Eksperci: samorządność znajduje się w punkcie krytycznym

Potrzebna jest poważna dyskusja nad polskim modelem samorządności terytorialnej. A także zasadnicza refleksja nad jego zmianą.

Bez logiki

Takich słów użyli twórcy raportu o stanie polskiego samorządu, wskazując obecne dysfunkcje jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.). W materiale poświęconym pamięci profesora Michała Kuleszy, który powstał pod kierownictwem prof. dr. hab. Jerzego Hausnera, wskazuje się, że prawo związane z samorządem terytorialnym ma wiele luk i sprzeczności. To zaś przeszkadza w realizacji zarówno obecnych, jak i nowych zadań w samorządach.

Przykładu na poparcie tej tezy dostarcza chociażby ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100 z późn. zm. - dalej PPP), która określa konstrukcję umowy o partnerstwie. Konstrukcja ta powoduje jednak, że gminy są istotnie ograniczane w posługiwaniu się umowami o PPP przepisem art. 242 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.).

- Wydatki roczne budżetu j.s.t. na finansowanie umowy o PPP, jako "wydatki bieżące", wraz z innymi wydatkami bieżącymi, nie mogą przekraczać "dochodów bieżących". Oznacza to, że choć faktycznie j.s.t. jest w stanie spłacić swoje zobowiązania z umowy o PPP w okresie np. 5 lat, to jednak - ze względu na limity z art. 242 ustawy o finansach publicznych - musi rozłożyć spłatę wydatków z tytułu umowy o PPP na np. 10 lat, czemu towarzyszy również zwiększenie kosztów realizacji umowy o PPP - wskazuje się w raporcie.

Problematyczna jest także kwestia związana z zadaniami zleconymi j.s.t. Są one zazwyczaj ściśle sparametryzowane pod względem celów, rezultatów i sposobów ich realizacji i jednostki nie mają swobody i samodzielności w ich wykonaniu.

Choć ta sytuacja ma z jednej strony pozytywny wymiar - na zadania zlecone samorząd musi przecież otrzymać dotację z budżetu państwa, a dobrze zapisane zadanie to możliwość ustalenia jego przyszłych kosztów i obliczenia kwoty dotacji. Z drugiej strony problem stwarza sposób dochodzenia przed sądem wypłaty dotacji w należnej wysokości. J.s.t. może bowiem ich dochodzić pod warunkiem, że przedstawi przekonujący dowód kosztów zadania.

Kłopot polega jednak na tym, że nieścisłości i braki w zapisach wyrażających zadania zlecone samorządowi (cele, efekty, parametry, standardy) utrudniają oszacowanie kwoty dotacji należnej z budżetu państwa, a w konsekwencji pomniejszają środki własne j.s.t. Autorzy raportu wskazują, że na mankamenty zapisów ustaw o zadaniach j.s.t. składają się również braki i nieścisłości przy ustalaniu standardów i miar dla zadań własnych obowiązkowych. Nie określają one tego, jakie jest minimum w wykonywaniu danych zadań, a co wykracza poza ustawowy standard.

- Tym samym gmina, która w legalny sposób pozbędzie się własnych szkół podstawowych na rzecz podmiotów prywatnych, z otrzymywanej subwencji oświatowej nie pokryje w pełni dotacji na szkoły sprywatyzowane, co ma źródło w przepisach rozporządzenia ministra edukacji narodowej dotyczącego ustalania kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego - czytamy w raporcie.

Trudny dialog

Niedogodności związanych z funkcjonowaniem samorządów dostarcza również wprowadzony w 2002 r. do polskiego ustroju samorządu gminnego model prezydencki. Spowodował on uniezależnienie organów wykonawczych gmin od jego organów uchwałodawczych, czyli rad. Tymczasem nie taki cel przyświecał twórcom reformy samorządowej z 1990 r., którzy przecież zakładali współdziałanie tych organów oraz wzajemne ich zrównoważenie.

- Doświadczenia już prawie trzech kadencji wskazują, że konflikt stał się regułą współistnienia obu organów w tych gminach, w których wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentuje inną opcję polityczną niż większość rady. Wypracowanie modelu kohabitacji najczęściej okazuje się niemożliwe, a funkcjonowanie w nierozwiązywalnym konflikcie nie sprzyja sprawnemu działaniu samorządu - zauważają eksperci. To niejedyne zarzuty, jakie zostały podniesione przy okazji analizowania modelu prezydenckiego. Doprowadził on bowiem zdaniem ekspertów do pogłębienia już wcześniej występujących słabości w demokracji samorządowej lub zaowocował nowymi negatywnymi trendami:

wNadmiernej dominacji władzy wykonawczej kosztem działania mechanizmu kontrolowania i równoważenia (checks and balances);

wOgraniczenia odpowiedzialności władzy wykonawczej wobec obywateli głównie do aktu wyborów powszechnych;

wUtrwalenia aktywności obywateli wyłącznie w formie demokracji negatywnej i kontroli władzy ex post;

wUtrwalaniu stanu, w którym obywatele są wyeliminowani z dialogu społecznego ex ante, czyli ze wstępnej fazy procesu decyzyjnego;

wUtrwalenia stanu, w którym mieszkaniec gminy stał się bardziej klientem władzy niż obywatelem.

Twórcy raportu wskazują, że wiele z tych problemów ma swe pierwotne źródło w znacznym upartyjnianiu samorządu terytorialnego. Zjawisko to przyjmuje nowe formy i postępuje. Partie polityczne, dążąc do maksymalizacji swego stanu posiadania w radach samorządowych, wypracowały i skutecznie stosują zdywersyfikowane strategie wyborcze - poza wystawianiem własnych, oficjalnych list w wyborach samorządowych inspirują i współtworzą liczne lokalne komitety wyborcze.

- To umiejętne, choć sprzeczne z intencjami ustawodawcy, wykorzystywanie przez partie polityczne przepisów Ordynacji wyborczej ma negatywne konsekwencje dla rozwoju społeczeństwa obywatelskiego - ostrzegają eksperci.

Bodźce nie działają

W raporcie poruszona została również kwestia związana z łączeniem gmin i powiatów. Przypomnijmy, że dziś w Polsce mamy 2479 gmin, w tym 66 miast na prawach powiatu oraz 314 powiatów ziemskich. Liczba i wielkość gmin jest obecnie jednym z mocno dyskutowanych zagadnień.

Ścierają się tu dwa punkty widzenia. Część ekspertów uważa, że jest ich zdecydowanie za dużo, zwłaszcza w perspektywie oczekującej nas demograficznej depopulacji znaczących obszarów kraju. W ich przekonaniu zarówno racje ekonomiczne, jak i wymogi sprawnego zarządzania państwem powinny skłaniać do urzędowego łączenia małych i słabych ekonomicznie gmin. Powołują się przy tym na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt K 37/06, który stwierdził, że zarówno "z punktu widzenia art. 163 konstytucji, jak też art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, nie ulega wątpliwości, że stabilność istnienia konkretnych jednostek samorządu terytorialnego w konkretnych granicach nie jest wartością przeważającą nad racjami interesu publicznego o charakterze ogólnokrajowym; w praktyce często dochodzi do konfrontacji interesów poszczególnych gmin z interesem publicznym". I na tej podstawie uważają, że dopuszczalne jest rozwiązywanie z urzędu gmin, które nie spełniają wymogu określonej liczby mieszkańców, np. 20 tys. osób. Problem ten dotyczy również gmin obwarzankowych, czyli gmin wiejskich otaczających gminy miejskie oraz mających siedzibę na terenie gmin miejskich. Takich gmin jest w Polsce 158.

Przedstawiciele drugiej opcji twierdzą, że argumenty natury fiskalnej i zarządczej na rzecz łączenia gmin nie są wystarczające.

Mimo opisywanego sporu od 2004 roku w Polsce obowiązują mechanizmy zachęt finansowych do łączenia ze sobą gmin i łączenia powiatów. Jednakże do dziś nie nastąpiło żadne takie połączenie.

- Obecnie "premią" za połączenie jest podwyższony o 5 punktów procentowych udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT), który przysługuje przez okres 5 pełnych lat budżetowych - wyjaśniają eksperci. Tłumaczą, że brak gmin chętnych do łączenia się tylko częściowo można wyjaśniać małą atrakcyjnością zachęty finansowej dla samorządów, które ze względów społeczno-gospodarczych nie mają istotniejszych dochodów z tytułu udziału we wpływach z PIT, np. gmin wiejskich.

Opracowałam na podstawie raportu: "Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania. Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce", wydawca Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie.

WAŻNE

Gmina, która w legalny sposób pozbędzie się własnych szkół podstawowych na rzecz podmiotów prywatnych, nie pokryje w pełni dotacji na szkoły sprywatyzowane z otrzymywanej subwencji oświatowej

WAŻNE

Konflikt stał się regułą współistnienia rad i włodarzy w tych gminach, w których wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentuje inną opcję polityczną niż większość rady

Anna Krzyżanowska

anna.krzyzanowska@infor.pl