Po hamowaniu pora wcisnąć inwestycyjny gaz

@RY1@i02/2016/233/i02.2016.233.18300200d.806.jpg@RY2@

Tomasz Żółciak

tomasz.zolciak@infor.pl

@tzolciak

@RY1@i02/2016/233/i02.2016.233.18300200d.807.jpg@RY2@

Paweł Sikora

pawel.sikora4@infor.pl

W niektórych jednostkach samorządu terytorialnego (JST) wydatki inwestycyjne w przyszłym roku wzrosną nawet o 200-300 proc.

- Powodem spadku inwestycji publicznych jest spowolnienie w samorządach. Nie realizują one inwestycji w takim stopniu, jak przewidywał rząd - stwierdziła niedawno premier Beata Szydło, próbując tłumaczyć mało optymistyczne dane gospodarcze (niższy niż prognozowany wzrost PKB). Jednocześnie taką narracją naraziła się lokalnym włodarzom. Postanowiliśmy sprawdzić, jak wygląda sytuacja w regionach.

WAŻNE

W niektórych samorządach wydatki inwestycyjne w przyszłym roku mają wzrosnąć nawet o 200-300 proc.

Z danych Ministerstwa Finansów rzeczywiście wynika, że mamy do czynienia z poważnym tąpnięciem inwestycyjnym w regionach. Po trzech kwartałach 2016 roku wykonane wydatki inwestycyjne w JST wyniosły ok. 10,5 mld zł. To praktycznie o połowę mniejsza kwota niż w analogicznym okresie 2015 roku.

Nie ma przepisów, nie ma nowych przetargów

Co takiego się stało? O wytłumaczenia poprosiliśmy władze największych miast i samorządy wojewódzkie. Większość z nich jako podstawowy argument wskazuje zaniechania po stronie rządu, a zwłaszcza mocno spóźnioną nowelizację ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.; dalej: p.z.p.). Polska powinna była implementować dyrektywy unijne do 18 kwietnia br. (chodzi o dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE w sprawie zamówień publicznych, zwaną dyrektywą klasyczną, oraz dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, zwaną dyrektywą sektorową). To się jednak nie udało - znowelizowane przepisy weszły w życie dopiero 28 lipca. Dlatego Urząd Zamówień Publicznych dzień przed upływem terminu, tj. 17 kwietnia, opublikował zalecenia - jeśli wartość zamówienia była poniżej progów unijnych, należało stosować dotychczasowe przepisy p.z.p. A jeśli progi były równe lub przekroczone, wówczas należało uwzględnić bezpośrednio zasady dyrektyw.

Najwyraźniej taki zabieg nie przekonał samorządów. W dodatku przedstawiają własną wersję zdarzeń.

- Beneficjenci, którzy realizują projekty, nie mogli rozpocząć postępowań przetargowych w oparciu o stare przepisy, gdyż jak poinformowało Ministerstwo Rozwoju, może to implikować korektę. Musieli więc czekać do czasu wejścia w życie nowych. Dodatkowo mogło dojść do absurdalnej sytuacji, w której beneficjent realizujący projekt zgodnie z umową i polskim prawem nie ze swojej winy zostałby obciążony korektą za realizację umowy niezgodnie regulacjami unijnymi. Niewątpliwie takie sytuacje nie wpływają pozytywnie na motywacje przedsiębiorców do korzystania z unijnej pomocy - mówi Marta Milewska, rzeczniczka marszałka województwa mazowieckiego.

Nowelizacja ustawy o zamówieniach publicznych trwała tak długo, że wiele przetargów musiało zostać opóźnionych. W tej sprawie otrzymaliśmy oficjalną rekomendację Ministerstwa Rozwoju, aby wstrzymywać przetargi na duże inwestycje.

Urząd Miasta w Bydgoszczy

Wtóruje jej Michał Sztybel z Urzędu Miasta w Bydgoszczy. - Nowelizacja ustawy o zamówieniach publicznych trwała tak długo, że wiele przetargów musiało zostać opóźnionych. W tej sprawie otrzymaliśmy oficjalną rekomendację Ministerstwa Rozwoju, aby wstrzymywać przetargi na duże inwestycje. Efektem tego są opóźnienia we wdrażaniu nowej perspektywy unijnej i uruchamianiu środków dostępnych dla samorządów - twierdzi Sztybel. Podkreśla, że dopiero pod koniec 2015 r. ogłoszono pierwsze, nieliczne konkursy o dofinansowanie unijne. - Bydgoszcz miała możliwość złożenia pierwszych wniosków do Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko i Regionalnego Programu Operacyjnego dopiero w I-II kwartale 2016 r. Przygotowanie dokumentacji wcześniej było utrudnione z powodu braku szczegółowych warunków aplikowania, kryteriów wyboru. Opóźnienia konkursów spowodowały, że miasto nie uzyskało znacznych, planowanych dochodów ze źródeł unijnych w 2016 r. Część inwestycji odłożyliśmy w czasie - dodaje Sztybel. Jak jednak zapewnia, teraz wyraźnie odczuwalne jest nadrabianie zaległości, a konkursy wręcz zaczynają się piętrzyć.

Jakie główne zagrożenia dla stanu swoich finansów dostrzegają samorządy

ⒸⓅ

@RY1@i02/2016/233/i02.2016.233.18300200d.101(c).gif@RY2@

PiSZ

Jakie główne zagrożenia dla stanu swoich finansów dostrzegają samorządy

Samorządy - poza omawianą nowelizacją p.z.p. - wskazują całą litanię powodów, dla których wdrażanie obecnej perspektywy unijnej (a wraz z nią większości lokalnych inwestycji) się opóźnia. Wiele dokumentów warunkujących ogłoszenie konkursów wymagało aktualizacji lub opracowania na szczeblu krajowym, jak np. Mapa Potrzeb Zdrowotnych czy Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych (KPOŚK). To była z reguły domena rządu. Ale samorządy też nie są bez winy, co same zresztą przyznają. Były bowiem też takie dokumenty, które to gminy musiały sporządzić, jak choćby programy rewitalizacji, które umożliwiają ubieganie się o dofinansowanie takich działań w ramach funduszy europejskich.

Spora część naszych rozmówców przyznaje również, że obecna perspektywa finansowa UE jest o wiele trudniejsza w realizacji niż poprzednia. - Proces uzgadniania dokumentów jest bardziej sformalizowany, przez to dłuższy. Powstały nowe mechanizmy terytorialne, np. Zintegrowane Inwestycje Terytorialne (ZIT) i nowe mechanizmy koordynacji, takie jak komitet sterujący ds. zdrowia. Rozumiejąc i szanując te zasady i ograniczenia, robimy jednak wszystko, by oszczędzić trochę czasu. Staramy się skracać procedury, upraszczamy kryteria oceny, przyśpieszamy nabory - przekonują pracownicy z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego. W rozmowie z nami urzędnicy przekonują, że już przynosi to efekty. - Najlepiej pokazuje to porównanie prognozy z czerwca 2016 r. do rzeczywistości. Wówczas przewidywaliśmy, że na koniec roku certyfikowany wkład UE wyniesie 67,9 mln zł. Obecnie przewidujemy, że certyfikacja wyniesie aż 174,4 mln zł wkładu UE, czyli ok. 1,5 proc. alokacji programu - dodają przedstawiciele małopolskiego urzędu.

OPINIA EKSPERTA

Wśród przyczyn opóźnień są również kwestie prawne - przepisy o zamówieniach i brak planów

@RY1@i02/2016/233/i02.2016.233.18300200d.801.jpg@RY2@

Maciej Kiełbus partner w kancelarii prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners

Sytuacja jest złożona i w mojej ocenie nie ma możliwości wskazania jednej przyczyny obecnego stanu rzeczy. Z całą pewnością nie mogę się jednak zgodzić, że wina leży po stronie samorządów, które w znacznym uproszczeniu "nie chcą korzystać z oferowanych im środków". Wszystkie znane mi jednostki samorządu terytorialnego zamierzają - w różnym zakresie - aplikować o środki unijne, chcąc wykorzystać możliwość dalszego rozwoju.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że jedną z przyczyn opóźnień są kwestie prawne. Gwoli przykładu wskazać można na implementację dyrektyw zamówieniowych. Prawodawca unijny wyznaczył w tym zakresie dwa lata na wprowadzenie zmian do prawodawstwa krajowego. Niestety nie udało nam się wprowadzić zmian w terminie. Ustawa nowelizująca została uchwalona dopiero 22 czerwca 2016 r. i weszła w życie w zasadniczej części 28 lipca 2016 r. JST, obawiając się kwestionowania prawidłowości dokonywanych wydatków oraz nie znając ostatecznych zasad prowadzenia postępowań, oczekiwały na wejście w życie zmienionych przepisów. Jednym z głównych powodów opóźnień w tym zakresie była gorąca dyskusja dotycząca zamówień in-house, które w ostatecznej wersji ustawy zostały uregulowane w sposób kompromisowy, co nie rozwiązuje w całości problemu, a jednocześnie generuje dalsze wątpliwości.

Inny przykład może dotyczyć środków przeznaczonych na inwestycje w zakresie gospodarki odpadami. Wydatkowanie tych środków uzależniono od aktualizacji Krajowego Planu Gospodarki Odpadami (KPGO) oraz 16 planów wojewódzkich. Ustawodawca wyznaczył przy tym sejmikom województw termin do 30 czerwca 2016 r. na podjęcie w tym zakresie koniecznych uchwał. Termin ten nie mógł jednakże zostać dochowany z uwagi na bardzo poważne opóźnienie z przyjęciem KPGO, którego postanowienia wpływają na wojewódzkie plany gospodarki odpadami (WPGO). W sytuacji, w której do końca czerwca br. miały być uchwalone WPGO, Rada Ministrów przyjęła nowy KPGO dopiero 1 lipca (a więc dzień po terminie na aktualizację WPGO), a opublikowała go dopiero 16 sierpnia. Nie może zatem dziwić, że dotychczas uchwalony został jedynie jeden WPGO (dla woj. świętokrzyskiego). Brak jest pewności, czy pozostałe 15 planów uda się uchwalić do końca roku.

W powyższej sytuacji nie sposób winić samorządowców za powstałe opóźnienia, które w znaczącej mierze powstały nie z ich winy. Podsumowując, wydatkowanie środków unijnych wymaga partnerskiej współpracy administracji rządowej i samorządowej. Zamiast formułowania bezpodstawnych zarzutów pod adresem środowisk samorządowych przedstawiciele administracji rządowej powinni podjąć intensywny dialog zmierzający do wypracowania optymalnego modelu działania. Leży to w interesie nas wszystkich. ⒸⓅ

Not. PBS

OPINIA EKSPERTA

To nie polityka zdecydowała o spowolnieniu

@RY1@i02/2016/233/i02.2016.233.18300200d.802.jpg@RY2@

Leszek Świętalski sekretarz generalny Związku Gmin Wiejskich RP

Prawda jest taka, że nie ma żadnego systemowego spowolnienia, które powstałoby w wyniku świadomego używania przez samorządy jakichkolwiek narzędzi politycznych. W sumie dziwię się pani premier, która również w samorządzie pracowała, że mogła wysnuwać tego rodzaju wnioski.

Zahamowanie inwestycyjne może brać się z tego, że zbyt późno były uruchomione nabory na dotacje. Cała procedura zatwierdzania planów operacyjnych była opóźniona. Jeszcze do dziś nie wszystkie warunki są wypełnione. W związku z tym odbywają się tylko nabory "ślepe", w których nie będzie można podpisać umów, a tym bardziej dokonać płatności, aż te warunki nie zostaną określone. Drugą rzeczą jest to, że w samorządach trwają różnego rodzaju poszukiwania środków wolnych. Jest obawa związana z bardzo trudnym wyliczeniem skutków reformy oświatowej. JST się boją, że muszą mieć więcej środków zarezerwowanych na wszelkiego rodzaju nieprzewidywalne wydatki.

Innym problemem jest to, że rząd potwierdził inicjatywę poselską, by inaczej potraktować w regule wydatkowej środki na inwestycje z udziałem grantów europejskich. Ale sądzę, że ci, którzy mają dobrą kondycję finansową, będą na pewno realizować zamówienia. Pewne wahania mogą wynikać także z rozumienia nowych przepisów o zamówieniach publicznych. Teraz np. istotnym kryterium jest nie tylko cena, do czego samorządy się przyzwyczaiły, ale też inne kryteria oceny ofert, na co JST muszą zwrócić szczególną uwagę. Ale tak zawsze jest przy nowych regulacjach i nie powinno to znacząco determinować opóźnień przy inwestycjach. Jak jest nabór i jest przyznana promesa na środki, to są terminy związane z podpisaniem umowy i należy się z tego wywiązać. Jak jest realna perspektywa na inwestycyjne pieniądze, to nawet opłaca się zatrudnić specjalistów, żeby nie było uchybień. ⒸⓅ

Not. PBS

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2016/233/i02.2016.233.18300200d.803.jpg@RY2@

Marek Woźniak marszałek województwa wielkopolskiego

Spadek inwestycji samorządowych można odczuć w różnych obszarach, jednak winą za to nie można obarczać samorządów lokalnych. Inwestycje w kluczowych obszarach działalności samorządów związane są w znacznej mierze z funduszami unijnymi. Ich tempo wydatkowania w istotnym stopniu zależy od podjęcia rozstrzygnięć i opracowania różnych dokumentów niezbędnych dla umożliwienia uruchomienia wsparcia na poziomie krajowym i regionalnym. Pewna część środków z funduszy unijnych nie mogła zostać uruchomiona w planowanych wcześniej terminach ze względu na brak kluczowych dokumentów na poziomie krajowym - dotyczy to np. przeciągającej się aktualizacji KPOŚK i KPGO, która pociągnęła za sobą przedłużającą się aktualizację wojewódzkich planów w tym zakresie. Bez tych dokumentów (stanowiących spełnienie warunków ex ante, postawionych przez Komisję Europejską) możliwość wydatkowania środków unijnych jest znacząco opóźniona.

Pomimo ograniczeń Instytucja Zarządzająca Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-2020 tak zaplanowała wsparcie, że generalnie nie dostrzegamy spowolnienia w wydatkowaniu środków unijnych. Świadczy o tym poziom kontraktacji umów z beneficjentami, który według stanu na 9 listopada br. wynosi 21,11 proc. Oznacza to, że już osiągnęliśmy cel wyznaczony przez Radę Ministrów na ten rok, a mianowicie 19 proc. w stosunku do alokacji środków na cały program.

Taka sytuacja ma związek ze stosunkowo szybkim ogłoszeniem konkursów w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego 2014+. Pierwsze nabory wniosków o dofinansowanie rozpoczęły się już w czerwcu 2015 r. Od tego momentu do 9 listopada 2016 r. ogłoszono 99 naborów wniosków na prawie 5,66 mld zł środków z UE. Efektem jest podpisanie 733 umów z beneficjentami. Dobre tempo realizacji WRPO 2014+ potwierdził niedawno wiceminister rozwoju Jerzy Kwieciński, wskazując Wielkopolskę wśród trzech regionów najbardziej zaawansowanych we wdrażaniu regionalnych programów operacyjnych. O pewnych opóźnieniach można mówić jedynie w obszarach, które zależą od spełnienia warunków ex ante na poziomie krajowym.

Zamierzamy tę dynamikę nie tylko utrzymać, lecz także zwiększyć. W ogłoszonym harmonogramie naborów na 2017 r. zaplanowaliśmy 50 konkursów na blisko 2 mld zł.

Zdajemy sobie sprawę z tego, że konieczne jest maksymalne przyspieszenie realizacji programów regionalnych, w związku z czym podejmujemy różne kroki w tym zakresie. Wśród nich wskazać można podjętą przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego inicjatywę wprowadzenia pewnych niezbędnych zmian do WRPO 2014+. Należy mieć nadzieję, że wkrótce zostaną podjęte renegocjacje Umowy Partnerstwa i będziemy mogli także negocjować nieodzowne zmiany naszego programu. W tym zakresie jesteśmy uzależnieni od tempa prac na poziomie centralnym. ⒸⓅ

Not. TŻ

Powiaty nie chcą czekać. Chcą inwestować. Winią rząd i marszałków

Dla przedstawicieli powiatów oświadczenie Beaty Szydło jest nie tyle niezrozumiałe, ile krzywdzące. Ich zdaniem spadek inwestycji nie wynika z opieszałości działań samorządowych, a właśnie centralnych

Tak sprawę stawia m.in. Marek Wójcik, były wiceminister, a obecnie ekspert Związku Powiatów Polskich: - Bardzo denerwuje mnie takie twierdzenie. Przypominam sobie, jak odbywały się posiedzenia zespołu do spraw monitorowania wdrażania środków europejskich i na nich rząd się miał wytłumaczyć: dlaczego nie wywiązuje się z obietnicy, że jak najszybciej zakończy przegląd projektów narodowych i regionalnych. My wciąż mamy problem, bo w ciągu ostatniego roku w resorcie przez to, że się ekipa zmieniła, nasze programy były wciąż prześwietlane. Przez to nie mogliśmy ich realizować.

Zdaniem eksperta to nie w samorządach leży problem z wydatkowaniem. Nikt bowiem nie przygotował możliwości realizowania programów na dużą skalę i dogodnych do tego ram.

- A my czekamy i aż przebieramy nogami - twierdzi Marek Wójcik. - Nie chciałbym porównywać tego do działań przedsiębiorców, którzy działając sobie na złość, nie zawierają ze sobą umów. A przecież to jest nasz wspólny interes. Przez ostatnie lata odkładaliśmy pieniądze. Ta nadwyżka za rok 2015 też przecież z czegoś wynika. Cały proces inwestycyjny to proces technologiczny, który trwa, musi być opracowany i zaplanowany, żeby okazał się sukcesem - twierdzi ekspert.

Z nadzieją w nowy rok

Również same powiaty właśnie tak widzą problem, ale kojarzą go bardziej w kategorii błędów operatorów, czyli urzędów marszałkowskich.

- Perspektywa 2014-2020 w średnim stopniu dotyczy zadań powiatowych. W przypadku naszego powiatu są to projekty z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, w tym drogowe i scalenia gruntów, oraz z Regionalnego Programu Operacyjnego, dotyczące pomocy społecznej i oświaty oraz termomodernizacji obiektów powiatowych - mówi Krzysztof Toczko, skarbnik powiatu częstochowskiego. - Ogólna kwota dofinansowania na wszystkie projekty w przypadku pozytywnego zakończenia starań zamknie się kwotą ok. 42,8 mln zł. Lata 2015 i 2016 były okresem dającym samorządom pewien czas na zabezpieczenie własnych udziałów do środków zewnętrznych. Jeżeli chodzi o zadania z RPO, mogły one rozpocząć się wcześniej, ale ich wejście opóźniało się z tytułu podejmowania decyzji przez urząd marszałkowski. Stosunkowo mała wartość tych projektów w części dofinansowania własnego nie wymagała od powiatu szczególnych starań w celu zdobycia środków dodatkowych, w tym kredytów - zapewnia Toczko.

Jest zdania, że rok 2017 będzie rokiem realizacji zadań z PROW oraz RPO, pod warunkiem że nie będzie żadnych opóźnień ze strony urzędu marszałkowskiego. Do tych zadań powiat jest przygotowany zgodnie z planem zawartym w wieloletniej prognozie finansowej powiatu. Przy czym zadania z PROW (drogowe, scalenia gruntów) mają się rozpocząć zgodnie z zakładanymi terminami i harmonogramami.

- Problem dla samorządów powiatowych istniałby wtedy, gdyby możliwości pozyskania środków z perspektywy 2014-2020 były większe, np. już w latach 2015-2016 ruszyłyby PROW-y - mówi skarbnik. Należy przy tym zwrócić uwagę, że powiaty są mocno zadłużone z racji kredytów zaciągniętych na realizację perspektywy poprzedniej, gdzie były duże możliwości wykorzystania środków na zadania drogowe. Tamto zadłużenie ogranicza możliwości do zaciągania kolejnych zobowiązań.

Obowiązujące wskaźniki z ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870) są dużym ograniczeniem w tym względzie. Skarbnik z powiatu częstochowskiego przekonuje jednak, że jeśli projekty zaczną funkcjonować od 2017 r., to jego powiat środki własne na ich realizację będzie miał zabezpieczone. W przypadku kolejnych opóźnień urzędu marszałkowskiego może zaś następować kumulacja inwestycji. Powiat Częstochowski na inwestycje w 2017 r. planuje wydać ok. 26,7 mln zł, w tym 5,4 mln zł środków z UE, 9,6 mln zł z budżetu państwa, 8,4 mln zł własnych środków, 2,5 mln zł z budżetu gmin, 0,8 mln zł z PFRON. W 2016 r. planowane były wydatki inwestycyjne w wysokości 29,4 mln zł.

WAŻNE

To nie w powiatach leży problem z wydatkowaniem środków unijnych. W ciągu ostatniego roku przez to, że zmieniła się ekipa, ich programy ciągle były prześwietlane i nie można było ich realizować.

Swoje dane przedstawia też starostwo powiatowe w Wejherowie. Ewa Wajs z wydziału kultury i spraw społecznych twierdzi, że w uchwale budżetowej na 2016 r. na wydatki inwestycyjne (majątkowe) zaplanowano 7,9 mln zł, natomiast w projekcie uchwały budżetu na 2017 r. jest to 23,1 mln zł, czyli prawie trzy razy więcej. Wynika to głównie z pozyskania środków unijnych na projekty przygotowane w ostatnich dwóch latach.

Zmiany w przetargach nie przeszkodziły

Pojawiają się też twierdzenia, jakoby spowolnienie miało związek z niezrozumieniem przez samorządowców nowych przepisów o zamówieniach publicznych.

- Nie podzielam tego zdania - mówi Marek Wójcik. - Faktem jest, że z niektórymi rzeczami czekaliśmy na nową ustawę. Dotyczyło to projektów, które były rozpoczynane jeszcze pod koniec wcześniejszej perspektywy. Ci, którzy spieszyli się z wydaniem pieniędzy z 2016 r., może czekali na ustawę, ale to nie jest przeszkoda, aby wdrażać środki europejskie. Żałuję, że mały nacisk położono na współpracę, np. w ramach obszarów funkcjonalnych miast - dodaje Wójcik.

Związku spadku inwestycji z nowelizacją p.z.p. nie widzi też Krzysztof Toczko. - W 2016 r. do chwili obecnej Powiatowy Zarząd Dróg w Częstochowie ogłosił 44 przetargi i 39 zapytań ofertowych poza p.z.p.

W związku z tym, że zarząd nie miał inwestycji w kwocie równej lub wyższej od progów unijnych, procedury przetargowe odbywały się zgodnie z planem. Chwilowe wstrzymanie nastąpiło po wejściu w życie dyrektyw unijnych i braku nowelizacji p.z.p. Ponieważ Urząd Zamówień Publicznych ogłosił, że do dnia wejścia w życie nowelizacji obowiązują (dla inwestycji podprogowych) stare zasady udzielania zamówień, nie spowodowało to komplikacji i przetargi ogłaszano sukcesywnie na starych zasadach. Po nowelizacji zasady zmieniono.

- Jak widać po liczbie ogłoszonych inwestycji przez PZD Częstochowa, zawirowania wokół zmiany ustawy nie miały wpływu na liczbę inwestycji i organizację przetargów, a dodatkowe szkolenia w znaczny sposób poprawiły jakość w pracy działu zamówień publicznych - zapewnia Toczko.

!Powiaty są zadłużone z racji kredytów zaciągniętych na realizację poprzedniej perspektywy, tam były duże możliwości wykorzystania środków na zadania drogowe. Tamto zadłużenie ogranicza możliwości do zaciągania kolejnych zobowiązań.

Wszystko powinno wrócić do normy

Władze regionów przekonują, że sytuacja zaczyna się poprawiać. Ale resort rozwoju jest poważnie zaniepokojony i zastanawia się nad podjęciem specjalnych środków

- Obserwujemy aktywność samorządów i wyraźnie widać, że są one gotowe do korzystania z funduszy europejskich. Zakończyły realizację projektów z poprzedniej perspektywy i dzisiaj czekają na nowy zastrzyk wsparcia z Unii Europejskiej - twierdzą urzędnicy z departamentu zarządzania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego. Dodają, że przedstawiciele gmin, powiatów oraz jednostek od nich zależnych, które są beneficjentami środków unijnych, chętnie startują po dotacje w ogłaszanych przez nas konkursach. - Przykładem jest konkurs związany z gospodarką wodno-ściekową. Właśnie wybraliśmy do dofinansowania 63 projekty złożone przez samorządy i spółki komunalne. Warto dodać, że w dotychczas ogłoszonych naborach beneficjenci złożyli 3 tys. wniosków o dotacje. Suma wsparcia, o które występowali, wyniosła blisko 50 proc. środków, którymi zarządzamy w RPO. To najlepszy dowód, że zainteresowanie funduszami unijnymi na Lubelszczyźnie utrzymuje się stale na wysokim poziomie - dowodzą urzędnicy tamtejszego urzędu marszałkowskiego.

Powodów do narzekań nie mają też ponoć władze województwa lubuskiego. - Tylko w ostatnim kwartale bieżącego roku będzie łącznie 20 naborów wniosków, czyli tyle, ile było ich w całym 2015 r. Warto dodać, że złożone w tych konkursach projekty są jeszcze w większości oceniane. Zatem wartość zakontraktowanych środków niebawem gwałtownie wzrośnie - mówi Michał Iwanowski, rzecznik prasowy Zarządu Województwa Lubuskiego.

Sęk w tym, że tego zachwytu wciąż nie podziela rząd. Z danych przekazanych przez resort rozwoju na początku listopada wynika, że w ramach programów krajowych udało się zakontraktować niecałe 20 proc. środków, a w ramach programów regionalnych, którymi zarządzają samorządy - zaledwie ok. 8 proc.

- W poprzedniej perspektywie finansowej 2007-2013 było odwrotnie. To programy regionalne były motorem napędowym polityki spójności w Polsce - wskazuje jeden z urzędników Ministerstwa Rozwoju.

20 proc. tyle środków udało się do listopada 2016 r. zakontraktować w ramach programów krajowych

Najwyraźniej sytuacja jest na tyle niepokojąca, że resort jest gotowy na radykalne rozwiązania. Jak informowaliśmy na łamach DGP, w przygotowywanym projekcie Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (tzw. plan Morawieckiego) pojawiła się nawet propozycja wprowadzenia "systemu sankcji nieefektywnego wykorzystania s´rodków przez instytucje udzielaja?ce wsparcia". Pojawia się ona w części dotyczącej realizacji projektów z Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) stanowiącego trzon planu inwestycyjnego dla Europy (fundusz ma działać do końca 2020 r. i zapewnić inwestycje o wartości 500 mld euro). Zapis ten spowodował protesty samorządów, z którymi rząd konsultuje projekt. Wiele wskazuje na to, że resort rozwoju nie zdecyduje się na tak drastyczny krok, ale pytany przez nas, unika jednoznacznych odpowiedzi, jaki ostateczny kształt przybiorą nowe propozycje.

WAŻNE

Z danych przekazanych przez resort rozwoju na początku listopada wynika, że w ramach programów krajowych udało się zakontraktować niecałe 20 proc. środków, a w ramach programów regionalnych, którymi zarządzają samorządy - zaledwie ok. 8 proc.

Samorządy uspokajają, że wszystko idzie zgodnie z ich planami, nie tylko jeżeli chodzi o inwestycje współfinansowane przez środki z Brukseli. - Założyliśmy w planach, że 2016 r. będzie rokiem przygotowawczym do perspektywy 2014-2020. Przygotowując się do realizacji nowej perspektywy unijnej, miasto skorelowało swoją perspektywę planistyczną w dokumentach strategicznych do okresu 2016-2023 - wyjaśnia Magdalena Strózik ze szczecińskiego magistratu. Przyznaje, że w Szczecinie zauważalna jest różnica w wydatkowaniu, jeśli porówać lata 2015 i 2016. Przewidywane wykonanie inwestycji w tym roku wyniesie ok. 300 mln zł, podczas gdy w 2015 r. była to suma 670 mln zł. - Wydatki w 2015 r. były rekordowe w historii miasta, ponieważ był to czas realizowania wielkich inwestycji, w tym Szczecińskiego Szybkiego Tramwaju, których płatności były dokonywane po zakończeniu tych inwestycji, czyli w 2015 r. - opowiada nasza rozmówczyni. Mimo to Szczecin przygotowuje się do kolejnych przedsięwzięć. W projekcie budżetu na 2017 r. założono wydatki na ponad 500 mln zł (w tym 470 mln zł na inwestycje), a plan na 2018 r. opiewa na kwotę ponad 700 mln.

Wydatki inwestycyjne samorządów (mld zł)

34,4	33,5	39,9	37,2

Źródło: MF

W podobnym duchu wypowiadają się władze Lublina. - W naszym przypadku nie ma mowy o spowolnieniu inwestycji. Wręcz przeciwnie, planowane wydatki inwestycyjne na 2017 r. w odniesieniu do 2016 r. wzrastają o 40,89 proc. - w sumie miasto ma wydać 390 mln zł - natomiast w stosunku do 2015 r. wzrastają o 14,97 proc. - podlicza Beata Krzyżanowska, rzeczniczka prezydenta miasta.

Ambitne plany ma też Bydgoszcz. - Planujemy w przyszłym roku m.in. rozpoczęcie przy unijnym wsparciu największych inwestycji transportowych (ul. Grunwaldzka, tramwaj ul. Kujawska wraz z taborem, II etap Trasy Uniwersyteckiej), termomodernizacje budynków oświatowych (100 mln zł), doposażenie szkół zawodowych (ok. 11 mln zł) - wymienia Michał Sztybel. W efekcie wartość inwestycji miasta podskoczy z tegorocznych 226 mln zł do ponad 404 mln zł.

Jeszcze większe przyspieszenie planuje Białystok. - W 2017 r. nastąpi znaczny wzrost wartości inwestycji, ich wysokość wyniesie ponad 508,6 mln zł. Dla porównania plan z 2016 r. zakładał ok. 163 mln zł. Stanowi to ponad 300-proc. wzrost planowanych inwestycji - mówi Kamila Busłowska z Urzędu Miejskiego w Białymstoku.

Warszawa w przyszłym roku planuje wydatki majątkowe na poziomie ponad 3,2 mld zł (inwestycje ogólnomiejskie na kwotę ponad 2,4 mld zł, a dzielnicowe - 787 mln zł), co stanowi ponad 19 proc. całości wydatków budżetowych miasta. Dla porównania w tym roku Warszawa przeznaczy na inwestycje ok. 2,4 mld zł, co stanowi ponad 16 proc. wydatków. W 2017 r. najwięcej pieniędzy pochłonie rozbudowa II linii metra (825,6 mln zł), budowa szpitala południowego (195 mln) i modernizacja ciągu ulic Marsa-Żołnierska (niemal 178 mln).

Więcej nie zawsze znaczy lepiej

Nie zawsze jednak wzrost wydatków idzie w parze z większymi inwestycjami. Wrocław przyszykował co prawda rekordowy budżet - zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków zaplanowano kwotę przekraczającą 4 mld zł. Ale na inwestycje miasto przeznaczy 652 mln zł. Same władze miasta wskazują, że tej kwocie daleko np. do poziomu z lat 2009-2010, gdy wydatki inwestycyjne przekraczały miliard złotych. Jednocześnie to o ok. 100 mln mniej niż w tym roku. Najwięcej, bo ponad 79 mln zł, miasto przeznaczy na budowę obwodnicy Leśnicy.

Podobnie jest w Krakowie, choć tam planuje się zmniejszenie inwestycji aż o 25 proc. (do poziomu 551,5 mln zł) i to mimo że ogółem wydatki miasta sięgną 4,8 mld zł i będą o prawie 6 proc. wyższe od tegorocznych. Wszystko z powodu rosnących wydatków bieżących, a więc takich, które miasto musi ponieść, by mogło sprawnie funkcjonować (np. na transport, działalność urzędów, oświaty itp.) - te wzrosną o 12 proc., a jako jedną z przyczyn miasto wskazuje wzrost kosztów w dziedzinie polityki społecznej i wydatków na świadczenia rodzinne.

!W Krakowie planuje się zmniejszenie inwestycji aż o 25 proc. (czyli do poziomu 551,5 mln zł) i to mimo że ogółem wydatki miasta sięgną 4,8 mld zł i będą o prawie 6 proc. wyższe od tegorocznych. Wszystko z powodu rosnących wydatków bieżących.

Ze swoich przyszłorocznych planów nie do końca zadowolony wydaje się Toruń. I to mimo że wydatki na inwestycje wzrosną z 206 do 280 mln zł. - W budżecie miasta na 2017 r. zaplanowaliśmy pozyskanie 44 mln zł dotacji inwestycyjnych z UE. W 2016 r. było ich zaledwie 18 mln. Niestety nie jest to kwota zadowalająca, ale wciąż czekamy na rozstrzygnięcie konkursów na budowę dróg krajowych i wojewódzkich, konkursów na rozbudowę obiektów kulturalnych czy zagospodarowanie terenów zieleni. Unijne wsparcie wciąż jest niewiadomą - przyznaje skarbniczka miasta Magdalena Flisykowska-Kacprowicz. - Brak pewności, co do pozyskania dotacji powoduje, że przetargi i wydatki dla niektórych zadań zaplanowaliśmy dopiero na drugie półrocze 2017 r. albo nawet na 2018 r. - dodaje skarbniczka. To oznacza, że kumulacja prac i wydatkowania środków w Toruniu nastąpi tak naprawdę dopiero od 2018 r. ⒸⓅ

OPINIA EKSPERTA

Przepisy o przetargach wydłużają postępowania

departament komunikacji społecznej Urząd Miejski w Białymstoku

Brak regulacji prawnych w zakresie zamówień publicznych oraz ograniczenia związane z brakiem możliwości prowadzenia postępowań powyżej progów unijnych przez ponad 4 miesiące wpłynęły nie tylko na opóźnienia w realizacji zadań planowanych na 2016 r., ale także na przesunięcia ich realizacji w kolejnych latach. Spowolnienie w 2016 r. tempa realizacji inwestycji prowadzonych przez samorządy jest właśnie następstwem niedostosowania prawa zamówień publicznych we właściwym terminie. Znowelizowana ustawa wdrażająca unijne zasady powinna wejść w życie przed 18 kwietnia 2016 r. Jednak wskutek opieszałości władzy ustawodawczej obowiązywać zaczęła dopiero 28 lipca. Stąd wynikają opóźnienie oraz konieczność przestawienia się samorządów na nowe procedury w zamówieniach przekraczających progi unijne. Brak interpretacji zapisów znowelizowanej ustawy uniemożliwił przez kilka miesięcy przeprowadzanie postępowań o udzielenie zamówień publicznych powyżej ww. progów.

Warto też zauważyć, że zmiany wprowadzone nowelizacją ustawy - m.in. dokument JEDZ, możliwość podpisania umowy dopiero po upływie określonego terminu, tj. 5 lub 10 dni, mimo braku wykluczenia lub odrzucenia którejkolwiek z ofert - wydłużą okres przeprowadzenia postępowania. Przygotowanie zadań inwestycyjnych, które zaplanowane zostały do realizacji z funduszy unijnych dostępnych w ramach perspektywy 2014-2020, zaczęły się już w 2012 r., a ich konsekwencją są obecne realizacje. W 2017 r. na projekty drogowe, na które zostały uzyskane środki unijne bądź planowane jest ich pozyskanie, Białystok zamierza wydać ponad 360 mln zł, co stanowi 72 proc. wydatków inwestycyjnych ogółem. W 2017 r. nastąpi więc znaczny wzrost wartości inwestycji miasta. Ich wysokość wyniesie ponad 508,6 mln zł. Dla porównania plan na 2016 r. wynosił ok. 163 mln zł. Czyli ma to być 300-proc. wzrost planowanych inwestycji. ⒸⓅ

Mechanizm europejskich funduszy się zaciął. Teraz widzimy efekty

Niewątpliwą przyczyną spadku dochodów i wydatków majątkowych jest bardzo powolne rozkręcanie się unijnej perspektywy finansowej 2014-2020

@RY1@i02/2016/233/i02.2016.233.18300200d.804.jpg@RY2@

Aleksander Nelicki

ekspert od finansów komunalnych

W zbiorczych danych dotyczących wykonania budżetów samorządów za trzy kwartały 2016 r. zwracają uwagę cztery zmiany w stosunku do trzech kwartałów 2015 r.: wzrost dochodów bieżących (o 17,3 mld zł), spadek dochodów majątkowych (o 5,2 mld zł) oraz inwestycji (o 9 mld zł), a także obniżenie łącznego poziomu zadłużenia jednostek samorządowych (o 2,2 mld zł).

Wzrost dochodów bieżących to przede wszystkim efekt przechodzenia przez budżety gmin zasiłków 500+, czyli pieniędzy, z których same gminy w żaden sposób nie korzystają. Poprawa sytuacji dochodowej samorządów ma więc w dużej mierze charakter pozorny. Na szczęście realnie wzrosły dochody podatkowe (o 3,4 mld zł), zwłaszcza wpływy z PIT (o 2,2 mld zł).

Niewątpliwą przyczyną spadku dochodów i wydatków majątkowych jest bardzo powolne rozkręcanie się unijnej perspektywy finansowej 2014-2020. Dla kontrastu przypomnijmy, że w trzecim roku poprzedniej perspektywy finansowej inwestycje samorządów przekroczyły łącznie 41 mld zł. W początkowym okresie nowej perspektywy zrozumiały jest spadek "europejskich" dochodów, gdyż na ogół chodzi o zwrot już wydanych pieniędzy. Niepokoić może natomiast bardzo niski poziom wydatków europejskich. Przez trzy kwartały było to tylko 2,3 mld zł, w tym 1,5 mld zł wydatków majątkowych. Oznacza to spadek w stosunku do trzech kwartałów ubiegłego roku o 10 mld zł, w tym wydatków majątkowych o 8,8 mld zł. Z uproszczonego wyliczenia wynika, że inwestycje własne samorządów, niewspomagane pieniędzmi z UE, pozostały na poziomie niemal identycznym, jak w zeszłym roku.

Odwrotną stroną spadku inwestycji jest obniżenie się potrzeby zaciągania nowych kredytów. Do końca września jednostki samorządowe spłaciły 5,2 mld zł, natomiast zaciągnęły jedynie 1,5 mld zł nowych zobowiązań.

Wydaje się, że opóźnienie realizacji programów europejskich nie jest problemem specyficznie polskim, ale ogólnoeuropejskim, zawinionym przynajmniej po części przez Brukselę (nowe reguły przyjęte zbyt późno i - jak się zdaje - komplikujące korzystanie ze środków UE).

Nie należy się dziwić, że samorządy nie zastępują opóźniających się inwestycji europejskich własnymi. Oczekiwanie przez rok czy dwa na możliwość sfinansowania zaplanowanej inwestycji z funduszy europejskich jest postępowaniem racjonalnym. Warto zaczekać, jeżeli jej koszty zostaną pokryte z dotacji nawet w 85 proc. (realnie jest to zawsze przynajmniej nieco mniej). Nie jest też tak, że skoro wójt czy burmistrz zorientuje się, iż nie ma co liczyć na podjęcie w tym roku zamierzonej inwestycji w oparciu o środki europejskie, może łatwo przerzucić już dostępne pieniądze na inną inwestycję, planowaną na przyszłość i niekoniecznie przygotowaną prawnie i technicznie.

To, co stało się w tym roku, uświadamia, w jak dużym stopniu polskie samorządy uzależniły się od funduszy europejskich. Przez ostatnie dwanaście lat ogromnie wsparły one działania prorozwojowe. Teraz widzimy, co się dzieje, gdy ich mechanizm się zatnie. Oczywiście z punktu widzenia pojedynczej gminy czy powiatu opóźnienie realizacji jednej czy drugiej inwestycji nie jest tragedią - pod warunkiem że mówimy o roku czy dwóch. Te opóźnienia składają się jednak w skali całego kraju na wolniejszy niż zakładano rozwój gospodarczy. Należy mieć nadzieję, że od przyszłego roku kontraktowanie inwestycji w ramach programów europejskich ruszy pełną parą i załamanie się poziomu inwestycji samorządowych okaże się zjawiskiem przejściowym.

Do ostrożnego planowania finansowego skłania samorządy jeszcze jeden czynnik. Mianowicie niepewność dotycząca przyszłych dochodów z PIT. Nie wiemy, jak wpłynie na nie podwyższenie kwoty wolnej od podatku. Szczęśliwie dla samorządów nowelizacja ustawy o PIT jak się okazało nie przyniesie tak drastycznej obniżki dochodów, jak można się było obawiać. Nie wiemy jednak, czy od 2018 r. zostanie wprowadzona jednolita danina od dochodów, a jeżeli tak - w jaki sposób określone zostaną udziały samorządów we wpływach z tej daniny.

Dochody z PIT stanowią niespełna 20 proc. ogółu dochodów samorządów. Jednak to one w ogromnej mierze stanowią o ich możliwości inwestowania oraz - także - bezpiecznego zaciągania kredytów. PIT jest głównym źródłem realnego wzrostu dochodów samorządów. Silny mechanizm wyrównawczy sprawia, że dotyczy to wtórnie także samorządów o niskich dochodach podatkowych. Jak poucza doświadczenie, wpływy z PIT stale rosną, chyba że - jak w 2009 r. - dojdzie do ingerencji państwa w formułę podatku. Do odważnego i odpowiedzialnego planowania finansowego samorządom potrzeba jak najszybciej wiedzy co do zamiarów państwa w tej dziedzinie.

@RY1@i02/2016/233/i02.2016.233.18300200d.805.jpg@RY2@

Maleją wydatki i zobowiązania samorządów

ⒸⓅ