Radny cukiernik wystawia fakturę i traci funkcję. Absurd

Zgodnie z konstytucją i ustawami ustrojowymi organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest, poza prezesem Rady Ministrów i regionalnymi izbami obrachunkowymi, wojewoda. Sprawdza on m.in. prawidłowość uchwał przyjmowanych przez rady gmin czy powiatów. Z jakimi sprawami ostatnio macie państwo najczęściej do czynienia?

Od 2008 roku sprawdziliśmy w województwie warszawskim ponad 150 tys. uchwał. Zdecydowana większość, bo 99 proc., okazała się prawidłowa pod względem formalno-prawnym, bo pod takim kątem mamy prawo sprawdzać uchwały. Spośród pozostałego 1 proc., do których mieliśmy zastrzeżenia, w 2013 r. najczęściej dotyczyło to uchwał w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zarówno przyjmowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jego zmian, jak i studium czy samego przystąpienia do sporządzania planu.

Nasze zastrzeżenia nie ominęły też gospodarki komunalnej. W tym przypadku chodziło m.in. o określenie przystanków komunikacyjnych, nadanie nazw ulicom, odmowę zatwierdzenia taryf za wodę, lokalizację targowisk, regulamin dostarczania wody, opłat za usługi przewozowe. Były też inne uchybienia, np. w sprawie ustanowienia odznaki honorowej, zmiany statutu sołectwa, budowy hali sportowej czy otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego albo zasad i trybu udostępniania informacji.

A co z przepisami o czystości i porządku w gminach, które wzbudziły bardzo wiele wątpliwości wśród samorządowców? Ich wdrażanie w gminach także następowało z opóźnieniem.

Najwięcej takich spraw mieliśmy w 2012 roku. Powołaliśmy wówczas zespół, który pomógł wypracować właściwe zasady. Dzięki temu m.in. wszystkie samorządy w naszym województwie przyjęły uchwały w sprawie odpadów komunalnych w terminie, czyli do końca zeszłego roku. W 2013 roku też spotkaliśmy się z problemami w tym zakresie, ale już na znacznie mniejszą skalę. Dotyczyły one m.in. regulaminu utrzymania czystości i porządku czy programu osłonowego w zakresie zmniejszenia wydatków mieszkańców z tytułu odbioru segregowanych odpadów komunalnych.

Z kolei kwestie związane z planowaniem przestrzennym od wielu lat sprawiają samorządom trudności. Dlaczego?

Jest to bardzo trudne zagadnienie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może np. naruszać ustaleń (dawniej wymagał spójności) studium, wymaga też wielu uzgodnień, zgromadzenia odpowiedniej dokumentacji; łatwo coś pominąć czy wykonać nieprawidłowo. Problem jest na tyle poważny, że powołaliśmy w urzędzie specjalny zespół do spraw planowania przestrzennego złożony zarówno z prawników, jak i ekspertów merytorycznych.

Czy wobec tego przedstawiciele gmin nie powinni się zwracać do państwa z prośbą o wyjaśnienie wątpliwości jeszcze przed przyjęciem uchwały?

Oczywiście nie każdej i nie na każdym etapie, bo nie bylibyśmy w stanie poradzić sobie ze wszystkim. Jednak na pewno warto się zwracać o pomoc, jak już jest wypracowana koncepcja uchwały, projekt - po to, żeby sprawdzić, czy te rozwiązania, które się proponuje w uchwale, są zgodne z prawem, czy może jest błąd. Czasem wskazujemy też, że inne gminy już znalazły dobre rozwiązania i warto skorzystać z przetartych szlaków.

Wojewoda mazowiecki organizuje także szkolenia dla samorządowców. Czy wielu z nich z tego korzysta?

Gdy wchodzą przepisy nakładające zupełnie nowe zadania, nowe obowiązki, wtedy organizujemy takie szkolenia. Czasami te regulacje są dość trudne, nie do końca jasne, ich wdrażanie jest skomplikowane. Wtedy najpierw sami je analizujemy, a dopiero potem zastanawiamy się, przygotowujemy program takiego szkolenia i zapraszamy samorządy. Tak było właśnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ze szkoleń na ten temat skorzystało niemal 350 osób, co też przyczyniło się do terminowego wdrożenia.

Dostrzegając problemy związane z planami zagospodarowania przestrzennego, kolejną serię szkoleń poświęcimy właśnie im.

Zależy państwu na tym, żeby uchwały samorządów były zgodne nie tyle z literalnym rozumieniem przepisów, ile przede wszystkim z celem, dla którego realizacji zostały wydane. To wciąż niezbyt popularne podejście do wykładni prawa w naszym kraju.

Orzecznictwo ma w arsenale wiele sposobów na stanowienie wykładni prawa. Może być ona systemowa, funkcjonalna, literalna czy celowościowa. Zdecydowanie za rzadko wykorzystywana jest ta ostatnia. Taką interpretację, taką wykładnię powszechnie stosuje się w Unii Europejskiej, preferuje ją Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Pod takim kątem tworzone są też akty prawne. Funkcjonujemy w tych strukturach i jeżeli chcemy robić to dobrze, powinniśmy przyjąć reguły, które w nich obowiązują. Mam jednak wrażenie, że wykładnią dominującą w naszym systemie prawnym jest wciąż wykładnia literalna.

Jakie problemy to powoduje?

Najłatwiej będzie to pokazać na przykładach. Przepisy zakazują np. działalności gospodarczej na mieniu gminy zarówno samodzielnie, jak i z innymi osobami, nie pozwalają także na zarządzanie taką działalnością, bycie pełnomocnikiem czy choćby prokurentem. Wyobraźmy sobie, że w skład zarządu klubu sportowego działającego na terenie gminy wchodzi radny. Bardzo często taka osoba poświęca własny czas, a nawet wykłada własne pieniądze na klub. Dzieje się tak zwłaszcza w małych gminach, gdzie te kluby nie mają możliwości zarobkowania i zdobywania środków na utrzymanie. Jeżeli jednak taki klub znajdzie się w wyższej lidze, to może nadarzyć się okazja, że zacznie brać pieniądze za bilety za mecz rozegrany na gminnym stadionie. A to już znaczy, że prowadzi działalność gospodarczą i radny wzbogacił się na mieniu gminy, bo stadion jest gminny. Taki radny traci mandat, a przecież on nie wykorzystał tych pieniędzy, tylko miejscowy klub zrzeszający młodzież danej gminy - za co więc został ukarany? Podobny problem ma właściciel firmy budowlanej, który remontował szpital miejski, bo to przecież mienie gminy, czy dyrektor banku, bo w jego banku gmina ulokowała pieniądze, gdyż jest to jedyny bank w tej miejscowości, a to też jest działalność na rzecz samorządu. Mamy wiele takich wyroków sądów.

Jeszcze ciekawsza sytuacja może się zdarzyć w samorządzie powiatowym. Przepisy mówią, że członek zarządu powiatu nie może wchodzić w żadne stosunki prawne z gminą. Proszę sobie wyobrazić teraz sytuację, że taka osoba prowadzi cukiernię, a starosta chce się jej pozbyć. Wysyła więc pracownika do cukierni, żeby kupił ciastka na radę powiatu. Po zakupie ta osoba prosi o fakturę i na tej podstawie cukiernik przestaje zasiadać w radzie powiatu. To pokazuje, że literalne przywiązanie do prawa prowadzi do absurdu, negatywnej selekcji do władz, a wówczas i skuteczność dla środowiska takiej władzy jest niewielka. Taki sposób podejścia do wykładni prawa trzeba zmienić.

Wojewoda mazowiecki w 2013 roku skierował 44 skargi do WSA

Wydał 205 rozstrzygnięć nadzorczych

95 wskazań nadzorczych

@RY1@i02/2014/069/i02.2014.069.08800020b.806.jpg@RY2@

WOJTEK GÓRSKI

Andrzej Tokarski dyrektor wydziału prawnego w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim

Rozmawiała Zofia Jóźwiak