Odrębna ustawa nie jest konieczna

@RY1@i02/2015/226/i02.2015.226.18300270a.802.jpg@RY2@

prof. dr hab. Bogumił Szmulik prodziekan Wydziału Prawa i Administracji UKSW w Warszawie

Czy zdaniem pana profesora regulacja zasad funkcjonowania metropolii jest potrzebna?

Dobrze się stało, że ustawodawca zdecydował się na interwencję legislacyjną w omawianej dziedzinie. W ten sposób stworzył narzędzie, dzięki któremu władze publiczne zyskały dodatkową możliwość kreowania polityki rozwoju na poziomie samorządowym. Ustawa przewiduje, że związek metropolitalny ma mieć postać zrzeszenia jednostek samorządu terytorialnego. Co zbliża jego konstrukcję do - znanego na gruncie obowiązujących ustaw samorządowych - związku gmin (lub powiatów). Tak jak owe związki, podmioty metropolitalne będą cieszyć się samodzielnością prawną, wykonywać zadania publiczne, a także będą miały organy pełniące funkcje stanowiąco-kontrolną (zgromadzenie) oraz wykonawczą (zarząd). Można powiedzieć, że w tym zakresie ustawodawca sięgnął do wzorców już osadzonych w polskim systemie prawa.

Jednak podobieństwo nie jest zupełne...

Tak, zbieżność regulacji nie jest całkowita. O ile bowiem istotą związku gminnego jest jego dobrowolność i oddolność, o tyle w przypadku związku metropolitalnego mamy do czynienia z kreacją na podstawie prawodawczego rozstrzygnięcia organu władzy wykonawczej. Z uwagi na sposób tworzenia ustawodawca zbliża związek metropolitalny raczej do gmin i powiatów, ustanawianych w podobnej procedurze. To sprawia, że podmiot ten można uznać za swego rodzaju ustrojową hybrydę czerpiącą z różnych prawnych źródeł. Nie musi to automatycznie oznaczać błędnych założeń ustawodawcy, choć niewątpliwie pokazuje, że stanął on przed trudnym zadaniem skonstruowania nowego rodzaju podmiotu publicznego.

Możliwość utworzenia związku powiatowo-gminnego wynika z nowelizacji ustaw samorządowych. Tu mamy odrębną ustawę. Czy to dobre rozwiązanie?

Z punktu widzenia zasad legislacji nie jest to zabieg konieczny, a nawet niepożądany, gdyż prowadzi do mnożenia zbieżnych uregulowań. Mogłyby one równie dobrze być skupione w jednej, uniwersalnej ustawie normującej całość zagadnień samorządowych. Gdyby taki akt prawny kiedyś powstał, materia ujęta w ustawie o związkach metropolitalnych pasowałaby do niego znakomicie. Ustawa o związkach metropolitalnych zawiera wiele rozwiązań niejako dopełniających uregulowania mające za swój przedmiot funkcjonowanie samorządu, a także skupiających w jednym akcie prawnym sprawy dotyczące wszystkich rodzajów samorządu (gmin, powiatów, województw). Skłania to do bardziej ogólnej refleksji związanej z charakterem unormowań odnoszących się do samorządu. W systemie prawa mamy do czynienia z trzema ustrojowymi ustawami, z których każda jest poświęcona określonemu rodzajowi samorządu. W zauważalnej części ustawy te przewidują takie same lub analogiczne regulacje (choćby w zakresie tworzenia gmin i powiatów, statusu radnych, nadzoru nad działalnością samorządową etc.). ©?

Rozmawiał Leszek Jaworski