Tylko dla Śląska, a co z resztą

Z jednej strony rząd odkrył karty, pokazując, że budowana przez wiele lat koncepcja obszarów metropolitalnych mu się nie podoba. Z drugiej zaś wciąż nie wiadomo, co tak konkretnie się w obowiązującej ustawie nie spodobało. Czy chodzi o poważne usterki dotychczasowej ustawy, braki finansowe budżetu, czy może o kompromis między dużymi a małymi jednostkami samorządu terytorialnego, które miałyby wchodzić w skład aglomeracji? Z pewnością nowa ustawa ma doprowadzić do ograniczenia wydatków kosztem innych miast niż aglomeracja górnośląska. A jednocześnie nie wysyłać sygnału do Unii Europejskiej o całkowitym odejściu od koncepcji metropolitalnej.

Tajne przez poufne

Projekt ustawy wciąż nie został upubliczniony, mimo że jest już na etapie konsultacji społecznych na Górnym Śląsku. Według opozycji to nielegalne, gdyż projekt stanowi informację publiczną nieobjętą przepisami o tajemnicy państwowej. Nie wiadomo zatem, czy nowe regulacje uchylą ustawę z 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1890), czy też dwa porządki prawne będą funkcjonować równolegle.

Odpowiedź na to pytanie umożliwiłaby samorządom i opozycji przygotowywanie odpowiedniej strategii. Mogliby naciskać na rząd czy też szykować się do walki z projektem w Sejmie. Platforma Obywatelska zapowiada, że nie złoży broni. Sprawę tajności projektu omówi w swoim obozie i być może nagłośni ją za pośrednictwem prezydentów zainteresowanych miast. Do dyskusji dołączają się też przedstawiciele mniejszych gmin, dla których jawność jest akurat sprawą drugorzędną - bo projekt i tak dotyczy jednego obszaru. Przypominają, że dla nich zawsze najważniejsze znaczenie mają suwerenność i dobrowolność przynależności do metropolii. Wydaje się, że akurat na to więcej szans będą mieli w przypadku propozycji Prawa i Sprawiedliwości. Ich zdaniem większy zawsze stara się wyciągnąć coś od mniejszego, zatem może dobrze się stało, że metropolia będzie tylko na Śląsku.

Nie dla wszystkich

O tym, że dni ustawy z 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych przyjętej za rządów PO-PSL są policzone, okazało się szybko po przejęciu władzy przez PiS. Nowy rząd zarzucał jej wiele wad i zbyt szeroki zakres oddziaływania. Mimo że podpis pod aktem złożył już prezydent Andrzej Duda.

- Doszliśmy do wniosku, że należy wrócić do tego poprzedniego, wyjściowego pomysłu, żeby sprawa metropolii skoncentrowana została na Górnym Śląsku - wskazał minister spraw wewnętrznych i administracji Mariusz Błaszczak, goszcząc w Katowicach. Przekonywał, że zaletami projektu są m.in. wsparcie związku metropolitalnego kwotą ok. 250 mln zł rocznie (udział w PIT na podobnym poziomie przewidywała poprzednia ustawa) i dobrowolność udziału w związku (dotychczas była obligatoryjność). Wprowadzono też dodatkowe kryterium, jakie miałby spełniać nowy byt samorządowy, czyli objęcie oddziaływaniem co najmniej 2 mln osób. Związek metropolitalny na Śląsku będzie mógł, jak twierdzą władze, powstać już od 1 stycznia 2017 r.

W dalszej kolejności na podobny ruch ze strony rządu może liczyć stolica. - Jeśli chodzi o Warszawę, mamy ustawę o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Ona będzie poprawiana, będą propozycje w tej dziedzinie - zapowiadał minister Błaszczak.

Część śląskich samorządów - z Chorzowa, Gliwic, Zabrza, Katowic, Bytomia i Rudy Śląskiej - już podjęła działania w sprawie metropolii (rozpoczęcie konsultacji, podejmowanie stosownych uchwał), co nie spodobało się wojewodom. Niewykluczone, że cały proces powoływania związków trzeba będzie powtórzyć.

Zostawieni sami sobie

Na rozpoczęcie procesu tworzenia związku metropolitalnego, z uwagi na brak rozporządzeń, nie zdecydował się Kraków. Tamtejsi samorządowcy żałują, że dotychczasowa ustawa trafi do kosza.

- Mamy tam upoważnienie do wykonywania zadań dotyczących rozwoju obszaru związku i jego promocji, jak również kształtowania ładu przestrzennego, publicznego transportu zbiorowego na jego obszarze oraz współdziałania w ustalaniu przebiegu dróg wskazanych typów. Stwarza to kompetencje ramowe do zarządzania kluczowymi kwestiami w zakresie planowania społeczno-gospodarczego i przestrzennego metropolii w obszarze funkcjonalnym związku - wyjaśnia Jan Machowski z krakowskiego magistratu. Jak dodaje, w praktyce przekładałoby się to na sprawy związane z planowaniem rozwoju, lokalizacją najważniejszych inwestycji, doskonaleniem systemu transportowego, wprowadzaniem ładu przestrzennego jako odpowiedzi na problem niekontrolowanego rozwoju przedmieść czy ograniczanie uciążliwości koniecznych inwestycji drogowych.

Nie najlepsze nastroje panują także w Bydgoszczy. Już kilka miesięcy temu prezydent miasta Rafał Bruski podjął działania na rzecz utworzenia związku metropolitalnego w regionie. Zaproponowany przez Bydgoszcz obszar metropolitalny to spójny, powiązany funkcjonalnie i zurbanizowany teren zamieszkały przez ponad 600 tys. mieszkańców (rozmowa z Łukaszem Krupą, doradcą prezydenta i pełnomocnikiem ds. utworzenia metropolii). Zawiązanie związku metropolitalnego w takim kształcie miało być inicjatywą całkowicie oddolną. Jej dobrowolną i partnerską formułę potwierdza przyjęcie przez 19 rad miast i gmin uchwał intencyjnych wyrażających chęć współtworzenia metropolii z miastem Bydgoszczą. Co dalej? W najbliższych dniach z inicjatywy prezydenta Bydgoszczy odbędzie się spotkanie wszystkich włodarzy gmin i powiatów chcących wraz z Bydgoszczą utworzyć związek metropolitalny, w czasie którego zostaną omówione aktualna sytuacja prawna i możliwe do realizacji działania alternatywne.

Trzeba szukać innej drogi

Samorządowcy nie kryją rozgoryczenia rozwojem sytuacji.

- Dla Gdańska każdy rok zwłoki oznacza utratę szans na rozwój - przekonuje Olimpia Schneider z gdańskiego magistratu. - Miasto Gdańsk jest zainteresowane utworzeniem związku metropolitalnego w granicach obecnie funkcjonującego stowarzyszenia gmin i powiatów - Obszaru Metropolitalnego Gdańsk-Gdynia-Sopot. I to jak najszybciej - dodaje. Przekonuje też, że światem rządzą dziś metropolie.

Dlatego lokalne władze czują się zmuszone szukać innych rozwiązań, które przynajmniej w jakimś stopniu zastąpią im związki metropolitalne. - Form takiej współpracy między JST jest co najmniej kilka: porozumienia między poszczególnymi gminami dla realizacji konkretnych celów, wspólne projekty, umowa stowarzyszeniowa czy Zintegrowane Inwestycje Terytorialne (ZIT) - wylicza Łukasz Krupa. ZIT to, najprościej rzecz ujmując, nowy mechanizm realizacji polityki rozwoju zaprojektowany przez Komisję Europejską dla miast i sąsiadujących z nimi gmin.

Nadziei nie tracą też urzędnicy z Krakowa. - Jeżeli weźmiemy pod uwagę zakres zadań publicznych potencjalnie możliwych do realizacji przez związek metropolitalny, to główna ich część jest prowadzona od lat, np. w zakresie realizacji porozumień dotyczących wspólnego transportu aglomeracyjnego z sąsiednimi gminami, jak również wielu zadań inwestycyjnych decydujących w części o poprawie jakości życia w naszej przestrzeni, które są realizowane w formule ZIT w ramach Stowarzyszenia Metropolia Krakowska - mówi Jan Machowski z krakowskiego Urzędu Miasta.

Choć, jak to zwykle bywa, niektóre rzeczy wyglądają lepiej na papierze niż w praktyce. - W przypadku naszego województwa ZIT mają szczególną formę. Skład JST, które współpracują w tej formule, został narzucony centralnie przez ówczesne Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i jest on inny niż przygotowywana Metropolia Bydgoszcz. Współpraca jest trudna, często mało efektywna i prowadzi do problemów przy podejmowaniu decyzji. W efekcie województwo kujawsko-pomorskie jako ostatnie w kraju uzgadnia strategię ZIT, a w związku z trudnościami we współpracy konieczne było spotkanie w Ministerstwie Rozwoju z podsekretarzem stanu Adamem Hamryszczakiem. Dlatego też w ramach ZIT ograniczymy się z pewnością jedynie do realizacji celów, dla których został on powołany - zapowiada Łukasz Krupa.

To może się udać

Warszawa twierdzi, że w zasadzie poradzi sobie i bez ustawy metropolitalnej. Już w lutym 2014 r. miasto podpisało porozumienie z 39 gminami z tzw. obszaru funkcjonalnego (chodzi o gminy otaczające miasto). W ratuszu słyszymy, że jego celem było wspólne wypracowanie strategii oraz określenie priorytetów rozwojowych na lata 2014-2020, a także późniejsza współpraca przy ich realizacji.

Z kolei w 2015 r. została opracowana strategia ZIT, zaakceptowana m.in. przez Ministerstwo Rozwoju. Strategia ta określa priorytety rozwojowe metropolii warszawskiej, którymi są: zwiększenie dostępności usług publicznych (przede wszystkim e-usług), rozwój sieci powiązań gospodarczych i poprawa jakości przestrzeni. Obecnie dla mieszkańców najważniejszym aspektem współpracy metropolitalnej jest możliwość wspólnego świadczenia usług związanych z publicznym transportem zbiorowym, czyli tzw. wspólny bilet.

- Dla niektórych samorządowców z jednostek ościennych jest to temat kontrowersyjny, głównie ze względów finansowych, ale uważam, że z perspektywy mieszkańca współpraca w ramach wspólnego biletu jest ze wszech miar korzystna. Wydaje się, że ze strony władz lokalnych także jest to coraz lepiej rozumiane, co pozwala poszerzać zasięg tej współpracy na kolejne jednostki. Obecnie wspólnym biletem objętych jest 30 jednostek samorządowych - mówi Magdalena Jadziewicz-Kasak ze stołecznego ratusza.

Gdańsk z kolei zapowiada, że będzie kontynuował współpracę w ramach stowarzyszenia Obszar Metropolitalny Gdańsk-Gdynia-Sopot. - Powstanie związku metropolitalnego i dodatkowe wsparcie z budżetu państwa umożliwiłoby zintegrowanie transportu zbiorowego w metropolii. Zachęta w postaci dodatkowych środków finansowych jest dla samorządów skuteczną motywacją do współpracy, co obserwujemy na przykładzie kooperacji w ramach ZIT - przekonuje nasza rozmówczyni.

Kielce się chwalą, że w maju ubiegłego roku wraz z 11 sąsiadującymi gminami powołały do życia Kielecki Obszar Funkcjonalny (KOF). Przyznają jednocześnie, że nie mogłyby liczyć na to, że ich inicjatywa zostanie uznana za obszar metropolitalny.

- Na terenie KOF zamieszkuje ponad 340 tys. mieszkańców, co nie pozwala nam wystąpić o uznanie go za obszar metropolitalny w rozumieniu ustawy - mówi Mieczysław Pastuszko, dyrektor wydziału zarządzania funduszami europejskimi w kieleckim Urzędzie Miasta. W niczym to jednak miastu nie przeszkadza, jeśli chodzi o realizację kolejnych zadań.

- W latach 2016-2018 zostały zaplanowane działania mające na celu rozbudowę Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Miasta Kielce o portal dla ZIT Kieleckiego Obszaru Funkcjonalnego. Celem realizacji zadania jest zapewnienie usług inteligentnego miasta dla potrzeb KOF - mówi Mieczysław Pastuszko. Jak wyjaśnia, portal ZIT KOF zaprezentuje w postaci map (o zasięgu obejmującym wszystkie gminy KOF) dane o zadaniach realizowanych w ramach Strategii ZIT KOF.

- Projekty ZIT prezentowane będą na tle istniejących danych z poszczególnych gmin, takich jak dane o infrastrukturze i zabudowie, dane demograficzne, adresowe, środowiskowe itp. Portal zapewni również bezpośrednią komunikację z mieszkańcami KOF oraz umożliwi konsultowanie wszelkich dokumentów, projektów inwestycyjnych, a także składanie przez mieszkańców wniosków i opinii - zapowiada dyrektor Pastuszko.

Związki i stowarzyszenia

Alternatywą dla gmin zainteresowanych zacieśnieniem współpracy mogą być dotychczasowe formy współdziałania, w tym stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego (np. Stowarzyszenie Metropolia Poznań, Stowarzyszenie Szczecińskiego Obszaru Metropolitalnego), związki międzygminne (np. Związek Międzygminny Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej) czy porozumienia komunalne (np. porozumienia wodociągowo-kanalizacyjne zawierane przez Poznań z sąsiednimi gminami).

Jedną z możliwości mogą okazać się także związki międzygminne, związki powiatowe oraz powiatowo-gminne, których powołanie jest realne od 1 stycznia 2016 r. na podstawie znowelizowanych przepisów samorządowych. Jednak dotychczas żaden taki związek nie powstał.

W tej chwili nie jest możliwe udostępnienie zapisów projektu ustawy i nic więcej nie można powiedzieć o jego założeniach. Minister Błaszczak przekazał go do partnerów w Katowicach. Chodzi o całą konurbację górnośląską. Obecnie czekamy na opinie do projektu. Sądzę, że w tej sprawie resort będzie mógł się wypowiedzieć około 12 maja

Małgorzata Woźniak

wydział prasowy MSWiA

Nie wiadomo, czy nowe regulacje uchylą ustawę z 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych, czy też dwa porządki prawne będą funkcjonować równolegle.

!Związek metropolitalny na Śląsku będzie mógł, jak twierdzą władze, powstać już od 1 stycznia 2017 r.

RAMKA 1

Co to jest ZIT

Zintegrowane Inwestycje Terytorialne (ZIT) to sposób współpracy samorządów, dzięki któremu można zyskać więcej unijnych funduszy. Miasta i otaczające je gminy oraz władze województw wspólnie ustalają cele i je realizują. Chodzi przede wszystkim o działania finansowane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego. ZIT powstały przede wszystkim na terenie miast wojewódzkich i ich obszarów funkcjonalnych. Samorządy realizujące ZIT muszą mieć zinstytucjonalizowaną formę partnerstwa (np. stowarzyszenie, związek międzygminny) i przygotować wspólną strategię ZIT. Umawiające się samorządy muszą także podpisać porozumienie o wdrażaniu ZIT z zarządem danego województwa (projekty w tej formule finansowane są ze środków dostępnych w regionalnych programach operacyjnych). Te wymogi mają stymulować współpracę jednostek samorządu terytorialnego. W Polsce jest 17 ZIT.

Skazani na samorządowe związki

Gmina lub powiat może powierzyć wykonywanie swoich zadań odpowiednio związkowi komunalnemu (powiatów) albo powiatowo-gminnemu. Obowiązki te mogą zostać scedowane do wykonania w drodze porozumienia także innej jednostce samorządu terytorialnego tego samego szczebla. Związki metropolitalne mogą zastąpić inne formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, które przewidziane są w ustawach ustrojowych samorządu. Najpopularniejszym rodzajem koalicji, w ramach której jest możliwe wspólne wykonywanie zadań publicznych, pozostaje związek międzygminny (komunalny). Analogiczny mogą utworzyć także powiaty. Związek jest odrębnym od powołujących go JST podmiotem. Ma on osobowość prawną, a także odrębną strukturę organizacyjną, jest wyposażony we własne organy.

Dobrowolną formą kooperacji jest także porozumienie międzygminne (powiatów). W odróżnieniu od związku międzygminnego zadania wykonuje nie inny, działający zamiast gmin podmiot, lecz jedna z gmin na rzecz pozostałych. Istotą porozumienia międzygminnego jest przejęcie przez jedną z gmin obowiązku wykonywania zadań publicznych ciążącego na innych gminach. Na mocy porozumienia nie tworzy się nowej struktury organizacyjnej, a gmina przejmująca w tym trybie zadania publiczne realizuje je poprzez swoje organy i jednostki organizacyjne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 27 września 1994 r., sygn. akt SA/Lu 1906/94, Lex nr 1688471).

Inną formą współpracy są stowarzyszenia. Ich celem nie jest jednak wykonywanie zadań publicznych, ale wspieranie idei samorządu terytorialnego oraz obrona wspólnych interesów.

Jednym ze sposobów wspólnego wykonywania zadań publicznych przez gminy są związki międzygminne. Podobną funkcję pełnią związki powiatów. Prawo nie przewiduje takiej formy współdziałania między województwami.

Wspólne centra

Organizacje te mogą być tworzone w celu wspólnej obsługi, w szczególności administracyjnej, finansowej i organizacyjnej. Te tzw. centra wspólnej obsługi wprowadzone zostały przez ustawę z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1045; dalej: nowelizacja).

Zasady ich tworzenia i funkcjonowania określają przepisy dodane do poszczególnych ustaw ustrojowych (art. 10a-10d w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.; art. 6a-6d w ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm., dalej u.s.p. oraz art. 8c-8f w ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, t.j. Dz.U. z z 2016 r. poz. 486). Zasady te nie różnią się w zależności od szczebla samorządu.

Związki międzygminne (powiatów) są formą dobrowolnego współdziałania gmin (powiatów) stosowaną w celu wspólnej realizacji zadań publicznych, zwłaszcza podejmowania przedsięwzięć przekraczających samodzielne możliwości poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego.

Przekazanie obowiązków

Zadaniami publicznymi są zadania mieszczące się w zakresie działania gminy (powiatu), zarówno własne, jak i zlecone. Przekazane mogą być zadania publiczne, których realizacja następuje w formach administracyjnoprawnych, oraz te, które są wykonywane w drodze czynności cywilnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 559/10, Lex nr 994086). Nie mogą być jednak scedowane te obowiązki, które zostały przejęte w drodze porozumień zawieranych z innymi JST lub organami administracji rządowej.

Sens i cel utworzenia takiego związku wyraża się przede wszystkim w zwiększeniu siły ekonomicznej (także minimalizacji kosztów) lub usprawnieniu organizacji działania gmin (powiatów) przy realizowaniu tych zadań (wyrok WSA we Wrocławiu z 26 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 557/14, Lex nr 1568186).

Prawa i obowiązki gmin (powiatów) związane z realizacją ich zadań własnych przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu. Stają się wówczas zadaniami samego związku. Związek nie tylko otrzymuje zadania tworzących go JST, lecz także może zawierać porozumienia, na podstawie których przejmie część obowiązków innych podmiotów do wykonania.

Jak wskazał NSA w wyroku z 8 października 2014 r. (sygn. akt II OSK 1275/14, Lex nr 1565808), w ramach takiej współpracy związek wykonuje wspólnie zadania publiczne zrzeszonych gmin, działając w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Przysługują mu więc takie same uprawnienia i obowiązki, jakie mają gminy w związku z wykonywaniem przekazanych zadań. Zdaniem NSA rada gminy, która podejmuje decyzję o utworzeniu związku międzygminnego, musi przeprowadzić analizę koniecznych nakładów, a także spodziewanych korzyści, jakie może odnieść gmina, przystępując do takiego związku.

W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym gmina nie może należeć do dwóch lub więcej związków międzygminnych realizujących te same zadania publiczne (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 49/2008, Lex nr 466375; rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podlaskiego z 8 stycznia 2008 r., znak NK.I-0911/6/08, Lex nr 352451).

Z innej strony dla realizacji jednego zadania gminy mogą powstać nawet dwa czy więcej związków. Potwierdził to NSA w wyroku z 7 listopada 2008 r. (sygn. akt II OSK 1216/08, Lex nr 533146).

Wieloetapowa procedura

Tworzenie związku to procedura kilkuetapowa. W fazie wstępnej tworzenia związku gminy (powiaty) prowadzą negocjacje. Poprzedzają one etap podjęcia przez rady gmin (rady powiatów) odpowiednich uchwał. Nie jest to jednak faza obowiązkowa. Rokowania służą przede wszystkim wyraźnemu określeniu zakresu przekazywanych związkowi przez poszczególne JST zadań publicznych.

Pierwszym sformalizowanym etapem tworzenia związku międzygminnego (powiatów) jest podjęcie uchwał przez organy stanowiące gmin (powiatów). Powinny one obligatoryjnie stanowić o wyrażeniu zgody na utworzenie związku i, co już jednak nie jest obowiązkowe, regulować kwestie majątkowe, tj. wskazywać, jakie składniki majątkowe przekazują poszczególne JST na utworzenie związku. W praktyce przeważają przypadki podejmowania uchwały regulującej zagadnienia organizacyjne i majątkowe. Uchwała ta podejmowana jest zwykłą większością głosów.

Drugim formalnym etapem powstania związku jest przyjęcie przez rady gminy (rady powiatów) statutu związku, a następnie złożenie przez uprawnione organy JST oświadczeń woli w sposób przewidziany w art. 46 ust. 1 u.s.g. i art. 48 u.s.p.

Uchwały o utworzeniu związku oraz o przyjęciu jego statutu nie muszą więc być podejmowane jednocześnie. Złożenie oświadczeń następuje jedynie i dopiero wtedy, gdy statut związku zostanie przyjęty przez rady zainteresowanych gmin (powiatów).

Trzecim etapem jest rejestracja związku. Prowadzi to ostatecznie do powstania osoby prawnej w postaci związku.

Organ rejestrujący bada zgodność z prawem postanowień statutu związku, a w ramach tego ocenia m.in. legalność przekazywania określonych zadań JST związkowi. Po zarejestrowaniu procedura tworzenia związku zostaje zakończona.

Uchwalenie statutu

1 stycznia 2016 r. weszły w życie przepisy wprowadzone przez nowelizację do ustaw ustrojowych, które mają uprościć procedurę uchwalania statutu, a tym samym utworzenie związku. Nowym rozwiązaniem jest wstępne uzgodnienie projektu statutu z wojewodą. Dzięki temu długotrwałe ustalenia jego treści przez rady nie pójdą na marne w razie jego zakwestionowania przez organ nadzoru. Dotychczas w takiej sytuacji procedura ustalania zapisów statutu musiała odbyć się od nowa. To znacznie wydłużało proces utworzenia związków.

Wojewoda musi zająć stanowisko w terminie 30 dni od dnia doręczenia projektu. W postępowaniu tym JST zamierzające utworzyć związek reprezentuje wójt (starosta) jednej z gmin (powiatów) upoważniony przez włodarzy pozostałych JST.

Jeżeli wojewoda nie przedstawi negatywnego stanowiska w terminie 30 dni, to projekt uważa się za ustalony. Ewentualne nieuzgodnienie projektu podlega kontroli sądu administracyjnego.

Statut związku musi być ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Związek nabywa osobowość prawną z dniem ogłoszenia statutu.

Powstałe w wyniku uchwał związku międzygminnego spory majątkowe między gminą, która wystąpiła ze związku międzygminnego, a tym związkiem, mają charakter cywilnoprawny, a tym samym do ich rozpoznania właściwe są sądy powszechne (postanowienie NSA z 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 671/12, Lex nr 1282318).

Wpis w rejestrze

Rejestr związków prowadzi minister spraw wewnętrznych i administracji. Jego kompetencje zostały przez nowelizację ograniczone wyłącznie do czynności materialno-technicznych polegających na wpisie związku do rejestru na podstawie zgłoszenia wojewody, zawierającego oświadczenie o zgodności z prawem uchwał stanowiących podstawę do dokonania zgłoszenia. Minister utracił zatem kompetencję do odmowy dokonania wpisu związku w rejestrze.

Wpis w rejestrze związków międzygminnych dokonywany jest na podstawie zgłoszenia wojewody. Zgłoszenie musi zawierać deklarację wojewody, że nadesłana przez związek dokumentacja jest zgodna z prawem. Organ rejestrowy rejestruje statut w rejestrze, a wojewoda dokonuje publikacji obwieszczenia o statucie w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Szczegółowy tryb rejestracji oraz wzory niezbędnych dokumentów określają rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z 22 grudnia 2015 r.:

● w sprawie rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków i ich zmian (Dz.U. z 2015 r. poz. 2334),

● w sprawie rejestru związków powiatów oraz ogłaszania statutów związków i ich zmian (Dz.U. z 2015 r. poz. 2327).

Organy związku

Stanowiącym i kontrolnym organem związku jest zgromadzenie. W zakresie zadań zleconych związkowi międzygminnemu zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy. W skład związku komunalnego wchodzą wójtowie gmin uczestniczących w związku. Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu. Zasady reprezentacji powiatu w związku powiatów określa rada, z tym że w skład zgromadzenia wchodzi po dwóch reprezentantów powiatów uczestniczących w związku.

Uchwały zgromadzenia są podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia.

Organem wykonawczym związku jest zarząd. Jest on powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków. O ile statut tak stanowi, dopuszczalny jest wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu zarządu.

Dana JST może dobrowolnie wystąpić z danego związku. Regulacje samorządowe określają także zasady likwidacji związku (art. 67b u.s.g. i art. 67b u.s.p.).

Od 1 stycznia 2016 r. dopuszczalne jest tworzenie związku, którego członkami mogą być zarówno gminy, jak i powiaty. Ten rodzaj związku uregulowany został w art. 72a-72c u.s.p. i art. 73b u.s.g. Mechanizm funkcjonowania związku powiatowo-gminnego jest identyczny z rozwiązaniami dotyczącymi związków międzygminnych oraz związków powiatów. Jednostki tworzące związek mogą przekazywać do realizacji na jego rzecz określone w statucie zadania publiczne (w tym wydawanie decyzji administracyjnych).

Związek wykonuje te zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Szczegółowe określenie zakresu tych zadań musi nastąpić w statucie związku uzgadnianym z wojewodą. Dla przykładu związek tworzony przez powiat oraz np. 2/3 gmin z jego terenu realizuje zadania zarówno powiatowe, jak i gminne. Mogą być one realizowane na obszarze gmin członków. Natomiast zadania powiatowe w zależności od zapisów w statucie albo na terytorium gmin członkowskich, albo dla wszystkich gmin w powiecie. Innymi słowy, powiat jako członek związku decyduje o tym, czy przekazuje do związku całość obowiązków, czy też jedynie ich część (w aspekcie terytorialnym).

Warto odnotować, że dotychczas związki międzygminne mogły też realizować zadania powiatów, niemniej jednak wymagane było w tym zakresie zawarcie odpowiedniego porozumienia pomiędzy związkiem i powiatem.

Związek powiatowo-gminny umożliwia zarówno gminom, jak i powiatom udział w związku na zasadach członka z prawem reprezentacji w organach, partycypacji w kosztach i odpowiedzialności. To członkowie związku rozstrzygają w statucie np. o zasadach reprezentacji w zgromadzeniu związku (poprzez określenie liczby reprezentantów każdej z jednostek albo poprzez ustalenie siły głosu w zgromadzeniu), a także o zasadach udziału w kosztach działalności tego związku.

Rozwiązania te nie ograniczają terytorialnie możliwości tworzenia takiego związku do powiatu i gmin znajdujących się na jego terenie, jak również nie określają kategorii zadań realizowanych przez związek.

Zmiana przepisów ustaw ustrojowych umożliwiła tworzenie związków powiatowo-gminnych, lecz także przystępowanie do obecnie funkcjonujących związków tych podmiotów. Oznacza to, że powiat może przystąpić do związku międzygminnego, jak również gmina do związku powiatów. W takim przypadku następuje przekształcenie związku międzygminnego (powiatów) w związek powiatowo-gminny.

Rejestr związków prowadzi minister spraw wewnętrznych i administracji.

Utworzenie związku oraz przystąpienie gminy (powiatu) do niego wymagają przyjęcia statutu bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady odpowiednio przez rady zainteresowanych gmin (powiatów) albo radę zainteresowanej gminy (powiatu).

Niedopuszczalne jest tworzenie związku międzygminnego dla celu innego niż wspólne wykonywanie zadań publicznych, np. nie można w ten sposób promować produktu lokalnego (wyrok WSA w Krakowie z 22 września 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 1077/08, Lex nr 554326).

Formuła związku jest oparta na dobrowolności. Gminy lub powiaty zatem mogą, ale nie muszą, korzystać z tej formy współpracy w celu wykonywania zadań publicznych. W ramach takiej koalicji związek wykonuje wspólnie zadania publiczne zrzeszonych gmin (powiatów), działając w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Związek powiatów - w przeciwieństwie do związku międzygminnego - może być tworzony przez powiaty i gminy (ale tylko mające status miast na prawach powiatu). Miasta na prawach powiatu mogą być członkami tych związków powiatów, których celem jest wspólne wykonywanie tylko tych zadań publicznych, które mają charakter powiatowy.

Przekształcenie związku powiatów lub związku międzygminnego w związek powiatowo-gminny wymaga zmiany statutu w trybie i na zasadach dotyczących odpowiednio związku powiatów albo związku międzygminnego.

Tabela. Przykładowe zadania przekazane związkom

gazyfikacja;

ochrona środowiska, zapobieganie degradacji i dewastacji środowiska wywołanej rozwojem przemysłu, edukacja ekologiczna;

gospodarka wodna i zaopatrzenie w wodę;

promocja turystyki;

ograniczenie bezrobocia;

gospodarka odpadami: organizacja systemu odbierania odpadów, funkcjonowanie systemu selektywnego zbierania odpadów, budowa, utrzymanie i eksploatacja instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, edukacja ekologiczna;

modernizacja istniejących i budowa nowych oczyszczalni ścieków i przepompowni;

budowa sieci telefonicznej;

zapobieganie bezdomności zwierząt, zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji schroniska dla bezdomnych zwierząt oraz instalacji i urządzeń do zbierania zwłok zwierzęcych;

lokalny transport zbiorowy, w szczególności: zapewnienie funkcjonowania pasażerskiej komunikacji zbiorowej na obszarach gmin członkowskich, koordynowanie rozkładów jazdy;

inwestycje drogowe i budowa dróg;

edukacja publiczna, w szczególności utworzenie oraz prowadzenie szkół i przedszkoli;

utrzymanie, rozwój i usprawnienie zbiorowej komunikacji pasażerskiej;

modernizacja danych ewidencji gruntów, opracowanie baz danych numerycznej mapy ewidencyjnej (EGiB), cyfryzacja zbiorów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, założenie bazy danych geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu (GESUT); ©?

RAMKA 2

9 etapów do przyjęcia statutu

Gminy (powiaty) chcące przystąpić do związku międzygminnego (powiatów) informują o tym zamiarze wojewodę.

Gminy (powiaty) zamierzające utworzyć związek opracowują projekt statutu.

Wójt, burmistrz, prezydent miasta (starosta) jednej z gmin (powiatu) upoważniony przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miasta (starostów) pozostałych gmin (powiatów) przekazuje wojewodzie do uzgodnienia projekt statutu związku.

Jeżeli wojewoda nie przedstawi negatywnego stanowiska w terminie 30 dni od dnia przekazania projektu statutu, oznacza to, że został on uzgodniony.

Rady gmin (rady powiatów) zainteresowanych gmin (powiatów) podejmują uchwały o utworzeniu związku międzygminnego (powiatów) zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady.

Rady gmin (rady powiatów) zainteresowanych gmin (powiatów) przyjmują statut związku międzygminnego (powiatów) bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Wójt, burmistrz, prezydent miasta (starosta) przedkłada wojewodzie w ciągu 7 dni od dnia podjęcia uchwały rady gminy (rady powiatu) w sprawie utworzenia związku międzygminnego (powiatów) oraz przyjęcia statutu związku.

Wpis uchwały do rejestru związków międzygminnych (powiatów). Dokonuje się go na podstawie zgłoszenia wojewody.

Wojewoda, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o rejestracji związku, zarządza ogłoszenie statutu związku w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dzień wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego jest dniem ogłoszenia statutu. W tym momencie związek międzygminny (powiatów) nabywa osobowość prawną.

@RY1@i02/2016/092/i02.2016.092.18300220c.802.jpg@RY2@

Ile mamy związków samorządowych

@RY1@i02/2016/092/i02.2016.092.18300220c.103.gif@RY2@

Tworzenie związku

@RY1@i02/2016/092/i02.2016.092.18300220c.104.gif@RY2@

Statut związku powinien określać:

Czasem wystarczy porozumienie

Porozumienia oprócz gmin mogą zawierać między sobą na identycznych zasadach także powiaty. W każdym przypadku mogą one dotyczyć zarówno zadań własnych, jak i zleconych. Sama jego treść powinna zawierać też jednoznaczne i precyzyjne uregulowanie terminu, od którego gmina przejmuje prawa i obowiązki od pozostałych gmin (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 31 lipca 2008 r., znak: NK.II.0911-16/371/08, Lex nr 492709). Tę formę współdziałania w identyczny sposób regulują art. 74 u.s.g. i art. 73 u.s.p., dlatego kwestie dotyczące porozumień komunalnych odnoszą się też do porozumień powiatów.

Zawarcie porozumienia najczęściej poprzedzane jest etapem rozmów i negocjacji między zainteresowanymi podmiotami. Po tych ustaleniach zainteresowane rady gmin mogą podjąć uchwały w sprawie zawarcia porozumienia. Akty te powinny określać treść przyszłego porozumienia, w szczególności zawierać zakres zadań przekazywanych danej gminie, określenie tej gminy oraz ewentualnie upoważnienie do dalszych negocjacji w sprawach, które będą objęte porozumieniem.

W wykonaniu uchwały rady organy wykonawcze gminy zawierają porozumienie. To następnie podlega przekazaniu właściwemu wojewodzie w celu opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jeżeli porozumienie zawarły gminy z różnych województw, to powinno ono zostać opublikowane w dzienniku urzędowym każdego z tych województw.

Jak wskazał wojewoda podkarpacki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 5 sierpnia 2015 r. (znak: P.II.4131.2.109.2015, Lex nr 1789919), gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego działania. Zatem istotą porozumienia jest przejęcie przez jedną z gmin obowiązku wykonywania zadań publicznych ciążących na innej gminie. Gmina przejmująca zadania do wykonania na mocy porozumienia międzygminnego wykonuje je w swoim imieniu. Tym samym - zdaniem wojewody - gmina przekazująca zadanie traci związane z nim uprawnienia i obowiązki (z wyjątkiem finansowania realizacji).

Zawarcie porozumienia nie skutkuje wyzbyciem się danej kategorii zadań przez gminę przekazującą je w tym sensie, że to nadal również gmina przekazująca będzie odpowiedzialna za realizację zadań przekazanych innej gminie.

Porozumienie międzygminne - w przeciwieństwie do utworzenia związku komunalnego - nie powoduje powstania odrębnej od gmin osoby prawnej. Nie ma więc potrzeby uchwalania statutu czy innego rodzaju dokumentów organizacyjnych (np. regulaminów). Porozumienie wykonywane jest przez organy tej gminy, która przejęła na siebie obowiązki wykonywania zadań publicznych.

Nie jest dopuszczalne, aby po stronie przyjmującej zadania do realizacji występowała więcej niż jedna gmina. Tylko po stronie powierzającej zadania może występować większa liczba JST (wyrok WSA w Gliwicach z 25 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Gl 2508/15, Lex nr 1985213).

Autorzy tekstu:

s. C22-C27 - Tomasz Żółciak, Paweł Sikora,

s. C27-C31 - Leszek Jaworski