Ład przestrzenny w roli głównej

Kluczowe zmiany dotyczą dwóch szczebli planowania przestrzennego: gminnego i wojewódzkiego. W obu przypadkach obok dotychczasowych dokumentów dodano nowe, przyjmowane w formie uchwał organów stanowiąco-kontrolnych (sejmiku województwa i rady gminy). Trudno jednoznacznie ocenić ich rolę. Z jednej strony konieczność poprawy ładu przestrzennego jest niezbędna. Z drugiej jednak nasuwa się pytanie, dlaczego tylko ta, a nie inna problematyka będzie miała własne akty przestrzenne w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I jak się ma ustanowienie tych tematycznych uchwał do wcześniej przyjętego systemu i jego hierarchicznych zależności.

Audyt krajobrazowy

Na szczeblu wojewódzkim sejmik województwa we współpracy z zarządem województwa uchwala audyt krajobrazowy. Ustawodawca zobowiązuje organy województwa do podjęcia takiej uchwały nie rzadziej niż raz na 20 lat. Gdy organy konkretnego województwa uznają potrzebę szybszego uchwalenia audytu - nie ma przeciwwskazań (chociaż trudno przewidzieć, czy akurat te regulacje zdążą się sprawdzić za 20 lat).

Obowiązek sporządzenia pierwszego audytu obciąża samorząd województwa w ciągu trzech lat od dnia uchwalenia ustawy (czyli od 11 września 2015 r.). Już teraz można wskazać, że jest to termin niemożliwy do zrealizowania.

Po pierwsze, audyt można będzie wykonać po wydaniu przez Radę Ministrów rozporządzenia. Rozporządzenie to określi m.in. stosowaną przy sporządzaniu audytów klasyfikację krajobrazów, sposób oceny zidentyfikowanych krajobrazów czy też sposób uwzględniania w audycie krajobrazów wpisanych na listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. Są to więc od strony metodologicznej ważne elementy, bez których nie da się zacząć prac. Tymczasem rozporządzenie to nie zostało jeszcze wydane, a czas do uchwalenia audytu już biegnie.

Po drugie, poza samym przygotowaniem audytu potrzebny jest czas na zastosowanie procedur związanych chociażby z doborem najbardziej kompetentnych wykonawców. Także to skłania do wniosku, że okres na sporządzenie audytu krajobrazowego zostanie przedłużony. O ile dla samorządów województwa jest to dobra wiadomość, o tyle dla innych organów administracji publicznej - już nie zawsze. Różne wymogi związane z ochroną krajobrazu wprowadzono bowiem także do innych procedur, np. ocen oddziaływania na środowisko (i raportów o środowiskowych uwarunkowaniach). Obecnie więc wobec braku wiążących podstaw teoretycznych w wielu wypadkach organy będą zmuszone do własnych subiektywnych interpretacji pojęć związanych z ochroną krajobrazową.

@RY1@i02/2015/231/i02.2015.231.18300210b.101.gif@RY2@

Pojawić mogą się również wątpliwości, czy część elementów audytu krajobrazowego nie będzie powodować problemów interpretacyjnych - np. przy planach zadań ochronnych dla obszarów Natura 2000 - zwłaszcza w zakresie łączności z innymi aktami planowania przestrzennego. Problem polega na tym, że pisane z odmiennej perspektywy (ale mocno powiązane z planowaniem przestrzennym) plany zadań ochronnych terminologicznie (podobnie jak w wielu miejscach sama ustawa o ochronie przyrody) kolidują z prawem dotyczącym planowania przestrzennego. Zapewne rekomendacje i wnioski w audycie krajobrazowym formułowane będą na różnym poziomie ogólności i mogą pojawić się problemy z dostosowaniem ich do innych przepisów. Dlatego już w tym miejscu należy mocno podkreślić to, że rolą samorządów wojewódzkich będzie dokładne zrozumienie tych kwestii i dbałość o związek merytoryczny i formalny rekomendacji i wniosków z audytu krajobrazowego z innymi aktami polityki przestrzennej.

Silne związki

Związek poszczególnych dokumentów z audytem krajobrazowym bywa różny. Przy planie zagospodarowania przestrzennego województwa audyt może być wdrażany, ale zależy to całkowicie od uznania organów województwa. Ustawodawca nakazuje tylko uwzględniać w tym kontekście wyniki audytu. Dzieje się to na tym samym szczeblu planowania przestrzennego, więc zbyt wielkich problemów akurat w tym zakresie być nie powinno. Studium powinno z kolei uwzględniać wskazane powyżej zapisy, ale brakuje przepisów, na podstawie których można byłoby to mocniej egzekwować pod względem proceduralnym (a także materialnym).

Najsilniejszą rolę odgrywa audyt przy planie miejscowym. Jego wyniki są wiążące dla tych planów. W konsekwencji zarząd województwa przy braku zgodności planu z wynikami audytu będzie mógł odmówić uzgodnienia i w konsekwencji zablokować całą procedurę. Spowoduje to pewne dylematy. Pojawia się bowiem kolejny dokument, z którym plan miejscowy musi być, przynajmniej pod pewnymi względami, zgodny. Przy czym plan miejscowy pozostaje fakultatywny i przy jego braku ustawodawca nie określił, jak związane z nim wytyczne mają być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym aktualny pozostaje problem egzekwowania wytycznych audytu krajobrazowego na szczeblu lokalnym.

Jeszcze raz należy podkreślić to, że wyniki audytu muszą być na tyle precyzyjnie sformułowane, aby rzeczywiście można było konkretnie, od strony formalnoprawnej, weryfikować taką zgodność i żeby weryfikacja ta nie budziła niepotrzebnych wątpliwości. Inaczej to ujmując, wyniki audytu muszą być również konkretne z prawnego punktu widzenia.

Liczne pytania

Sporo wątpliwości wiąże się z tym, że w audycie krajobrazowym przewidziano jako jeden z elementów określenie "lokalnych form architektonicznych zabudowy w obrębie krajobrazów". Formy te nie znajdują wprost odzwierciedlenia w innych aktach planistycznych. Niewykluczone więc, że po ujęciu tych form w audycie gminy będą musiały na własną rękę uwzględniać je w studiach uwarunkowań oraz planach miejscowych.

Zastanowić należy się też nad tym, jaka będzie rola uchwały sejmiku województwa w sprawie audytu. Na pewno nie będzie ona aktem prawa miejscowego. Ale jednocześnie audyt może w sposób pośredni otwierać drogę do określenia sposobu wykonania konkretnego prawa własności nieruchomości. A skoro tak, podobnie jak przy studiach uwarunkowań i kierunków, a nawet czasem planach zagospodarowania przestrzennego województw, otwarta pozostanie kwestia stwierdzania ich nieważności (i kierowania skarg do sądów administracyjnych). Nie można wykluczyć, że próby takie zostaną podjęte i czasem będą uwzględniane przez sądy. Oznacza to, że w audycie również trzeba pamiętać o zachowaniu zasady proporcjonalności i racjonalnym ograniczaniu własności prywatnej.

Również z tego względu ważne będą kwestie formalne związane z uchwalaniem audytu. A niestety jest tutaj sporo wątpliwości. Niejasny jest np. szczegółowy zakres obowiązków gmin. Zgodnie z art. 38b znowelizowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed uchwaleniem audytu obowiązkowe jest zasięgnięcie o jego projekcie opinii wszystkich gmin. Brak stanowiska w terminie 30 dni od otrzymania projektu audytu oznacza jego akceptację. Domniemywać można, że opinia (niewiążąca dla samorządu województwa) powinna mieć formę uchwały.

Niemniej jednak ustawodawca (właściwie trudno stwierdzić, czy do końca świadomie) wprowadza jeszcze jedno rozwiązanie - możliwość kierowania przez gminę "żądania". Zgodnie z art. 38b ust. 3 powołanej ustawy "na zgłoszone przed uchwaleniem audytu krajobrazowego żądanie gminy, której opinia nie została uwzględniona w projekcie audytu krajobrazowego, sejmik województwa rozstrzyga w formie uchwały o zasadności nieuwzględnienia opinii przez zarząd województwa". Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu żądanie miałoby się odnosić do podjęcia stosownej uchwały przez sejmik województwa. Wykładnia taka byłaby jednak absurdalna z systemowego punktu widzenia. Dlatego trzeba przyjąć, że żądanie powinno się odnosić do zagadnień związanych z problemami przestrzennymi danej gminy, ujętymi w projekcie audytu krajobrazowego. Trzeba też przyjąć, że żądanie może być zarówno zawarte w samej opinii rady gminy, jak i zgłoszone na wcześniejszym etapie. Po wyrażeniu opinii trudno byłoby natomiast dodawać kolejne argumenty i odnoszące się do treści audytu zarzuty.

Gminna uchwała krajobrazowa

Wątpliwości, które pojawiają się przy audycie krajobrazowym, wiążą się m.in. ze skutkami podjęcia uchwały, jej wdrażaniem i kwestiami typowo proceduralnymi. Pewnym rozwiązaniem idącym w tym ostatnim kierunku ma być wydawana przez radę gminy uchwała krajobrazowa. Ujęta jest ona w art. 37a-37e ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednak w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że jest to uchwała fakultatywna i od konkretnej rady gminy zależy, czy zechce niniejszą problematyką się zajmować. Nie jest pewne, czy gminy będą chciały taką uchwałę podejmować. Zwłaszcza biorąc pod uwagę obecną, często bierną politykę przestrzenną związaną z uchwalaniem planów miejscowych.

Przy wytycznych dotyczących szyldów pojawia się kolejny problem. Zgodnie z art. 37a ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w uchwale krajobrazowej rada gminy może ustalać zakaz sytuowania ogrodzeń, urządzeń reklamowych i tablic reklamowych z wyłączeniem szyldów. Powstaje dylemat odnośnie do tego, jak daleko idące ograniczenia dopuszczane są przy okazji ustanawiania kryteriów związanych z szyldami. W art. 37a ust. 2 ustawy wskazano, że w uchwale określa się liczbę szyldów, które mogą być usytuowane na danej nieruchomości. W związku z powyższym należy przy wykładni tych przepisów wskazać, że:

Zgodnie z logiczną wykładnią przepisów dopuszczalnych szyldów w ramach jednej nieruchomości nie może być mniej niż jeden. Ustawodawca jednocześnie zastrzega, że przepisów dotyczących reklam nie stosuje się do upowszechniania informacji:

Uchwała krajobrazowa nie tylko określa dopuszczalne wytyczne dotyczące zróżnicowanych obiektów na przyszłość. Może (i właściwie powinna) określać również obowiązek dostosowania do wytycznych istniejących obiektów tego rodzaju. Jednak powinien być przeznaczony na to pewien czas - nie krótszy niż 12 miesięcy, licząc od dnia wejścia uchwały krajobrazowej w życie. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby gmina określała znacznie dłuższy czas na dostosowanie, np. dwa lub trzy lata. Rada gminy może też różnicować poszczególne obszary gminy.

Z punktu widzenia gmin ważne będą przepisy związane ze sporządzaniem i z uchwalaniem tego dokumentu. Ogólny model przypomina procedurę uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planu miejscowego.

Ponadto w ramach procedury pojawia się możliwość zgłoszenia uwag do projektu uchwały przez każdego zainteresowanego. Autor uwag nie musi wykazywać interesu prawnego. Na każdą uwagę musi zostać udzielona odpowiedź wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a przy jego negatywnym stanowisku - rady gminy. Przy tym rada gminy nie ma obowiązku podejmowania pojedynczej uchwały w sprawie każdej zgłoszonej uwagi.

Problemy z ograniczeniami

Uchwała wprowadza różne ograniczenia w gminie, przy czym ustawodawca nie podaje innego kryterium ograniczeń niż obszarowe. W praktyce może to budzić wątpliwości. Zwłaszcza kiedy w poszczególnych gminach ograniczenia w różnych obszarach będą mocno zróżnicowane. Otwarte wówczas pozostanie pytanie, czy taka uchwała będzie dostatecznie uzasadniona z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Czyli czy to różnicowanie będzie dostatecznie uzasadnione z punktu widzenia ograniczeń praw własności konkretnych właścicieli nieruchomości i swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

Dlatego wytyczne w uchwale krajobrazowej powinny być z jednej strony precyzyjne, a z drugiej - nie mogą być przypadkowe. Muszą mieć związek z uwarunkowaniami wskazanymi chociażby w studium, a także kluczowymi zasadami planowania przestrzennego. Trudno byłoby również dopuścić sytuację, w której jakaś gmina w uchwale wprowadza wyłącznie zakazy względem tablic i urządzeń reklamowych. W intencji ustawodawcy chodzi bardziej o zasady sytuowania takich urządzeń. Zakazy zupełne na poszczególnych obszarach są dopuszczalne, ale nie mogą stanowić wyłącznej treści uchwały.

Ostatnia ważna kwestia to egzekwowanie kar pieniężnych za niedostosowanie się do wytycznych z uchwały krajobrazowej (stanowi ona akt prawa miejscowego i wywołuje w związku z tym skutki powszechnie wiążące). Możliwość określenia kar pieniężnych ma motywować reklamodawców i właścicieli nieruchomości do stosowania przepisów. Kary wymierzane są na podstawie decyzji administracyjnych wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i stanowią dochód gminy.

Ustawodawca nie precyzuje, co oznacza, że nie da się ustalić reklamodawcy. Zapewne organ powinien podjąć jedynie podstawowe działania polegające na zweryfikowaniu tego, kto np. jest wymieniony na danej tablicy i czy ten podmiot rzeczywiście jest reklamodawcą. Zidentyfikowanie takiego reklamodawcy leży także w interesie właściciela nieruchomości - w przeciwnym wypadku to on sam zostanie obciążony karą.

Z praktycznego punktu widzenia można już przewidzieć sytuację, kiedy konkretny właściciel obciążony karą będzie wykazywał, że organ nie zrobił wszystkiego, aby ustalić reklamodawcę. W związku z powyższym ten etap postępowania powinien być przez organ prowadzony dokładnie. Trzeba zweryfikować, kto jest reklamodawcą, jaki ma adres i jakie stosunki prawne wiążą go z właścicielem nieruchomości.

Kara pieniężna obejmuje okres od dnia wszczęcia postępowania do dnia dostosowania tablicy lub urządzenia do przepisów uchwały. W decyzji wymierzającej karę w razie potrzeby może być określony - podlegający natychmiastowej wykonalności - obowiązek usunięcia tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub dostosowania ich treści do uchwały krajobrazowej. Czyli przedmiotowa decyzja nie dotyczy tylko i wyłącznie samej kary. Warto zaznaczyć, że na początku określana jest w decyzji wysokość kary, licząc od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji. Następnie - po usunięciu danej tablicy, urządzenia reklamowego lub dostosowaniu go do treści uchwały - wydawana jest kolejna decyzja wymierzająca karę za kolejny okres.

Zgodnie z art. 37d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z uchwałą krajobrazową, podlega karze pieniężnej. Pytanie, czy podmiot, który posadowił tego typu urządzenia przed wejściem uchwały w życie, a potem nie dostosował ich do treści uchwały, będzie można obciążyć karą pieniężną. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że nie. I mimo pojawiających się różnych głosów w doktrynie, na obecnym etapie przyjąć należy, że taka wykładnia (zgodnie z przywołaną powyżej zasadą proporcjonalności) jest najbardziej odpowiednia.

Inaczej w planach

Zgodnie z przepisami przejściowymi miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują moc. Dopiero po wejściu w życie uchwał krajobrazowych stracą moc przepisy planów dotyczące zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, szyldów, ogrodzeń i innych zbliżonych obiektów małej architektury. W nowo uchwalanych planach miejscowych takich elementów już nie będzie. Ich miejsce zajmie uchwała krajobrazowa.

Ustawodawca wprowadza w art. 12 ust. 3 niezbyt jasny przepis: "do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej uchwały stosuje się przepisy dotychczasowe". Czyli z literalnego brzmienia wynikałoby, że jeżeli procedura planistyczna została wszczęta przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, to można, a nawet trzeba w planach miejscowych - tak jak wcześniej - określać zasady sytuowania obiektów reklamowych. Może to budzić wątpliwości. Przepisy nie regulują, jak maksymalnie długo może trwać procedura sporządzania planu. Nie można więc wykluczyć sytuacji, kiedy taki plan będzie opracowywany na tyle długo, że powstanie już po sporządzeniu uchwały krajobrazowej. Wydaje się, że na takim etapie zamieszczanie w nim wytycznych dotyczących obiektów reklamowych byłoby - z punktu widzenia wykładni funkcjonalnej - bezcelowe.

Przyrodnicze reformy

Warto również zwrócić uwagę na inne zmiany. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) utworzenie lub powiększenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze uchwały sejmiku województwa. Zgodnie z nowym brzmieniem ustawy rada gminy może odmówić uzgodnienia projektu tej uchwały, w przypadku gdy prowadziłoby to do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy w stopniu nieproporcjonalnym do chronionych przez park wartości. Ograniczenia te mają być określane na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Można więc przyjąć, że studium może stać się podstawą zablokowania innych aktów. Ta sama sytuacja będzie odnosiła się do uzgadniania uchwał przyjmujących plan ochrony parku krajobrazowego, a także uchwał wyznaczających obszary chronionego krajobrazu.

Z kolei zgodnie z nowym brzmieniem ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego nie tylko (jak dotychczas) z planem miejscowym, lecz także z "innymi aktami prawa miejscowego" (art. 35). W domyśle chodzi tutaj o gminne uchwały krajobrazowe. Nie dotyczy to jednak przypadku, gdy organ stwierdza zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na tym etapie proceduralnym uchwały krajobrazowej nie bierze się pod uwagę.

Przy zgłoszeniach robót budowlanych podstawą sprzeciwu wyrażanego przez organ również może być niezgodność projektu z uchwałą krajobrazową.

Ustawodawca nie określił, w jaki sposób związane z audytem wytyczne mają być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Na żądanie gminy, której opinia nie została uwzględniona w projekcie audytu krajobrazowego - zgłoszone przed jego uchwaleniem - sejmik województwa rozstrzyga w formie uchwały o zasadności nieuwzględnienia opinii.

Uchwała musi się odnosić do całej gminy, ale wytyczne dla poszczególnych obszarów mogą być mniej lub bardziej rygorystyczne.

Decyzja wymierzająca karę pieniężną ma być skierowana do reklamodawcy. Jeżeli nie da się go ustalić - do właściciela nieruchomości, użytkownika wieczystego lub posiadacza samoistnego.

RAMKA 1

Co trzeba określić

● krajobrazy występujące w danym województwie,

● krajobrazy priorytetowe (szczególnie cenne dla społeczeństwa ze względu na swoje wartości przyrodnicze, kulturowe czy historyczne),

● lokalizacja parków kulturowych,

● lokalizacja krajowych obszarowych form ochrony przyrody (m.in. parki narodowe, krajobrazowe, rezerwaty przyrody).

● zagr ożenia dla zachowania wartości krajobrazów,

● rekomendacje i wnioski dotyczące ich kształtowania i ochrony,

●lokal ne formy architektoniczne w obrębie krajobrazów.

RAMKA 2

Niezbędne powiązania

Audyt krajobrazowy ma mieć silny związek z innymi dokumentami przestrzennymi. Polegać on będzie na:

● obowiązku uwzględniania w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym lub określenia przez audyt krajobrazowy granic krajobrazów priorytetowych, a także kierunków zmian wynikających z audytu;

● uwzględnianiu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granic i sposobów zagospodarowania krajobrazów priorytetowych określanych w audycie krajobrazowym;

● uzgadnianiu projektów planów miejscowych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz przez zarząd województwa - w zakresie uwzględniania wyników audytu krajobrazowego;

● uwzględnianiu w planie zagospodarowania przestrzennego województwa rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym.

RAMKA 3

Co określa uchwała rady

Uchwała ma określać:

● zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych, urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń,

● ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Dotyczy to również szczególnej formy tablic i urządzeń reklamowych, czyli szyldów (tablic lub urządzeń znajdujących się na nieruchomości i informujących o działalności w tej nieruchomości prowadzonej). Względem nich określa się także warunki sytuowania, gabaryty, dopuszczalną ich liczbę na danej nieruchomości.

RAMKA 4

3 etapy działań przed przyjęciem uchwały krajobrazowej

Rada gminy podejmuje uchwałę o przygotowaniu projektu uchwały krajobrazowej (odpowiednik uchwały o przystąpieniu do prac nad planem lub studium).

Wójt (burmistrz lub prezydent miasta) podejmuje czynności zbliżone do typowej procedury planistycznej.

W tym czasie w toku postępowania:

● niewiążącą formalnie opinię na temat projektu uchwały wydaje regionalny dyrektor ochrony środowiska,

● podobnie niewiążącą formalnie opinię wydaje marszałek województwa (opinia jest jednak o tyle ważna, że dotyczyć może również zgodności przedmiotowej uchwały z audytem krajobrazowym; nie ma wprost wymogu weryfikowania zgodności obu uchwał, ale opiniowanie stanowi procedurę, w ramach której istnieje możliwość koordynacji dokumentów),

● wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia projekt uchwały w bardzo szerokim zakresie, dotyczącym "kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu",

Na uzgodnienie lub wyrażenie opinii organy mają miesiąc (nie 30 dni) od momentu uzyskania projektu uchwały. Brak działania w tym terminie oznaczać będzie, że uchwała została uzgodniona, lub odpowiednio - obowiązek zaopiniowania projektu uchwały został zrealizowany.

Ponadto w ramach procedury pojawia się możliwość zgłoszenia uwag do projektu uchwały przez każdego zainteresowanego. Autor uwag nie musi wykazywać interesu prawnego. Na każdą uwagę musi zostać udzielona odpowiedź wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a przy jego negatywnym stanowisku - rady gminy. Przy tym rada gminy nie ma obowiązku podejmowania pojedynczej uchwały w sprawie każdej zgłoszonej uwagi.

Rada gminy podejmuje właściwą uchwałę.

Wielkie markety tylko z planem zagospodarowania

Po przeanalizowaniu kluczowych zmian wynikających z ustawy krajobrazowej warto zwrócić uwagę na inne nowe kwestie wiążące się z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Jedna z nich dotyczy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Zagadnienie to od dawna powodowało poważne konsekwencje.

Dylematy w tym zakresie ma rozwiązać ustawa z 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1713). Zgodnie z nią w art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodano następujące punkty:

"3a. Jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 mkw., w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane.

3b. Lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Z powyższego wynika, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 mkw.) może nastąpić wyłącznie na podstawie planów miejscowych. Z wcześniejszego brzmienia przepisów taki wniosek nie wynikał. A więc nie będzie można sytuować takich obiektów na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo plan miejscowy dotyczący wielkopowierzchniowych obiektów handlowych będzie musiał zostać sporządzony na całym obszarze, na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej w wyniku realizacji tego obiektu. Niewątpliwie przy określaniu tej przesłanki podstawą będą kryteria urbanistyczne i funkcjonalne.

Regulacja odnosi się do nowych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wcześniejsze zachowują ważność i nie muszą być zmieniane. Niemniej jednak, zgodnie z powołanym powyżej art. 10 ust. 3b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla wszystkich przypadków wiążąca będzie zasada, zgodnie z którą lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych może być przeprowadzona tylko na podstawie planów miejscowych.

Nowe opinie i uzgodnienia

Warto zwrócić również uwagę na drobniejsze z punktu widzenia całego systemu planowania przestrzennego zmiany. Ustawa z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1265) odnosi się do zasad sytuowania strategicznych sieci przesyłowych i źródeł ich finansowania. Dotyczy ona nie wszystkich urządzeń przesyłowych, ale konkretnych 23 wskazanych w załączniku do ustawy. Ustawa ta zmienia również ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jednym miejscu. Uzupełnia mianowicie zakres dokonywanych opinii w procedurze sporządzenia planów miejscowych. Określa to art. 17 ust. 6 pkt a ustawy.

Na zbliżonej zasadzie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały wprowadzone zmiany na podstawie ustawy z 23 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2015 r. poz. 1434). Zgodnie z nią dodano nowy podmiot uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Te uzgodnienia dotyczą konkretnych kwestii związanych z lokalizacją zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii. Względem obu zmian zastrzec trzeba, że o ile opinia jest niewiążąca dla podmiotu polityki przestrzennej, o tyle w przypadku odmowy uzgodnienia nie można procedować dalej, tylko trzeba się dostosować do wytycznych organu uzgadniającego. Tym niemniej w obu przypadkach odpowiednio projekt planu lub decyzji musi być przedłożony właściwemu organowi. Zaniechanie powyższego stanowi brak proceduralny pozwalający na późniejsze skuteczne kwestionowanie planu miejscowego lub decyzji.

Lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 mkw. może nastąpić wyłącznie na podstawie planów miejscowych.

RAMKA 5

Kto zaopiniuje

Przy sporządzaniu planu miejscowego niezbędne będą opinie:

● starosty, jako właściwego organu ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

● operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w odległości nie większej niż 40 m od osi istniejącej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć, w przypadku gdy górne napięcie tej linii elektroenergetycznej jest równe co najmniej 220 kV.

RAMKA 6

Nowe organy uzgadniające

Są nimi właściwy organ Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzki inspektor ochrony środowiska w odniesieniu do:

● lokalizacji zakładów nowych w rozumieniu art. 243a pkt 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska,

● zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym ryzyku lub zakładach o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej,

● nowych inwestycji w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym ryzyku lub zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w przypadku, gdy te inwestycje zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii.

Rewitalizacja: ochrona, analizy i odszkodowania

Kolejne poważne zmiany w planowaniu przestrzennym wiążą się z przyjęciem ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 r. poz. 1777). Rewitalizacja znajduje wyraz w konkretnej, prowadzonej w skali lokalnej polityce przestrzennej. Wymaga to dopasowania zasad i instrumentów planistycznych.

Do art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z powyższym dodano przepisy, zgodnie z którymi organ administracji publicznej, ustalając przeznaczenie terenu, powinien ważyć interesy publiczne i prywatne, w tym zgłaszane wnioski zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania przestrzennego. Organ powinien brać pod uwagę również analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Doprecyzowano, na czym w pewnych sytuacjach polega kształtowanie ładu przestrzennego, wymagań efektywnego gospodarowania przestrzenią i walorów ekonomicznych przestrzeni. Następuje ono między innymi poprzez:

Powyżej przytoczone nowe przepisy mają charakter ogólny. Będą odgrywać istotną rolę zwłaszcza przy uchwalaniu studiów i przede wszystkim miejscowych planów zagospodarowania. Wynikają z nich zalecenia oszczędnego gospodarowania terenem oraz nacisku na infrastrukturę transportową.

Organy gmin, uchwalając plany miejscowe, będą musiały odpowiadać sobie za każdym razem na pytanie, czy kryteria te zostały spełnione.

Pewne zmiany odnoszą się również do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W studiach trzeba uwzględniać między innymi:

Przy określaniu zapotrzebowania na nową zabudowę trzeba brać pod uwagę perspektywę nie dłuższą niż 30 lat i niepewność procesów rozwojowych (która wyraża się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz (nie więcej niż o 30 proc.). Można więc przyjąć, że w studium ogólne wytyczne są konkretyzowane dla każdej gminy. Postanowienia studium będą następnie odgrywały rolę przy tworzonych planach miejscowych (które nie mogą być ze studium sprzeczne). Przy sporządzaniu samych planów miejscowych uwagę zwracać należy na ich uzasadnienie, w którym trzeba wskazać zgodność planu z wynikami przeprowadzonych analiz oraz wpływ planu na finanse, w tym budżet gminy.

Warto też podkreślić, że w uchwałach rady gminy ustanawiających obszar zdegradowany lub specjalną strefę rewitalizacji może zostać przewidziany zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla wszystkich albo określonych zmian sposobu zagospodarowania terenu. Podjęcie takich uchwał doprowadzi więc do zablokowania wydawania decyzji lokalizacyjnych. Jest to jeden z nielicznych przypadków, gdy przy braku planu miejscowego odgórnie w uchwale rady gminy można ograniczyć wydawanie tych decyzji.

Miejscowe plany rewitalizacji

Ustawa o rewitalizacji wprowadza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nowy instrument: miejscowe plany rewitalizacji (MPR). Mogą być one wprowadzone dla obszarów rewitalizacji pod warunkiem uprzedniego przygotowania programu rewitalizacji. Obszarem rewitalizacji jest obszar obejmujący całość lub część obszaru zdegradowanego gminy, cechujący się koncentracją negatywnych zjawisk (np. niski stopień przedsiębiorczości, przekroczenie standardów jakości środowiska czy niewystarczające wyposażenie w infrastrukturę techniczną). Na obszarze tym gmina - z  wagi na jego istotne znaczenie - zamierza przeprowadzić rewitalizację. Obszar ten nie może być większy niż 20 proc. powierzchni gminy, a zamieszkany nie więcej przez 30 proc. mieszkańców gminy. Podobnie jak przy podstawowej wersji planu miejscowego rada gminy może uchwalić miejscowy plan rewitalizacji zarówno dla całego obszaru rewitalizacji, jak i dla jego części.

W wymienionej grupie zagadnień zwrócić warto uwagę na przestrzeń publiczną. To kolejna zmiana wpisująca się w tendencję zwiększania roli przestrzeni publicznej w planowaniu przestrzennym. W kontekście wielkopowierzchniowych obiektów handlowych warto zaś zwrócić uwagę, że jest to obligatoryjny element planu. Przy tej okazji nie można zapominać o wymienionej wcześniej zmianie ustawy w zakresie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w ogóle. Także związanie lokalizacji tych obiektów z planami miejscowymi stało się zasadą.

Gmina zapłaci

Konsekwencją ograniczeń w miejscowym planie zagospodarowania prowadzenia działalności handlowej lub usługowej będzie przydzielenie (na wniosek poszkodowanego) odszkodowania przez właściwego miejscowo starostę. Odszkodowanie to ma zostać następnie wypłacone przez gminę. Ustawodawca chciał w ten sposób przenieść decydowanie o odszkodowaniu przez podmiot bezpośrednio zainteresowany. Starosta wydaje decyzję administracyjną, od której odszkodowanie nie będzie przysługiwało, a strona niezadowolona z jego wysokości będzie mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego (podobnie będzie w przypadku niewydania decyzji w terminie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania). Jest to ciekawe rozwiązanie, które warto będzie zweryfikować w praktycznych sytuacjach (może okazać się bardziej przejrzyste, ale zarazem bardziej kosztochłonne dla gmin). Zastanawiający jest kolejny przepis, zgodnie z którym uzyskanie odszkodowania nie wyłącza roszczeń z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjąć należy, że ustawodawcy chodziło w tym przypadku o inne wynikające z miejscowego planu rewitalizacji ograniczenia niż dotyczące działalności handlowej i usługowej.

Ustawodawca zastrzegł również, że w miejscowym planie rewitalizacji można określić względem nieruchomości niezabudowanej, że warunkiem realizacji na niej inwestycji głównej jest zobowiązanie się inwestora do budowy na swój koszt i do nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy inwestycji uzupełniających. Inwestycje te łączyć się powinny z infrastrukturą techniczną, społeczną lub lokalami mieszkalnymi (jednak nie może to być inwestycja celu publicznego). W tym celu inwestor będzie mógł zawierać z gminą specjalną umowę urbanistyczną, w której określić trzeba będzie zakres, specyfikację techniczną, termin wykonania niezbędnych robót, a także termin przekazania gminie wybranych obiektów lub urządzeń. Zawarcie tej umowy stanowić będzie warunek uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji głównej.

W kontekście zmian związanych z wprowadzeniem instytucji miejscowych planów rewitalizacji warto jeszcze zwrócić uwagę na to, że projekty tych planów i konsekwencje finansowe ich wprowadzenia opiniuje komitet rewitalizacji. Na miejscowe plany rewitalizacji można kierować skargi do sądów administracyjnych. Jednak ustawodawca wskazał, że w razie uwzględnienia takiej skargi na szczeblu wojewódzkiego sądu administracyjnego, plan będzie wywoływał skutki prawne do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przepis dotyczący tej kwestii nie jest jasny (ale odmienna jego wykładnia byłaby sprzeczna z wykładnią funkcjonalną). Od wydania wyroku niekorzystnego dla gminy na szczeblu wojewódzkim do wydania wyroku na poziomie Naczelnego Sądu Administracyjnego może upłynąć sporo czasu. Ustawodawcy chodzi więc o to, aby jeden niekorzystny wyrok nie zablokował na kilkanaście miesięcy realizacji planu rewitalizacji.

Miejscowy plan rewitalizacji stanowi szczególną formę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Może być również uchwalony w wyniku zmiany uprzednio uchwalonego planu miejscowego (lub jego części).

Konsekwencją ograniczeń w planie miejscowym dotyczących prowadzenia działalności handlowej lub usługowej będzie przyznanie (na wniosek poszkodowanego) przez właściwego miejscowo starostę odszkodowania. Ma ono zostać wypłacone przez gminę.

W przypadku rażącego naruszania - zwłaszcza w planach miejscowych - zasad wprowadzonych ustawą o rewitalizacji nie można wykluczyć podejmowania prób kwestionowania planów przed sądami administracyjnymi.

RAMKA 7

Co należy uwzględnić w bilansie terenu

Przy bilansie terenów należy:

● określić zapotrzebowanie na nową zabudowę (wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy),

● oszacować chłonność obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej,

● porównać maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę oraz sumę powierzchni użytkowej (w podziale na funkcje zabudowy),

● określić możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych oraz infrastruktury technicznej i społecznej,

● określić potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z potrzeby realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy.

RAMKA 8

Podstawowe elementy MPR

Miejscowy plan rewitalizacji stanowi szczególną formę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Może on być również uchwalony w wyniku zmiany uprzednio uchwalonego planu miejscowego (lub jego części). Oprócz podstawowych elementów planu miejscowego w MPR należy również uwzględnić m.in.:

● zasady kompozycji przestrzennej nowej zabudowy i harmonizowania planowanej zabudowy z zabudową istniejącą,

● ustalenia dotyczące charakterystycznych cech elewacji budynków,

● ustalenia związane z zagospodarowaniem i wyposażeniem terenów przestrzeni publicznych (w tym sytuowania zieleni oraz organizacji ruchu na drogach publicznych),

● zakazy i ograniczenia dotyczące działalności handlowej i usługowej,

● maksymalną powierzchnię sprzedaży obiektów handlowych (a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o maksymalnej powierzchni sprzedaży wskazanej w planie),

● zakres niezbędnej do wybudowania infrastruktury technicznej, społecznej lub lokali.

Tabela 1. Od kiedy obowiązują najważniejsze zmiany

art. 1 ust. 4	Rozszerzenie podstawowych zasad planowania przestrzennego na kwestie związane z uporządkowaniem transportu publicznego i zachowaniem zwartości zabudowy	18 listopada 2015 r.
art. 10 ust. 1 pkt 7c	Wprowadzenie przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązku sporządzania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę	18 listopada 2015 r.
art. 10 ust. 3b	Wprowadzenie obowiązku lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 mkw. na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego	25 września 2015
art. 37a	Wprowadzenie gminnej uchwały krajobrazowej dotyczącej tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, szyldów i ogrodzeń	11 września 2015
art. 37f	Możliwość uchwalania miejscowego planu rewitalizacji	11 września 2015
art. 37g	Zakres miejscowego planu rewitalizacji	18 listopada 2015
art. 37h	Roszczenia odszkodowawcze związane z uchwaleniem miejscowego planu rewitalizacji	18 listopada 2015
art. 37i	Możliwość zawarcia umowy urbanistycznej względem obszaru rewitalizacji	18 listopada 2015
art. 38a	Obowiązek sporządzania i zakres audytu krajobrazowego	11 września 2015
art. 38b	Tryb uchwalenia audytu krajobrazowego	11 września 2015