mnie z nienawiścią, marząc o tym, aby mnie zlinczować. Przecież tą reformą zabierałem im władzę, pieniądze, spychałem w polityczny niebyt. Kiedy straciliśmy parasol ochronny w postaci rządu Mazowieckiego, zmiany zastopowano.

Porozmawiajmy jeszcze o tych porażkach, wspomniał pan o niezałatwionych sprawach własnościowych.

To choćby komunalizacja uzdrowisk i Funduszu Wczasów Pracowniczych, chcieliśmy, aby przejęły je gminy. Ale nie. I dziś mam coś w rodzaju bardzo gorzkiej satysfakcji, kiedy obserwuję, jak zmarnowano ogromny majątek. Albo kwestia ogródków działkowych - one także w zamyśle miały przejść pod zarząd wójtów. Nie udało się załatwić reformy do końca, zabrakło nam 2-3 lat. W nowym rządzie nie było żadnej siły politycznej, która mogłaby wesprzeć reformę. A ci, którzy byli, albo się jej bali, albo nie rozumieli.

To dlaczego mówi pan, że mimo wszystko był to sukces?

Bo jak się zrobi 90 proc. tego, co się chciało, to jest sukces. Jeżdżę po Polsce, widzę, jak odżyły wsie i miasteczka. Czy wie pani, że w 1989 r. większość miejscowości nie miała wodociągów, w ciągu dwóch ostatnich dekad wybudowano ich kilkakrotnie więcej niż przed tą datą. I jestem pewien, że stało się tak dzięki samorządności i gminom.

To skąd bierze się ten nieustający konflikt na linii państwo - samorządy? To traktowanie gmin niczym zamorskich kolonii, z których trzeba jak najwięcej wyciągnąć, niczego w zamian nie dając?

Ja bym tego tak ostro nie postawił, ale zadziwiające i niepokojące jest to, że w Sejmie mamy zespoły ds. Smoleńska, ds. Azerbejdżanu nawet, a ani jednego zajmującego się samorządami i demokracją lokalną. Rozumiem mechanizm: samorządowcy z dużym doświadczeniem poszli w politykę i zajmują się partyjnymi sprawami. Gminy do dziś nie stworzyły siły politycznej, która mogłaby się przeciwstawić naciskom centralizacyjnym. Brak jest spójnej koncepcji państwa, w której określono by rolę samorządu. Zżymam się, kiedy słyszę hasło, że "Polska jest najważniejsza", bo nie instytucja jest najważniejsza, ale obywatele, i państwo powinno im służyć, nie na odwrót. A my wciąż przywiązujemy wagę do instytucji, a nie do człowieka. Kiedy słyszę, że przeciwstawia się interesy miasta interesom mieszkańców, szlag mnie trafia. Miasto jako wspólnota mieszkańców nie ma innych interesów, jak interesy właśnie tych mieszkańców.

Według mnie hasło "Polska jest najważniejsza" nie stoi w sprzeczności z ideą samorządności: dla każdego ważna jest jego mała ojczyzna, bliska i dobrze zarządzana, co w rezultacie prowadzi do silnego, dobrze zarządzanego państwa.

Ale nasz kraj nie idzie w tym kierunku, co widać choćby na gruncie prawa, np. ewolucja orzecznictwa administracyjnego poszła w kwestiach samorządowych wręcz w poprzek konstytucji. Bo ustawa zasadnicza stanowi, że do kompetencji gmin należy wszystko, co nie zostało zastrzeżone ustawowo dla innych instytucji. Tymczasem teraz sądy żądają legitymacji ustawowej dla każdej decyzji gminy. Przykłady? Pewna gmina uchwaliła opłaty od handlu ulicznego, których wysokość różniła się w zależności od miejsca - te bardziej atrakcyjne punkty były wycenione drożej, te mniej - taniej. I uchwała została zawieszona, gdyż w ustawie stoi, że wprawdzie gmina ma prawo nakładać opłaty od handlu, ale nie ma paragrafu, który pozwoliłby stawki różnicować. Paranoja. W takim razie dyrektor teatru, który różnicuje cenę biletu w zależności od jakości miejsca na widowni, także łamie prawo. Kolejne kuriozum: rada gminy postanowiła, że pewnej osobie podziękuje za zasługi dla lokalnej społeczności dyplomem. I znów: nie. Ustawa stanowi, że można komuś nadać honorowe obywatelstwo miasta, ale nie ma tam nic o dyplomie. Następne: gmina uchwala wieloletni plan współpracy z organizacjami społecznymi, by lepiej zorganizować zadania. Uchwała zawieszona, bo w ustawie jest mowa o planie rocznym. Ale najbardziej zirytowała mnie taka historia: gminie nie pozwolono na to, aby dowoziła dzieci do szkoły, gdyż odległość była za mała. Zaledwie 2,9 km, kiedy ustawa mówi o 3 km. Aż się trzęsie człowiek ze złości, bo te bzdurne wyroki zapadają w imieniu Rzeczypospolitej.

Jest pan doradcą prezydenta RP, więc ma pan wpływ na rzeczywistość. Można złe prawo zmienić.

Ustawa prezydencka dotycząca samorządów jest już w Sejmie. Ale to nie wystarczy, bo mamy zbiurokratyzowane i złe prawo, a interesy lokalnych społeczności są bagatelizowane w parlamencie. Weźmy becikowe, abstrahując już od tego, czy miało jakikolwiek wpływ na demografię. Nikogo nie obeszło, że 48 proc. świadczenia ma być wypłacane z gminnej kasy. To prosta zależność: ustawodawca, obniżając wpływy z podatków, zaatakował lokalne budżety. Na początku rozmowy wspomniała pani o tym, że samorządy są niedofinansowane, a państwo nakłada na nie coraz to nowe zadania. Mało tego, nie tylko mówi im, co mają zrobić, ale także określa w jaki sposób. Dobrym przykładem jest ustawa o pieczy zastępczej, która określa liczbę urzędników na liczbę mieszkańców, którzy się mają tym zajmować. I oni nie mogą przy tej okazji robić niczego innego. To ubezwłasnowolnianie samorządów. Opowiem historię. Podczas jednego z moich pobytów w Szwajcarii odwiedziłem miasteczko, może wszystkiego 600 mieszkańców, w górach. Pytam mera, ile osób zatrudnia. Podrapał się po głowie i mówi, że dziesięć, ale w przeliczeniu na etaty sześć i pół. Zafrasowałem się. To, mówię, urzędu stanu cywilnego pewnie nie macie. Jak to nie, odpowiada, mamy. Dwa razy w tygodniu przychodzi pani i zapisuje wszystkie dzieciaki, które się urodziły i ludzi, którzy pomarli. A śluby to rzadka sprawa, ale jak trzeba, to da się ślub zorganizować. A co z policją? - indaguję. Jest, mówi, policjant, pełnoetatowy. Chodzi, sprawdza, pilnuje. A przy okazji spisuje wodomierze. I jeśli gdzieś się wodociąg popsuje, przez telefon wzywa fachowców. Natomiast kiedy wypadek się zdarzy, to zabezpiecza, woła pogotowie, straż pożarną. Trzeba pozwolić ludziom decydować o sobie, samym urządzać sobie życie. Nie są idiotami, choć wiele osób w państwie ma taki tok myślenia. Jeśli lokalnej ludności pozwoli się, aby sama poukładała swoje sprawy, może nam wyjść taki oszczędny, dobrze działający szwajcarski model.

Zamiast tego szwajcarskiego zegarka mamy rozdętą do granic możliwości administrację samorządową, w której można się znaleźć, pod warunkiem że jest się z sitwy. Jeśli tak, ma się fuchę, ma się zlecenia, wygrywa się przetargi. A może pan ma jakieś systemowe lekarstwo na korupcyjnego raka?

Ludzi się nie zmieni, ale można ich edukować. Mojżesz, mądry Żyd, prowadził swoje plemię do ziemi obiecanej przez 40 lat. Tak długo, bo chciał, żeby wymarło pokolenie, które zostało wychowane w starych czasach. My żyjemy dłużej, więc potrzeba nam więcej czasu. I wystarczy, jak sądzę, metoda małych kroków. Choćby większa przejrzystość, bo nie kontrola, w którą nie wierzę. Nikt nie skontroluje wójta lepiej niż sąsiad, jeśli tylko będzie miał taką możliwość. I odbędzie się to bez potrzeby rozbudowywania instytucji kontrolnych typu NIK czy ABW. A nepotyzm? Zawsze będzie istniał, a im więcej instytucji, tym będzie większy. Inna kwestia to taka, że jeśli żona wójta chce pracować, najczęściej trudno jej będzie znaleźć posadę poza gminą. Bo ta zwykle jest największym pracodawcą na danym terenie.

Więc znikąd nadziei?

Odpowiedzią jest prywatyzacja. Mam w głowie model, w którym gmina zatrudnia jedynie parę osób do zarządzania, a reszta spraw idzie w prywatne ręce. Komunikacja miejska, śmieci, wodociągi, w USA prywatne są więzienia, działają sprawniej niż federalne czy stanowe. Nie ma powodu, aby wszystkimi sprawami zarządzał sektor publiczny. Jeśli wszystko będzie transparentne, będzie działało. Podobnież jak nie widzę sensu w centralizowaniu. To, co może nas uratować, to decentralizacja i przekazywanie uprawnień coraz niżej, także w gminach. To dzielnica, ulica wiedzą, czego potrzeba ich mieszkańcom. Gdyby tak się działo, nie byłoby puchnięcia administracji samorządowej, każdy starałby się załatwić swoje sprawy jak najmniejszym kosztem.

Choć podobnie jak pan jestem wyznawczynią Polski samorządowej, pozostaję większą pesymistką co do praktyki.

Ja się z panią nie zgadzam. Albo może się zgodzę co do tego, że wciąż mamy, jako społeczeństwo, PRL-owską narośl w myśleniu typu: jeśli zarządzam sam, mam władzę. To jest kwestia wizji państwa i konfliktu organizacyjnego. PRL była państwem resortowym, społeczeństwo było organizowane zgodnie z miejscami pracy. Natomiast w Polsce samorządowej chodzi o to, aby wiązać ludzi z miejscem zamieszkania. Bo wszyscy, którzy bytują na jakimś terenie, mają te same interesy. Ale tej idei Polski samorządowej wciąż sprzeciwia się stara Polska branżowa. To np. związki zawodowe, choćby górnicze. Kiedy restrukturyzowano górnictwo, pieniądze na ten cel poszły do kieszeni kopalni i samych górników, kiedy powinny iść do samorządów na utworzenie nowych miejsc pracy. Jak to się skończyło - wiadomo. Większość górników wzięła odprawy i z nimi popłynęła: pokupowali samochody, telewizory, wyremontowali mieszkania. A nawet ci, którzy próbowali otworzyć biznesy, polegli, bo byli do tego nieprzygotowani. Albo weźmy oświatę. Spór z ZNP trwa od dwudziestu paru lat. Związek nalega, aby mieć układ zbiorowy, kiedy realia temu przeczą. Szkoły miały być, co logiczne, ośrodkami kultury w swoich gminach. Jednak tak się nie stało i ich rolę przejmują biblioteki gminne. Bo jaki ze szkoły ośrodek kultury, skoro jest zamknięta przez trzy miesiące w roku. I mamy paranoję ustawową, która nakazuje, aby w każdej gminie były przynajmniej dwie biblioteki. I znów mnożenie etatów. Rodzice nie pozwalają z jednej strony likwidować szkół, choć realia są takie, że dzieci jest mniej. Z drugiej strony przepisy są takie, że jeśli nawet jakaś grupa rodziców chciałaby zorganizować małą szkołę, w trzech izbach, mają kłopot. I ja sam nie wiem, czy powinno się na to zgodzić, czy nie.

Powinno. Oni najlepiej wiedzą, w jaki sposób kształcone powinny być ich dzieci. A w małej szkółce można odebrać lepsze wykształcenie niż w dużej. Wiem, bo sama taką wiejską, niedużą podstawówkę kończyłam. I jestem bardzo wdzięczna moim nauczycielom za to, co mi przekazali.

Może i tak, jednak moje wątpliwości dotyczą tego, że dzieci z takiej małej szkółki, bez sali gimnastycznej, bez komputerów, będą miały mniejsze szanse niż te z renomowanych ośrodków.

Nierówności są istotą stanu ludzkiego. Po co nam samorządność dawkowana w niewielkich ilościach?

Jeśli chcemy samorządu, trzeba ludziom dać prawo do własnych decyzji, ale też obciążyć ich odpowiedzialnością za ich skutki. Dawkować odpowiedzialności nie można. Ale sprawa jest złożona. Nie podoba mi się to, że w niektórych gminach są organizowane strajki przeciwko likwidowaniu szkół, w które wciągane są dzieci. Mamy kryzys demograficzny, utrzymanie szkół, Karty nauczyciela kosztuje, poza tym nie można uczyć młodego pokolenia takich zachowań. Strajk jest ostatecznością, najpierw trzeba wykorzystać wszystkie inne prawne możliwości, inaczej rodzi się anarchia.

Ja wolę obywateli strajkujących niż siedzących i narzekających. Albo takich, którzy pozwalają się prowadzić jak krowy na rzeź. Strajki, referenda odwoławcze są atrybutem demokracji.

Pod warunkiem przyjęcia odpowiedzialności. Dlatego referenda odwoławcze są porażką lokalnej społeczności, która nie była w stanie dobrze wybrać przedstawicieli. I chętnie bym ich zabronił, tak jest np. w Szwajcarii. Wybraliście, to się męczcie przez cztery lata, a potem, w nowym głosowaniu, zadecydujcie lepiej. Jednak zdaję sobie sprawę z tego, że mój pogląd jest zbyt kategoryczny. W projekcie prezydenckiej ustawy samorządowej znalazło się polubowne rozwiązanie: aby wójta (mam tu na myśli każdego samorządowego włodarza wybieranego przez lokalną społeczność) można było odwołać taką samą liczbą głosów, jaką został wybrany. To sprawiedliwe, bo dlaczego niby mniejszość miałaby być ważniejsza niż to gremium, które zadecydowało o jego wyborze. Przeprowadziliśmy wywiady w dziesięciu gminach, w których właśnie odbywają się referenda. I okazało się, że w żadnej inicjatorzy odwołania wójta nie mają albo nie chcą ujawnić kandydata na tę funkcję. A więc odwołujemy, a potem zaczniemy się kłócić, co robić dalej. Zastanawiam się, czy nie należy jednocześnie z odwołaniem dokonywać wyboru nowego wójta. Tak jak jest z konstruktywnym wotum nieufności w Sejmie.

To może i sprawiedliwe, ale ja się będę upierała przy tym, że referendum odwoławcze jest emanacją demokracji. Bo na inne sprawy ludzie nie mają wpływu. Jak się wkurzą na wójta, to przynajmniej mogą mu pogrozić odwołaniem. Bo co innego mogą zrobić? Przecież konsultacje są pustym zapisem.

W ustawie prezydenckiej jest zapis, który mówi o tym, że każda gmina ma obowiązek ustalenia procedur konsultacji. W pewnych sytuacjach - np. przy konstruowaniu budżetu - będzie obowiązkowe wysłuchanie obywatelskie. Będzie także punkt o obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej, aby grupa ludzi mająca jakiś pomysł na rozwiązanie lokalnych problemów mogła go zgłosić pod głosowanie. Jednak najważniejszą sprawą jawi mi się referendum problemowe, w rzeczywistości samorządowej niemal nieistniejące. Są różne ważne sprawy w lokalnych społecznościach, wobec których mieszkańcy są bezradni. Ustawa ma to zmienić, choćby w ten sposób, że w referendach problemowych zostanie zlikwidowany próg frekwencji. Bo sprawa może dotyczyć niewielkiej części społeczności, reszta nie będzie nią zainteresowana. Ale ci, którzy przyjdą i zagłosują, będą mieli poczucie, że coś od nich faktycznie zależało, gdyż ich głos będzie wiążący dla władz samorządowych. Wszystkie te mechanizmy nie zdejmą odpowiedzialności z wybranych władz. I o tym trzeba pamiętać.

Brzmi atrakcyjnie i logicznie. Ale problemów jest więcej, jak chociażby lokalni włodarze, którzy sprawują funkcje zza krat więziennych. Chciałby pan zabrać ludziom prawo do referendów odwoławczych. A co zrobić z takimi przypadkami?

Gdybyśmy żyli w idealnym, praworządnym państwie, powiedziałbym, że już samo postawienie w stan oskarżenia powinno skutkować odwołaniem danego wójta z posady. Jednak, przykro mi to mówić, nie wierzę w polskie prawo, nie mam zaufania do organów ścigania, zwłaszcza do prokuratury. Wiele jest przykładów, jak to działa. Weźmy Grobelnego w Poznaniu - uniewinniony po wieloletnim procesie. Zdrojewski z Wrocławia 10 lat postępowania i nic nie zostaje. Karnowski z Sopotu...

Teraz mamy następną odsłonę samorządowych pitawali. Prezydent Starachowic, Tarnowa...

Będę się upierał przy tym, że mamy takich włodarzy, jacy jesteśmy sami. Opowiem historię ze Szwecji, w której gościłem wiele razy. Za którymś tam pobytem siedzę w pokoju hotelowym w nocy i przez okno wyglądam na pustą nocną ulicę. Obserwuję człowieka, który stanął przed przejściem dla pieszych i czekał na zielone światło, choć od paru godzin nie przejechał przez ulicę ani jeden samochód.

I pan to popiera.

Jak najbardziej.

I nigdy pan nie przekroczył dozwolonej prędkości?

Nie będę kłamał, zdarzało się. Bo to jest tak, że aby prawo działało, trzeba je rozumieć, akceptować i, w rezultacie, stosować. A my mamy tak, że niby rozumiemy, akceptujemy, ale nie stosujemy. Znów przypomina mi się historia ze Szwecji, która zresztą była jednym z krajów, na których opieraliśmy naszą reformę samorządową. Mieszkałem tam vis-a-vis pewnej instytucji państwowej, na dachu której powiewała państwowa flaga. Wywieszana była o 6 rano, zwijana o 22.00. I kiedyś obserwowałem mężczyznę, który przyszedł flagę zwinąć. Zostało może 20 min do 22.00, widziałem, jak się niecierpliwił, czułem każdym nerwem, jak bardzo się spieszy, jakie ma ważne osobiste sprawy do załatwienia. Stał w zimnie, spoglądał na zegarek. I punktualnie o 22.00 zdjął flagę. Przecież gdyby zdjął ją kwadrans wcześniej, nic by się nie stało.

Pewnie chodziło o symbol państwa, który jest ważny dla wszystkich obywateli, niezależnie od tego, w jakiej małej ojczyźnie żyją.

Gdyby tak było w Polsce... Jednak mam poczucie, że przez 150 lat zaborów i następne pół wieku PRL zagościło w nas poczucie, że państwo jest wrogiem obywatela. Takie myślenie widoczne jest nawet w uniwersyteckich podręcznikach. W jednym z nich przeczytałem definicję tego, czym jest społeczeństwo obywatelskie. Brzmiała ona: "To takie, które potrafi rozwiązywać swoje problemy, nie angażując struktur państwa". A to bzdura! Społeczeństwo obywatelskie to takie, które potrafi zarządzać własnym państwem. I społeczeństwo, tak jak i przedstawiciele państwa, powinno to w końcu zrozumieć.

Ale nie rozumie. A reforma samorządowa wciąż jest nieskończona.

I nigdy się nie skończy, wciąż będzie trwała. Tak samo jak usprawnianie państwa jest funkcją ciągłą. Zmieniają się realia, zmienia technologia. I ustrój kraju też się musi zmieniać. Nie możemy oglądać się na innych, bo każdy kraj ma swoją historię i tradycje. Samorządność w USA wzięła się stąd, że osadnicy musieli walczyć o każdy kawałek ziemi, więc ich żywotnym celem było to, aby się zorganizować, tworzyć własne władze, bo państwowych nie było. Holendrzy musieli walczyć z wodą, Skandynawowie z zimnem. Myśmy się wzorowali na Duńczykach, Holendrach i Szwedach. I wie pani, że dziś podobieństwa naszych samorządów są mniejsze niż wówczas, kiedy zaczynaliśmy naszą transformację. Bo poszliśmy swoją własną, wyboistą drogą.

Kiedy słyszę, że przeciwstawia się interesy miasta interesom mieszkańców, szlag mnie trafia. Bo miasto jako wspólnota mieszkańców nie ma innych interesów, jak interesy właśnie tych mieszkańców

@RY1@i02/2013/198/i02.2013.198.00000020b.807.jpg@RY2@

K.Jastrzębski/East News

prof. Jerzy Regulski podczas rozmów Okrągłego Stołu w 1989 r. był współprzewodniczącym zespołu ds. samorządowych, kierował pracami parlamentarnymi nad pakietem reformy samorządowej, by - jako pełnomocnik rządu ds. reformy samorządu terytorialnego - koordynować wprowadzanie jej w życie. Był przewodniczącym Rady ds. Reform Ustrojowych Państwa przy premierze Jerzym Buzku. W 1989 r. należał do inicjatorów powołania Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, w której nieprzerwanie zajmuje stanowisko prezesa. W październiku 2010 r. został powołany na stanowisko doradcy społecznego prezydenta Bronisława Komorowskiego ds. samorządu

@RY1@i02/2013/198/i02.2013.198.00000020b.808.jpg@RY2@

Getty Images /Flash Press Media