Dzięki celnym argumentom gmina możne obronić uchwałę

Wojewoda zachodniopomorski najpierw w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego z 2 stycznia 2014 r. (nr NK.3.4131.1.2014.SA) stwierdził nieważność jednej z uchwał podjętych przez tamtejszą radę gminy, a później uchylił swoją wcześniejszą decyzję, wydając kolejny akt nadzoru - rozstrzygnięcie z 12 lutego 2014 r. (nr NK.3.4131.39.2014.SA). Do uchylenia wcześniejszego rozstrzygnięcia wojewodę Marcina Zydorowicza skłoniły dodatkowe wyjaśnienia w sprawie złożone przez wójta oraz dostarczone przez niego dokumenty potwierdzające, że działanie rady gminy podejmującej uchwałę były zgodne z prawem.

Sporne uzgodnienia

Poszło o przyjęty przez samorządowców miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla jednego z rejonów gminy. Wojewoda uznał, że obejmuje on tereny górnicze, dlatego jego projekt trzeba było skonsultować z organem nadzoru górniczego. Tymczasem rada gminy tego nie zrobiła, więc Marcin Zydorowicz stwierdził nieważność uchwały w sprawie planu. Wójt się z tym nie zgodził i zdobył od dyrektora okręgowego urzędu górniczego pisemne potwierdzenie, że omawiany plan miejscowy nie obejmuje terenów górniczych. Pozyskany w ten sposób dokument wójt przedłożył wojewodzie. Po przeprowadzonej analizie wojewoda przyznał, że poczynione przez niego wcześniej założenie "obarczone było błędem i brak uzgodnienia omawianego projektu planu z właściwym organem nadzoru górniczego nie stanowił naruszenia procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W związku z tym uchylił wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Takie sytuacje to rzadkość. Na przykład, jak wynika z wyliczeń DGP, od 2010 r. wojewoda dolnośląski sam uchylił tylko jedno wydane przez siebie wcześniej rozstrzygnięcie, zanim zostało ono zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego (WSA) przez gminę. Trzeba jednak pamiętać, że taka procedura budzi kontrowersje od strony prawnej.

- W mojej ocenie jedyną możliwość zmiany własnego stanowiska daje art. 54 par. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowiący, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Przepis ten nie mówi jednak, w jakiej formie wojewoda ma uchylić własne rozstrzygnięcie. Wydaje się, że powinno się to odbyć również w formie rozstrzygnięcia nadzorczego. Kazus ten ma jednak swój warunek konieczny, wymaga skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody do WSA - tłumaczy Andrzej Tokarski, dyrektor wydziału prawnego w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim.

Incydentalne przypadki uchylenia rozstrzygnięcia bezpośrednio przez wojewodę mogą również wynikać z tego, że to sytuacje skrajne. Czas na udowadnianie swoich racji gmina ma bowiem wcześniej, na etapie postępowania nadzorczego.

Wykazać aktywność

Ważne jest to, by właśnie wtedy samorząd podjął działania zmierzające do przekonania wojewody, że mimo występujących wątpliwości uchwała została podjęta zgodnie z prawem.

- Po uwzględnieniu przez organ nadzoru wyjaśnień składanych przez organy gminy w trakcie postępowania nadzorczego wielokrotnie upada podstawa stwierdzenia nieważności w całości lub części danego aktu. Taka praktyka ma zastosowanie we wszystkich sprawach objętych nadzorem wojewody, przy czym najczęściej chodzi o sprawy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego - mówi Piotr Pieleszek z centrum prasowego wojewody zachodniopomorskiego.

Na poznaniu argumentacji gmin zależy również urzędnikom wojewody mazowieckiego. Andrzej Tokarski zapewnia, że o podejrzeniu wadliwości danego aktu prawnego starają się jak najszybciej zawiadomić zainteresowany organ. Jednocześnie przedstawiają opis tego, czego dotyczą wątpliwości.

- W ten sposób rada bądź wójt mają możliwość złożenia wyjaśnień lub dostarczenia dowodów potwierdzających słuszność przyjętych rozwiązań i działań jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Jeśli organ nadzoru uzna przedstawioną argumentację za przekonującą i wystarczającą, może odstąpić od wydania rozstrzygnięcia - zapewnia Tokarski.

Żeby tak się stało, gmina powinna się przyłożyć do opracowywania wyjaśnień. Kardynalnych błędów popełnionych przy wydawaniu uchwał nie da się co prawda obronić, ale wiele rozstrzygnięć bierze się z tego, że niejasne przepisy są inaczej interpretowane przez samorządy, a inaczej przez wojewodów. Szczególnie wtedy warto, by gmina celną argumentacją prawną, popartą stanem faktycznym, wybroniła swoją rację. Z rozmów z pracownikami wojewodów wyłania się wniosek, że w odniesieniu do niejasnych przepisów lepiej dla samorządu, gdy ten wyczerpująco przedstawi swoje odważne stanowisko, niż ograniczy się do lakonicznych i sztampowych wyjaśnień. Te ostatnie tylko utwierdzą wojewodę w słuszności swojego stanowiska.

- To w interesie gminy leży wyjaśnienie wszystkich powstałych w trakcie postępowania nadzorczego wątpliwości. Tylko wtedy możliwa jest weryfikacja stanowiska wypracowanego przez organ nadzoru i uznania, czy zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności danego aktu i w jakim zakresie - podkreśla Piotr Pieleszek.

Piotr Pieńkosz

piotr.pienkosz@infor.pl

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2014/044/i02.2014.044.08800050a.802.jpg@RY2@

dr Bartłomiej Opaliński prawnik, konstytucjonalista, wykładowca Uczelni Łazarskiego w Warszawie

W ramach nadzoru nad samorządem terytorialnym na każdym jego szczeblu wojewoda wydaje rozstrzygnięcia nadzorcze stwierdzające nieważność określonych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego (JST), w przypadku gdy są one niezgodne z prawem. Od momentu doręczenia wojewodzie ocenianego aktu ma on 30 dni na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepisy nie precyzują, jakimi środkami prawnymi dysponują organy JST w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego. Określono jedynie, że wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta oraz marszałek województwa mają obowiązek przedkładania uchwał wojewodzie lub regionalnej izbie obrachunkowej w terminie 7 dni od podjęcia każdej uchwały, natomiast JST może zaskarżyć rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody do sądu administracyjnego w ciągu 30 dni od daty doręczenia aktu nadzoru. Należy jednak podkreślić, że zarówno w przepisach o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym oraz o samorządzie województwa zastrzeżono, iż do postępowania nadzorczego znajdują odpowiednio zastosowanie przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267). Na tej podstawie należy stwierdzić, że organy JST mają prawo czynnego uczestnictwa w każdym postępowaniu nadzorczym. W szczególności mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać wnioski dowodowe oraz żądać przeprowadzenia dowodów. W tym zakresie istotną rolę odgrywa powiadamianie o wszczętym postępowaniu nadzorczym, które może - poprzez udzielenie różnych informacji i wyjaśnień - doprowadzić do rezygnacji organu nadzoru z wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, uznania uchybień za nieistotne lub do zmniejszenia liczby i rodzaju zarzutów naruszenia prawa. Kwestię tę podkreślono również w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazując, że pozbawienie organu JST możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego (zob. wyrok NSA z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 298/07, podobnie wyrok WSA w Krakowie z 9 września 2010 r., II SA/Kr 589/10).