Potrzebna analiza gminnego podziału terytorialnego

Kiedy na początku lat dziewięćdziesiątych przygotowywałem wraz zespołem generalnego komisarza wyborczego projekt pierwszej ustawy o referendum gminnym, byłem absolutnie przekonany, że tworzymy podstawę prawną dla rozstrzygnięć czy podejmowania opinii w sprawach naprawdę ważnych dla rozwoju społeczności lokalnych. Znalazła się tam również podstawa do odwołania w tym trybie całej rady (wówczas rady wybierały wójtów), ale wydawało nam się wówczas, że tego rodzaju referenda będą stanowić margines.

Życie szybko wylało nam na głowy kubeł zimnej wody, bo już pierwsze referendum miało na celu właśnie odwołanie rady. Dobrze pamiętam, że odbyło się ono bodaj w 1993 r. w miasteczku Różan na Mazowszu. Do końca I kadencji samorządu odbyło się takich referendów jeszcze kilka, ale bodaj tylko jedno dotyczyło dodatkowego opodatkowania się mieszkańców na inwestycję związaną z gospodarką wodną.

W późniejszych latach czasami zdarzały się jeszcze referenda konsultacyjne w sprawie granic gmin, ale próby odwołania rady tą właśnie drogą stały się niemal standardem. Nie pierwszy to przypadek, kiedy wyobraźnia tworzących ustawy rozmija się z twardą rzeczywistością, tworząc w praktyce funkcjonowania prawa liczne paradoksy.

Fala referendów z zamiarem skrócenia kadencji rady, dziś częściej burmistrza, rozlała się szeroko w ostatniej kadencji, ale odnoszę wrażenie, że czasami chodzi tylko o to, by gonić króliczka, czyli rozpocząć kampanię wyborczą na wiele miesięcy przed oficjalnym terminem kampanii - po to głównie, żeby spopularyzować wcześniej kandydata na przyszłe wybory.

Ale są też chwalebne wyjątki. Do nich należy z pewnością kwietniowe referendum konsultacyjne w gminie wiejskiej Zielona Góra, to jest w gminie otaczającej wianuszkiem miasto Zielona Góra. Frekwencji mogłyby pozazdrościć wybory parlamentarne. Sięgnęła ponad 55 proc., a prawie 54 proc. uprawnionych opowiedziało się za połączeniem gminy wiejskiej z miastem o tej samej nazwie. Jeśli jakaś kwestia jest dla mieszkańców naprawdę ważna, mało kto pozostaje wówczas w domu. Tak było w gminie Zielona Góra ostatnio.

Jest to bodaj pierwsze w kraju tego typu referendum, w którym zapytano o sens przyłączenia do innej gminy nie części sąsiedniej, ale całej gminy. Niektóre duże miasta, dążąc do zwiększenia swoich zdolności inwestycyjnych, sięgały zwykle dotychczas pazernie po najlepsze dla nich samych kąski, nie przejmując się zbytnio, jak będzie funkcjonować tak pokiereszowana gmina w przyszłości.

Rząd ostatnio słusznie zdecydowanie ograniczył takie praktyki, ale problem przecież nie zniknie. Gminy wianuszki nadal będą podkradały dużym miastom mieszkańców, proponując im tanią lokalizację dla domków jednorodzinnych czy szeregowców. Ukuto nawet dla tego zjawiska dowcipny termin: budownictwo narolne - chodzi o szeregowce powstające na wąskich pasmach przekwalifikowanej w tym celu ziemi ornej, bez jakiejkolwiek myśli urbanistycznej, po to tylko, by przyciągnąć do kasy gminnej nowych płatników PIT.

Lepiej więc już, gdy gmina wianuszek zostanie wchłonięta w całości przez centralny organizm wiejski, ponieważ otworzy to szansę na bardziej racjonalne gospodarowanie przestrzenią w obrębie większego organizmu.

Aktualny podział terytorialny na poziomie miast i gmin jest niezły, ale na pewno nie jest optymalny. Kiedy przekształcano gromady w gminy w początkach lat 70., popełniono w tych operacjach liczne błędy, mechanicznie łącząc wiele jednostek bez pytania mieszkańców o opinie.

Pewne błędy z tamtego okresu starano się naprawić w 1990 r., dzieląc z kolei większe jednostki na mniejsze. W wielu przypadkach było to uzasadnione, ponieważ niekiedy całe miasteczka włączano - głównie na Śląsku - do sąsiednich większych, bez oglądania się na tradycję, poczucie odrębnej tożsamości, byle tylko ten większy organizm przekroczył magiczną liczbę 100 tys. mieszkańców. Ale nie wszystkie podziały z początku lat 90. były uzasadnione. Bywa teraz, że trzytysięczne miasteczko jest dziurką w ciastku gminy wiejskiej kilkukrotnie większej, co tworzy absurdalny układ z punktu widzenia racjonalnego zarządzania przestrzenią.

W tej chwili na korekty takie, jak w obu gminach Zielonej Góry, nie ma już czasu, sądzę jednak, że kolejna kadencja samorządu terytorialnego powinna skupić się na rzetelnym przeanalizowaniu gminnego, czyli podstawowego podziału terytorialnego, po to, by bez pośpiechu, z poszanowaniem interesu mieszkańców gmin i miast stworzyć optymalne warunki dla gospodarki przestrzennej. Z pewnością będzie to jedno z najważniejszych wyzwań najbliższych lat w skali całego państwa.

Problem nie zniknie: gminy wianuszki nadal będą podkradały dużym miastom mieszkańców

@RY1@i02/2014/137/i02.2014.137.00000140a.803.jpg@RY2@

Jerzy Stępień były prezes Trybunału Konstytucyjnego

Jerzy Stępień

były prezes Trybunału Konstytucyjnego