Zaciągnięcie kredytu konsolidacyjnego to tylko operacja

Przy pracach nad projektami budżetu i wieloletniej prognozy finansowej, które będą obowiązywać od 2015 r., wraca problem dopuszczalności restrukturyzacji długu jednostki samorządu terytorialnego przez jednorazową spłatę dotychczasowych zobowiązań. I jednocześnie ustalenie nowych, dogodnych warunków spłaty w sposób spełniający wymóg art. 243 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Są tu zasadnicze różnice interpretacyjne. Organy nadzoru wydają odmienne rozstrzygnięcia przy badaniu uchwał stanowiących w sprawie zaciągnięcia kredytu, pożyczki lub emisji papierów wartościowych z przeznaczeniem na spłatę jednorazową dotychczasowego długu w trybie art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. I ustalenia dogodnych warunków spłaty nowego zobowiązania. Regionalne izby obrachunkowe, które zgodnie z art. 11 ust.1 pkt 3 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2012r. poz. 1113 z późn. zm.) w ramach działalności nadzorczej są właściwe w sprawie uchwał i zarządzeń dotyczących zobowiązań, zajmują trzy zupełnie inne stanowiska w kwestii restrukturyzacji długu JST:

● niektóre dopuszczają taką możliwość, co oznacza, że samorządy mogą swobodnie restrukturyzować dług w stosunku do aktualnych możliwości finansowych,

● inne wprawdzie nie kwestionują takiego rozwiązania, ale pod warunkiem, że środki pochodzące z nowego kredytu, nie są przekazywane na rachunek bankowy jednostki, lecz bezpośrednio przelewane są na konta dotychczasowych wierzycieli,

● pozostałe zaś nie dopuszczają takiego rozwiązania, twierdząc, że instytucja kredytu tzw. konsolidacyjnego nie jest uregulowana w obowiązujących przepisach prawa, a jednorazowa spłata dotychczasowych zobowiązań musi być ujęta w planowanych rozchodach, co praktycznie w każdym przypadku powoduje przekroczenie dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia wyliczonego według formuły zawartej w art. 243 ustawy o finansach publicznych.

Nieporozumienie z zamianą

Problematykę restrukturyzacji długu JST poruszaliśmy już na łamach Dziennika Gazety Prawnej w artykułach pt. "Kłopoty z zamianą kilku kredytów w jeden wygodniejszy" - nr 65 z 3 kwietnia 2013 r. i "Nie ustają kłopoty przy restrukturyzacji długu" - nr 64 z 2 kwietnia 2014 r. W obydwu przedstawione zostały argumenty na rzecz dopuszczalności w obowiązującym stanie prawnym restrukturyzacji całości lub części długu JST. Zaprezentowana tam interpretacja, zdaniem autora tekstów wskazuje, że pogląd według którego restrukturyzacja długu praktycznie jest niemożliwa, nie znajduje uzasadnienia. Aby zatem nie powtarzać wymienionych już wcześniej, nadal aktualnych argumentów, warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy z punktu widzenia treści i zmian budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Wydaje się bowiem, że całe nieporozumienie przy ocenie tego rodzaju operacji finansowej polega na odmiennym potraktowaniu ewentualnych zmian budżetu jednostki samorządu terytorialnego z tego tytułu. Przyjmijmy więc dla uproszczenia, że restrukturyzacja długu polega na zaciągnięciu kredytu na kredyt "w celu spłaty dotychczasowych zobowiązań z tytułu kredytu, pożyczki lub emisji papierów wartościowych". Powszechnie nazywa się taki kredyt konsolidacyjnym, chociaż równie dobrze można powiedzieć, że jest to kredyt oddłużeniowy, a najlepiej kredyt przeznaczony na zmianę warunków spłaty dotychczasowego zadłużenia. Powszechnie spotyka się też pogląd, że ewentualna restrukturyzacja długu JST za pomocą nowego kredytu wymaga bezwzględnie korekty przychodów i rozchodów budżetu jednostki. Zwiększenie planu przychodów miałoby być efektem otrzymania, tj. wpływu środków na rachunek bankowy, zaś zwiększenie planu rozchodów winno być dokonane z uwagi na jednorazową spłatę dotychczasowych zobowiązań w roku dokonywania takiej operacji. Takie stanowisko pomija niezwykle istotny moment, a mianowicie to, że kredyt na zmianę warunków spłaty dotychczasowego zadłużenia nie jest przychodem w rozumieniu art. 217 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Nie finansuje bowiem dodatkowych wydatków przekraczających dochody budżetowe, tj. deficytu budżetowego.

Zadłużenie nie maleje

Przedmiotowy kredyt nie finansuje również - co ma kluczowe znaczenie - faktycznej spłaty zadłużenia w sensie jego zmniejszenia, a zatem nie może być ujmowany po stronie rozchodów jako środki publiczne przeznaczone na cele określone w art. 6 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. W planie rozchodów ujmuje się bowiem środki przeznaczone na faktyczną spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wykup papierów wartościowych. Skoro zatem jednorazowe uregulowanie zobowiązań wobec dotychczasowych wierzycieli nie zmniejsza długu, to taka operacja finansowa nie może być ujmowana w planie rozchodów przewidzianych na dany rok. Trzeba tutaj wyraźnie podkreślić, że w przypadku zaciągania nowych zobowiązań na spłatę dotychczasowych w trybie art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy nigdy nie nastąpi przypadek zmniejszenia długu istniejącego w danym momencie. Dlatego, że nowy kredyt jako źródło zwrotnych środków w części lub całości tylko zastępuje, a nie zmniejsza kwoty zadłużenia. Nie oznacza to oczywiście, że restrukturyzacja długu w całym, ustalonym po nowemu okresie spłaty nie spowoduje zwiększenia lub zmniejszenia kosztów jego obsługi. Jest to oczywiście sprawa bardzo istotna z punktu widzenia gospodarki finansowej JST, ale nasze rozważania koncentrują się nie na efektywności, ale dopuszczalności tego rodzaju rozwiązania Zaciągnięcie kredytu i jednoczesna spłata a w konsekwencji zamiana długu to operacja finansowa, która nie powoduje zwiększenia po stronie przychodów i rozchodów budżetu i w żadnym przypadku nie może być podwójnie ujmowana przy wyliczaniu planowanego wskaźnika spłat według art. 243 ustawy. Planowane kwoty spłat zadłużenia, o których mowa powyżej dotyczą, co trzeba wyraźnie podkreślić, zaciąganego zobowiązania, które tworzy dług, a nie jego przeznaczenia, czyli spłaty zobowiązań wobec dotychczasowych wierzycieli. Zresztą takie ujęcie w przychodach i rozchodach jak chcą niektórzy powodowałoby zniekształcenie danych statystycznych, gdyż spłata tego samego długu wykazywana byłaby dwukrotnie, to znaczy jako jednorazowa spłata całości długu w momencie zaspokojenia dotychczasowych wierzycieli i jako częściowe spłaty w następnych latach kredytu oddłużeniowego w ratach ustalonych w zawartej umowie, z uwzględnieniem wymogu z art. 243 ustawy o finansach publicznych.

Nowa koncepcja

Na zakończenie warto wspomnieć, że w celu uniknięcia zarzutu niespełnienia wymogu z art. 243 ustawy, na rynku finansowym pojawiła się nowa koncepcja restrukturyzacji długów w trybie cywilnoprawnym w oparciu o art. 518 par. 1 pkt 3 kodeksu cywilnego. Polega ona, najogólniej mówiąc, na wyborze przez jednostkę samorządu terytorialnego wykonawcy usługi finansowej polegającej na restrukturyzacji długu z pominięciem korekty budżetu po stronie przychodów i rozchodów.

Naruszenie pozorne

Wniosek końcowy jest taki, że obowiązujące przepisy umożliwiają dokonywanie restrukturyzacji długu jednostki samorządu terytorialnego przez zaciągnięcie nowego kredytu, pożyczki czy emisję obligacji komunalnych i ustalenie warunków spłaty odpowiadających aktualnej i przewidywanej sytuacji finansowej. Nie ma więc potrzeby, żeby szukać i sięgać po inne metody w celu uniknięcia tylko pozornego naruszenia prawa.

Waga poruszonego zagadnienia jest niezwykle istotna dla JST, w których na skutek różnych przyczyn restrukturyzacja długu jest konieczna. Dość często tylko brak w umowie z bankiem ze względu na zwykłe przeoczenie klauzuli o możliwości zmiany jej treści w trybie art. 144 ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 ze zm.) uniemożliwia przeprowadzenie takiej operacji. Można wyrazić nadzieję, że uwzględnienie przy ocenie spełniania wymogów określonych w art. 243 ustawy o finansach publicznych przedstawionych argumentów pozwoli JST przeprowadzać potrzebną i legalną w świetle prawa restrukturyzację zadłużenia.

WAŻNE

Zaciągnięcie kredytu i jednoczesna spłata, a w konsekwencji zamiana długu to operacja finansowa, która nie powoduje zwiększenia po stronie przychodów i rozchodów budżetu i w żadnym przypadku nie może być podwójnie ujmowana przy wyliczaniu planowanego wskaźnika spłat według art. 243 ustawy.

Józef Stęplowski

 członek kolegium RIO w Katowicach