Nowelizacja samorządowych ustaw ustrojowych:

wprowadzona ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. poz. 130 ze zm.) [wyciąg] 

Autorzy poszczególnych fragmentów prezentują własne stanowisko odnośnie komentowanych przez siebie przepisów. Dlatego każda teza oznaczona jest inicjałami jednego z autorów.

 Maciej Kiełbus
wspólnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, redaktor naczelny czasopisma internetowego „Prawo dla samorządu” [MK]

Joanna Kostrzewska
radca prawny w dziale prawa administracyjnego Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizująca się w prawie administracyjnym [JK]

Anna Kudra
prawnik w dziale prawa administracyjnego Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizująca się w prawie administracyjnym, współpracownik Związku Miast Polskich [AK]

prof. UAM dr hab. Krystian M. Ziemski
założyciel Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, profesor w Katedrze Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji Wydziału Prawa i Administracji UAM w Poznaniu [KZ]

 

Dziś druga, ostatnia część komentarza do zmian w ustrojowych ustawach samorządowych. Pierwszą opublikowaliśmy jeszcze przed inauguracyjnymi sesjami rad i sejmików. Uchwalone na początku roku przepisy w wielu przypadkach zmieniają dotychczasowe rozwiązania funkcjonujące w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego. Niestety seminaria, konferencje i szkolenia, w których uczestniczą autorzy niniejszego komentarza – prawnicy Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, wskazują na liczne problemy interpretacyjne związane z nowymi, przyjętymi w pośpiechu przepisami.

W publikowanej dzisiaj drugiej części komentarza omówiono w szczególności zagadnienia dotyczące interpelacji i zapytań składanych przez radnych, budżetu obywatelskiego oraz obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej czy też raportu o stanie danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż na interpretację znowelizowanych przepisów w istotnym zakresie wpłynie w przyszłości orzecznictwo organów nadzoru oraz sądów administracyjnych. Na pierwsze prawomocne orzeczenia przyjdzie nam jednak poczekać jeszcze kilka miesięcy. Do tego czasu organy jednostek samorządu terytorialnego powinny wykazać się szczególną ostrożnością przy stosowaniu nowych przepisów i w sytuacjach wątpliwych wybierać ostrożniejszą interpretację. Zwłaszcza wówczas gdy może mieć to wpływ na ważność podejmowanych uchwał – przede wszystkim aktów prawa miejscowego. Zamiarem autorów komentarza jest dalsze rozwijanie wyrażanych w nim poglądów – w szczególności na łamach Dziennika Gazeta Prawna – przez odnoszenie się do pojawiających się stanowisk doktryny oraz orzecznictwa.

[MK]

 

TYDZIEŃ Z KOMENTARZAMI – baza publikacji

Dotychczas w tygodniku Samorząd i Administracja komentowaliśmy ustawy:

• z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

• z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej

• z 22 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych

• z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

• z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy

• z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (chodzi o program 500+)

• z 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw

• z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej

• z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

• z 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

• z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (wyciąg) – zmiany w kodeksie wyborczym

Przeoczyłeś tygodnik? Znajdziesz go w wydaniach DGP na www.edgp.gazetaprawna.pl

 

C.d. uprawnienia kontrolne radnych

(dokończenie rozdziału 7 „Uprawnienia kontrolne radnych” zamieszczonego w cz. 1 komentarza z 14 listopada 2018 r., DGP nr 221)

• W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego radni żądający informacji niezbędnej dla wykonywania praw i obowiązków wynikających z mandatu z zasady mają prawo dostępu do informacji przetworzonych, kiedy działają w szczególnym interesie publicznym. Dzieje się tak zazwyczaj, jeżeli realizują oni czynności związane z mandatem. Choć radnego wskazuje się jako przykład podmiotu mającego możliwość wpływania na poprawę funkcjonowania samorządu, to ocena, czy spełnia on przesłankę „szczególnej istotności dla interesu publicznego”, jest zawsze dokonywana indywidualnie (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13; wyrok NSA z 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1056/14). [JK]
• Żądanie przez radnego określonych informacji i materiałów, zarówno w oparciu o przepisy ustrojowych ustaw samorządowych, jak i w trybie regulacji o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż podlega ono ograniczeniom wynikającym z ochrony danych osobowych oraz innych tajemnic chronionych prawem. Te ograniczenia nie stanowią, że informacja nie jest informacją publiczną, ale że została wyłączona spod kategorii informacji podlegających ujawnieniu, zachowując swój publiczny charakter1. [JK]
• Spośród szeregu tajemnic chronionych prawem wskazać można choćby na wynikającą z ordynacji podatkowej tajemnicę skarbową. W świetle tego aktu indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników, inkasentów objęte są tą tajemnicą. Dotyczy to danych zawartych w: informacjach podatkowych, aktach postępowania podatkowego i kontroli podatkowej, aktach postępowania o przestępstwa lub wykroczenia skarbowe, dokumentacji rachunkowej organu podatkowego. [JK]
• Zgodnie z poglądem wyrażonym przez sąd administracyjny w trybie u.d.i.p. mogą być ujawnione dane podatników jedynie od strony zbiorczej, a nie konkretnego podatnika i czy decyzji podjętej przez organ podatkowy w sprawie. Dane w sprawie indywidualnego wymiaru podatku dla konkretnego podatnika stanowią tajemnicę skarbową (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 października 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 970/06). Podobnie radni nie mają np. dostępu do dokumentów związanych z postępowaniem w sprawach przyznania lub odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej konkretnej osoby fizycznej (decyzje, ankiety wywiadu środowiskowego, przedkładane dokumenty) na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Wykonując kontrolę działalności związanej z pomocą społeczną, radni mają jedynie prawo do informacji o charakterze statystycznym, np. dotyczącej liczby osób korzystających z pomocy, rodzaju świadczeń i ich kosztach. [JK]
• W piśmiennictwie podnosi się m.in., iż komisja rewizyjna nie może żądać imiennych informacji na temat zatrudnienia i płac poszczególnych pracowników ani też przedłożenia jej akt kadrowych. Te – odnoszące się do wynagrodzeń konkretnych pracowników – są uznawane za jeden z rodzajów dóbr osobistych chronionych prawem. Wyjątek stanowią publikowane na stronach BIP informacje o wynagrodzeniach funkcjonariuszy publicznych2. Podobnie wskazuje się, iż brak prawa wglądu do akt osobowych lub stanowiących dobra osobiste zarówno osób fizycznych, jaki i osób prawnych nie ogranicza komisji rewizyjnej do żądania i otrzymania danych urzędowych, m.in. taryf płac, uśrednionych zanonimizowanych oraz statystycznych zestawień3. Analogiczne zasady należy stosować w stosunku do radnych występujących o określone informacje lub materiały we własnym zakresie. [JK]
• Innym przykładem tajemnicy prawnie chronionej jest tajemnica przedsiębiorcy. Zgodnie z prezentowanymi poglądami tajemnica przedsiębiorcy obejmuje nie tylko całość informacji technicznych, technologicznych i innych o wartości gospodarczej, lecz także wiadomości bardziej poufne, związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa, konkretnymi czynnościami, zwyczajami, które są znane zazwyczaj jedynie wąskiej grupie ludzi. To przedsiębiorca decyduje o tym, które informacje są dla niego szczególnie cenne i które chce chronić4. [JK]
• Jeżeli podmiot zobowiązany do udzielenia informacji musi wyłączyć jawność z powodu tajemnicy chronionej prawem, to zgodnie z art. 16 u.d.i.p. ma obowiązek wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępniania informacji publicznej, która podlega ewentualnemu zaskarżeniu na zasadach ogólnych, wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). [JK]
• Korzystając z przyznanych przez ustawodawcę uprawnień kontrolnych, należy pamiętać, aby nie dopuścić do nadużycia prawa. Dochodzi do tego wówczas, gdy dysponent uprawnienia podejmuje co prawda prawnie dozwolone działania, lecz dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę5. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega „na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów”6. [JK]

8. Budżet obywatelski

USTAWA O SAMORZĄDZIE GMINNYM – art. 5a	USTAWA O SAMORZĄDZIE POWIATOWYM – art. 3d	USTAWA O SAMORZĄDZIE WOJEWŃDZTWA – art. 10a
1. W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. 2. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7. 3. Szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski. 4. W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. 5. W gminach będących miastami na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego jest obowiązkowe, z tym że wysokość budżetu obywatelskiego wynosi co najmniej 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu. 6. Środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych. 7. Rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności: 1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty; 2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt; 3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania; 4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.	1. W przypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla powiatu mogą być przeprowadzane na jego terytorium konsultacje z mieszkańcami powiatu. 2. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami powiatu określa uchwała rady powiatu, z zastrzeżeniem ust. 6. 3. Szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski. 4. W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu powiatu. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej powiatu. Rada powiatu w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. 5. Środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość powiatu i jego części w postaci gmin lub grup gmin. 6. Rada powiatu określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności: 1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty; 2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w której zgłaszany jest projekt; 3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania; 4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzenia głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.	1. W przypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla województwa mogą być przeprowadzane na jego terytorium konsultacje z mieszkańcami województwa. 2. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami województwa określa uchwała sejmiku województwa, z zastrzeżeniem ust. 6. 3. Szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski. 4. W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu województwa. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej województwa. Sejmik województwa w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. 5. Środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość województwa i jego części w postaci powiatów lub grup powiatów. 6. Sejmik województwa określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności: 1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty; 2) wymaganą liczbę podpisów popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w której zgłaszany jest projekt; 3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania; 4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.

 

• Budżety obywatelskie, określane także mianem budżetów partycypacyjnych, funkcjonowały w jednostkach samorządu terytorialnego od wielu lat, nie mając szczególnej podstawy prawnej (po raz pierwszy instytucja ta została zastosowana w 2011 r. w Sopocie)7. W większości przypadków traktowano je jako szczególny rodzaj konsultacji społecznych o niewiążącym charakterze. Podstawą do ich przeprowadzenia były dotychczas obowiązujące przepisy ustrojowych ustaw samorządowych – por. art. 5a ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.), art. 3d ustawy o samorządzie województwa (u.s.w.), art. 10a ustawy o samorządzie powiatowym (u.s.p.). Przewidywały one, iż w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy (powiatu/województwa) mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami. Zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (odpowiednio: rady powiatu czy sejmiku województwa). Tak ogólnie sformułowana podstawa prawna przez lata wystarczała do tworzenia i rozwijania budżetów obywatelskich. [MK]

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, iż w uchwale wydanej na podstawie ww. przepisów rada gminy jest zobligowana określać m.in. „kto inicjuje konsultacje, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej” (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1291/13; wyrok WSA w Olsztynie z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 661/15). [MK]

• Ustawa nowelizująca znacząco rozbudowała przepisy o konsultacjach społecznych z mieszkańcami budżetów obywatelskich. I tak, tworząc wyraźną podstawę prawną, ustawodawca ograniczył samodzielność JST, narzucając odgórnie określone rozwiązania, które nie mogą być modyfikowane z uwagi na uwarunkowania lokalne. W wielu miejscach mogą być one sprzeczne z dotychczasowymi praktykami, co będzie utrudniać lub wręcz uniemożliwiać wykorzystywanie dotychczasowych doświadczeń. Jednocześnie zbyt sztywna regulacja ustawowa może zniechęcić część JST do wprowadzania tej formy partycypacji społecznej i przynieść skutki odwrotne od zakładanych. Ustawodawca wprost przesądził, że szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski. Nie służy on jednak wyłącznie poznaniu opinii lokalnej społeczności na temat wydatkowania części środków z bud żetu danej JST. Decyzja uczestników konsultacji społecznych w tym zakresie jest co do zasady wiążącą dla organów poszczególnych JST. W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują co roku o części wydatków budżetu JST. Tym samym ustawodawca wykluczył inne modele niż głosowanie bezpośrednie. [MK]
• Inicjatywy zgłoszone w ramach budżetu obywatelskiego muszą dotyczyć wyłącznie zadań wykonanych przez JST. W konsekwencji nie mogą one odnosić się do zadań niebędących zadaniami danej JST (np. nie mogą dotyczyć remontu drogi powiatowej) czy też zadań, których wykonanie zostało przekazane na rzecz innych podmiotów (np. nie mogą obejmować zadań przekazanych na rzecz związku międzygminnego czy też w drodze porozumienia między gminnego – na rzecz innej gminy). [MK]
• Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej danej JST. Organ stanowiący JST w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może ich usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym. Przestrzeganie powyższych reguł powinno być kontrolowane przez regionalną izbę obrachunkową (RIO) w ramach procedur budżetowej oraz nadzorczej. Ich naruszenie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały budżetowej. [MK]
• Decydując się na wprowadzenie bud żetu obywatelskiego (co poza szczególną kategorią gmin ma charakter dobrowolny), organy stanowiące JST dobrowolnie ograniczają część swojej swobody kompetencyjnej, godząc się na to, że o przeznaczeniu części środków budżetowych nie będą decydować one, lecz uczestnicy konsultacji społecznych. Tym samym, o ile co do zasady wprowadzenie budżetu obywatelskiego jest dobrowolne, o tyle konsekwentne realizowanie jego zasad w danym roku ma już charakter obligatoryjny. Zasadne wydaje się przyjęcie, iż organ stanowiący JST nie ma prawa się wycofać z procedury budżetu obywatelskiego w danym roku po jej uruchomieniu, zwłaszcza po zakończeniu etapu konsultacji społecznych (np. z uwagi na brak akceptacji ze strony organu stanowiącego dla projektów, które zostały zgłoszone lub wybrane przez mieszkańców). [MK]
• Stwierdzenie, czy zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostały uwzględnione w ramach uchwały budżetowej, jest stosunkowo proste. Zdecydowanie więcej trudności będzie się wiązać z określeniem charakteru ewentualnych zmian wprowadzonych przez organy stanowiące w zakresie poszczególnych zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. Ustrojowe ustawy samorządowe dopuszczają bowiem wprowadzanie zmian w tym zakresie, o ile nie są one istotne. Jest to określenie nieostre, którego wykładni w konkretnych stanach faktycznych dokonywać będą organy stanowiące JST, organy nadzoru, a w skrajnych przypadkach także sądy administracyjne. Należy jednak mieć na uwadze ryzyko związane z wprowadzeniem przez organy stanowiące modyfikacji w zakresie zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego – czym ich zakres jest szerszy, tym większe ryzyko sporu z tym związanego. Organy stanowiące nie powinny nadużywać swoich kompetencji w przedmiotowym zakresie. Obowiązek uwzględnienia w uchwale budżetowej zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego sprawia, iż procedura konsultacji społecznych w tym obszarze musi być skorelowana z procedurą budżetową, w szczególności pod względem terminów. Innymi słowy, procedura budżetu obywatelskiego musi ostatecznie zakończyć się w danym roku w takich terminach, które umożliwią uwzględnienie wybranych zadań w projekcie budżetu. W konsekwencji uchwała organu stanowiącego JST dotycząca budżetu obywatelskiego powinna być skorelowana z uchwałą tegoż organu w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej, która określa w szczególności:

– wymaganą szczegółowość projektu budżetu JST;

– terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały JST;

– wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które zarząd przedłoży organowi stanowiącemu JST wraz z projektem uchwały budżetowej8. [MK]

• Budżet obywatelski jest co do zasady dobrowolny. Organy stanowiące poszczególnych JST samodzielnie decydują o jego wprowadzeniu. Brak stosownej uchwały oznacza, iż budżet obywatelski nie został wprowadzony. Decyzja organów stanowiących ma charakter uznaniowy i nie jest ograniczona żadnymi przesłankami o charakterze faktycznym czy prawnym. Analogiczne zasady dotyczą odstąpienia od prowadzenia budżetu obywatelskiego. W tym zakresie decyzja organu stanowiącego powinna zostać podjęta z odpowiednim wyprzedzeniem – umożliwiającym zakończenie procedury budżetu obywatelskiego związanej z pracami nad uchwałą budżetową na konkretny rok. Ustawodawca nie zastrzega wyłącznej inicjatywy uchwałodawczej w sprawach budżetu obywatelskiego dla któregokolwiek organu. Oznacza to, że z taką inicjatywą może wystąpić zarówno organ wykonawczy danej JST, organ stanowiący, jak i grupa mieszkańców – w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. [MK]
• Wyjątek od zasady dobrowolności stanowią gminy będące miastami na prawach powiatu (tj. gminy wykonujące zadania powiatu na zasadach określonych w u.s.p. – por. art. 92 u.s.p.). Dotyczy to zatem 66 jednostek w skali kraju. [MK]
• Ustawodawca jednocześnie nie zdecydował się na uzależnienie obowiązku utworzenia budżetu obywatelskiego od innych przesłanek, takich jak np. liczba mieszkańców czy określone wartości budżetowe w poprzednim roku budżetowym (np. wielkość dochodów lub wydatków). W konsekwencji budżet obywatelski np. nie będzie obligatoryjny w liczącej blisko 75 tys. mieszkańców Pile (woj. wielkopolskie), za to jego utworzenie będzie obowiązkowe w Sopocie (woj. pomorskie), Świnoujściu (woj. zachodniopomorskie) czy też Tarnobrzegu (woj. podkarpackie), a więc w miastach na prawach powiatu liczących poniżej 50 tys. mieszkańców. [MK]
• W przypadku miast na prawach powiatu wysokość budżetu obywatelskiego musi wynosić co najmniej 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu. Nie ma przeszkód, aby pula ta była większa. W przypadku pozostałych JST ustawodawca nie ingeruje w wielkość środków przewidzianych do wydatkowania. Tu decyzja została pozostawiona uznaniu organu stanowiącego danej JST.
• Ustrojowe ustawy samorządowe przewidują, iż środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule. W przypadku u.s.g. mogą obejmować całą gminę i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych. W przypadku u.s.p. pule mogą obejmować całość powiatu i jego części w postaci gmin lub grup gmin. Natomiast na gruncie u.s.w. pule mogą obejmować całość województwa i jego części – powiaty lub grupy powiatów. Wydzielenie pul środków według ww. kryteriów ma charakter fakultatywny. W żadnym przypadku (nawet w miastach na prawach powiatu) rozwiązanie takie nie jest obligatoryjne. Ustawodawca nie wprowadza przesłanek faktycznych czy prawnych warunkujących możliwość podziału budżetu na pule. [MK]
• W przypadku podjęcia decyzji o podziale środków, które mają być wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego na pule, konieczne jest wyodrębnienie puli:

– obejmującej obszar całej JST.

– obejmującej poszczególne części danej JST wyodrębnionych według kryteriów określonych w ustrojowych ustawach samorządowych.

Ustawodawca wprost przesądza, iż w przypadku gmin pule środków w ramach budżetu obywatelskiego dotyczyć mogą jednostek pomocniczych (np. sołectw) lub grup jednostek pomocniczych (np. kilku sołectw). Nie ma możliwości dokonywania w tym zakresie innych podziałów (np. wyodrębnienia odrębnej puli dla kilku osiedli znajdujących się na terenie jednej lub kilku dzielnic będących jednostkami pomocniczymi w gminach). [MK]

• Ustawa nowelizująca w sposób szczegółowy przewidziała zakres uchwały określającej wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. Uchwała ta musi określać w szczególności:

– wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty;

– wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1 proc. mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt;

– zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania;

– zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania. [MK]

Pominięcie chociaż jednego z ww. elementów, a tym samym niewyczerpanie w całości delegacji ustawowej, przesądzać będzie o wadliwości uchwały uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności w całości przez organ nadzoru lub sąd administracyjny.

• W uchwale organu stanowiącego JST dotyczącej budżetu obywatelskiego mogą znaleźć się inne aniżeli ww. elementy, o ile dotyczyć będą wymagań, jakie powinien spełniać jego projekt. Brak jest przeszkód natury prawnej, aby kwestie dotyczące budżetu obywatelskiego i konsultacji z mieszkańcami w innych sprawach regulowane były w jednej uchwale. [MK]
• W przypadku budżetu obywatelskiego – w przeciwieństwie do przepisów dotyczących obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej – ustawodawca nie posługuje się pojęciem „mieszkańców, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego”. Tym samym należy przyjąć, że przepisy dotyczące budżetu obywatelskiego mają szerszy zakres podmiotowy i mogą dotyczyć także mieszkańców gminy nieposiadających czynnego prawa wyborczego do organów stanowiących (np. osoby poniżej 18. roku życia). [MK]
• Obligatoryjne elementy uchwały dotyczącej budżetu obywatelskiego pośrednio wyznaczają etapy procedury związanej z budżetem obywatelskim. Obejmuje ona:

– podjęcie uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego przez organ stanowiący JST wraz z określeniem puli środków przeznaczonych na ten cel;

– zgłoszenie projektów w ramach budżetu obywatelskiego popartych przez odpowiednią liczbę mieszkańców;

– ocenę zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych (w tym liczby i prawidłowości złożonych podpisów). Ustawodawca nie przesądza, kto ma dokonać oceny w tym zakresie. Z reguły będzie to organ wykonawczy danej JST przy pomocy urzędników obsługujących go. Nie można wykluczyć uczestnictwa przedstawicieli organu stanowiącego JST;

– decyzję o dopuszczeniu albo o niedopuszczeniu projektu do głosowania;

– ewentualną procedurę odwoławczą wraz ze wskazaniem organu odwoławczego;

– głosowanie zapewniające równość i bezpośredniość;

– ustalanie wyników głosowania i podawania ich do publicznej wiadomości.

Równość głosowania w ramach budżetu obywatelskiego oznacza, iż każdy mieszkaniec ma jeden głos i każdy głos ma taką samą wagę. Bezpośredniość zaś – iż każdy mieszkaniec uczestniczący w głosowaniu oddaje głos na konkretny projekt. Tym samym nie można przeprowadzić budżetu obywatelskiego w ten sposób, że mieszkańcy w głosowaniu wybierać będą osoby, które następnie wyłonią zadania do wykonania. Nie wyklucza to natomiast głosowania za pośrednictwem systemów teleinformatycznych. [MK]

• Uchwała w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego jest aktem prawa miejscowego. Tym samym podlega ona obligatoryjnej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Co do zasady wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. To samo dotyczy jej ewentualnych zmian. Uchwała w sprawie budżetu obywatelskiego nie musi być podejmowana corocznie. [MK].

9. Raport o stanie jednostki samorządu terytorialnego

USTAWA O SAMORZĄDZIE GMINNYM – art. 18 ust. 2	USTAWA O SAMORZĄDZIE POWIATOWYM – art. 12	USTAWA O SAMORZĄDZIE WOJEWŃDZTWA – art. 18
Do wyłącznej właściwości rady gminy należy: (…) 4a) rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu;	Do wyłącznej właściwości rady powiatu należy: (…) 6a) rozpatrywanie raportu o stanie powiatu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania dla zarządu z tego tytułu;	Do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy: (…) 10a) rozpatrywanie raportu o stanie województwa oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia zarządowi województwa wotum zaufania z tego tytułu;

 

• Ustawa nowelizująca poszerzyła katalog spraw, w których organy stanowiące są właściwe do rozpatrywania raportu o stanie danej JST oraz podejmowania uchwały w sprawie udzielenia organowi wykonawczemu wotum zaufania. Kompetencji w tym zakresie nie można przypisać innemu organowi. [MK]

USTAWA O SAMORZĄDZIE GMINNYM – art. 28aa	USTAWA O SAMORZĄDZIE POWIATOWYM – art. 30a	USTAWA O SAMORZĄDZIE WOJEWŃDZTWA – art. 34a
1. Wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. 2. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. 3. Rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu. 4. Rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę.	1. Zarząd powiatu co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie powiatu raport o stanie powiatu. 2. Raport obejmuje podsumowanie działalności zarządu powiatu w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego. 3. Rada powiatu może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu. 4. Rada powiatu rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady powiatu w sprawie udzielenia lub nieudzielenia zarządowi absolutorium. Raport jest rozpatrywany w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie powiatu przeprowadza się debatę.	1. Zarząd województwa co roku do dnia 31 maja przedstawia sejmikowi województwa raport o stanie województwa. 2. Raport obejmuje podsumowanie działalności zarządu województwa w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał sejmiku województwa i budżetu obywatelskiego. 3. Sejmik województwa może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu. 4. Sejmik województwa rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała sejmiku województwa w sprawie udzielenia lub nieudzielenia zarządowi absolutorium. Raport jest rozpatrywany w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie województwa przeprowadza się debatę.

 

5. W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych. 6. W debacie nad raportem o stanie gminy mieszkańcy gminy mogą zabierać głos. 7. Mieszkaniec, który chciałby zabrać głos w trybie określonym w ust. 6, składa do przewodniczącego rady pisemne zgłoszenie, poparte podpisami: 1) w gminie do 20 000 mieszkańców – co najmniej 20 osób; 2) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców – co najmniej 50 osób. 8. Zgłoszenie składa się najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, na który zwołana została sesja, podczas której ma być przedstawiany raport o stanie gminy. Mieszkańcy są dopuszczani do głosu według kolejności otrzymania przez przewodniczącego rady zgłoszenia. Liczba mieszkańców mogących zabrać głos w debacie wynosi 15, chyba że rada postanowi o zwiększeniu tej liczby. 9. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. 10. W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio.

5. W debacie nad raportem o stanie powiatu radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych. 6. W debacie nad raportem o stanie powiatu mieszkańcy powiatu mogą zabierać głos. 7. Mieszkaniec, który chciałby zabrać głos w trybie określonym w ust. 6, składa do przewodniczącego rady pisemne zgłoszenie, poparte podpisami: 1) w powiecie do 100 000 mieszkańców – co najmniej 150 osób; 2) w powiecie powyżej 100 000 mieszkańców – co najmniej 300 osób. 8. Zgłoszenie składa się najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, na który zwołana została sesja, podczas której ma być przedstawiany raport o stanie powiatu. Mieszkańcy są dopuszczani do głosu według kolejności otrzymania przez przewodniczącego rady zgłoszenia. Liczba mieszkańców mogących zabrać głos w debacie wynosi 15, chyba że rada postanowi o zwiększeniu tej liczby. 9. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie powiatu rada powiatu przeprowadza głosowanie nad udzieleniem zarządowi powiatu wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania rada powiatu podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady powiatu. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania. 10. Nieudzielenie przez radę powiatu wotum zaufania zarządowi powiatu jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu. 11. Rada powiatu rozpoznaje sprawę odwołania zarządu z przyczyny, o której mowa w ust. 10, na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi wotum zaufania. Rada powiatu może odwołać zarząd większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady.

5. W debacie nad raportem o stanie województwa radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych. 6. W debacie nad raportem o stanie województwa mieszkańcy województwa mogą zabierać głos. 7. Mieszkaniec, który chciałby zabrać głos w trybie określonym w ust. 6, składa do przewodniczącego sejmiku pisemne zgłoszenie, poparte podpisami: a) w województwie do 2 000 000 mieszkańców – co najmniej 500 osób; b) w województwie powyżej 2 000 000 mieszkańców – co najmniej 1000 osób. 8. Zgłoszenie składa się najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, na który zwołana została sesja, podczas której ma być przedstawiany raport o stanie województwa. Mieszkańcy są dopuszczani do głosu według kolejności otrzymania przez przewodniczącego sejmiku zgłoszenia. Liczba mieszkańców mogących zabrać głos w debacie wynosi 15, chyba że sejmik postanowi o zwiększeniu tej liczby. 9. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie województwa sejmik województwa przeprowadza głosowanie nad udzieleniem zarządowi województwa wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu zarządowi województwa wotum zaufania sejmik województwa podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu sejmiku województwa. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu zarządowi województwa wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi województwa wotum zaufania. 10. Nieudzielenie przez sejmik województwa wotum zaufania zarządowi województwa jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu. 11. Sejmik województwa rozpoznaje sprawę odwołania zarządu województwa z przyczyny określonej w ust. 10 na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi województwa wotum zaufania. Sejmik województwa może odwołać zarząd województwa większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu sejmiku, w głosowaniu jawnym.

• Raport o stanie danej JST jest połączony z udzieleniem wotum zaufania organowi wykonawczemu. Instytucja ta jest związana z funkcją kontrolną organów stanowiących względem wykonawczych. Jednocześnie definitywnie powinna ona zakończyć istniejący w praktyce spór o charakter procedury absolutoryjnej (czy dotyczy ona wyłącznie kwestii finansowych związanych z wykonaniem budżetu, czy też jest całościową oceną działalności organu wykonawczego). Należy jednoznacznie stwierdzić, iż absolutorium związane jest z aspektami finansowymi, zaś wotum zaufania udzielane w oparciu o raport o stanie jednostki samorządu terytorialnego dotyczy pozostałych aspektów działalności organu wykonawczego.

Procedura udzielania wotum zaufania organowi wykonawczemu w oparciu o raport o stanie danej jednostki samorządu terytorialnego jest odrębna względem procedury absolutoryjnej. Ustawodawca jednakże powiązał obie procedury pod względem funkcjonalnym. [MK]

• Organ wykonawczy co roku zobowiązany jest przedstawić organowi stanowiącemu raport o stanie JST. Raport dotyczący roku poprzedniego ma być przedstawiony organowi stanowiącemu do dnia 31 maja każdego roku. Tym samym termin końcowy na przedstawienie raportu jest taki sam jak ostateczny termin na przekazanie sprawozdania finansowego JST. Ustawodawca nie określa najwcześniejszego terminu, w którym może być przedstawiony raport. Mając na względzie, iż dotyczy on minionego roku, należy przyjąć, że może być on przedłożony najwcześniej 2 stycznia. Pierwszy raport będzie przedkładany do 31 maja 2019 r. i obejmować będzie cały rok 2018. Bez znaczenia w tym zakresie pozostają zmiany w organach wykonawczych JST. Oznacza to przykładowo, iż nowo wybrany wójt, który obejął swój urząd w ostatnich dniach listopada 2018 r., zobowiązany będzie do 31 maja 2019 r. przedstawić raport o stanie gminy obejmujący 11 miesięcy działalności swojego poprzednika oraz miesiąc własnej pracy. [MK]
• Ustawodawca określa zakres przedmiotowy raportu, wskazując, że obejmuje on podsumowanie działalności organu wykonawczego w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał organu stanowiącego i budżetu obywatelskiego (o ile został wdrożony). Organ stanowiący może określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu. Przy czym uchwała w tym zakresie ma charakter fakultatywny. Jeśli organ stanowiący jej nie podejmie, wówczas o sposobie opracowania raportu, a zwłaszcza o stopniu jego szczegółowości, decydować będzie organ wykonawczy opracowujący raport. Istnieje wówczas ryzyko, że wójt czy np. starosta skupi się na korzystnych dla siebie elementach, tym samym marginalizując lub pomijając elementy dla siebie niewygodne. Organ stanowiący niezadowolony z raportu, w tym jego szczegółowości, nie będzie mógł w takiej sytuacji żądać uzupełniania czy doprecyzowania. Ewentualne oczekiwania wyrażone w uchwale będzie można zrealizować dopiero w kolejnym raporcie o stanie JST. [MK]
• Uchwała w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących raportu o stanie JST co do zasady jest aktem o charakterze wewnętrznym, a w konsekwencji nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W takiej sytuacji akt ten może wejść w życie z dniem podjęcia. Wątpliwości mogą się pojawić, gdy zostaną w nim zamieszczone postanowienia dotyczące liczby mieszkańców biorących udział w debacie nad raportem. Wówczas uchwała może zostać zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego i podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. [MK]
• Ustawodawca nie rozstrzyga, kiedy uchwała powinna zostać podjęta. Najlepszym rozwiązaniem byłoby jej podjęcie przed rozpoczęciem roku, którego dotyczyć ma raport (np.: uchwała rady gminy dotycząca raportu o stanie gminy za 2019 r., który będzie przedstawiony do 31 maja 2020 r. , powinna zostać podjęta do 31 grudnia 2018 r). Pozwoli to na bieżące gromadzenie i opracowywanie danych. Uchwała ta może zostać także podjęta później, jednak przed przedstawieniem raportu za dany rok. Powinna przy tym decydować data rzeczywistego przedstawienia raportu za rok miniony, a nie ostateczna data jego przedstawienia (np. w sytuacji, w której wójt przedstawiłby raport za 2018 r. 31 stycznia 2019 r. uchwała powinna zostać podjęta do 30 stycznia 2019 r.). [MK]
• Raport o stanie JST rozpatrywany jest przez organ stanowiący. Ustawodawca nie przewiduje w tym zakresie obligatoryjnego udziału jakiegokolwiek podmiotu czy organu zewnętrznego lub wewnętrznego. Tym samym inaczej niż w procedurze absolutoryjnej ustawodawca nie wymaga udziału w procedurze związanej z rozpatrywaniem raportu regionalnej izby obrachunkowej ani komisji rewizyjnej. Należy jednak pamiętać, że wszystkie trzy ustawy samorządowe stanowią, iż komisja rewizyjna powoływana jest w związku z działalnością kontrolną organu stanowiącego. Tym samym jest predystynowana do udziału w procedurze związanej z rozpatrywaniem raportu. Nie wyklucza to wszakże aktywności w tym zakresie innych komisji stałych organu stanowiącego JST. Kwestie te w sposób szczegółowy może regulować statut. [MK]
• Raport o stanie gminy jest rozpatrywany podczas sesji, na której podejmuje się uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. Sesja ta powinna się odbyć nie później niż do 30 czerwca każdego roku. Przewodniczący organu stanowiącego, ustalając porządek sesji absolutoryjnej, zobowiązany jest zatem uwzględnić także kwestie raportu. Nie ma przeszkód natury prawnej, aby w porządku obrad tej sesji znajdowały się także inne zagadnienia. Biorąc jednak pod uwagę złożoność i charakter zagadnień procedowanych na tej sesji oraz obligatoryjne elementy proceduralne, nie sposób wykluczyć, iż w praktyce sesje te będą trwały dłużej niż jeden dzień. Dlatego ich termin nie powinien być wyznaczany na ostatni dzień przewidziany na udzielenie absolutorium. Przy czym w pierwszej kolejności, przed uchwałą absolutoryjną, rozpatrywany jest raport. Regulacje w tym zakresie wiążą zarówno przewodniczącego organu stanowiącego ustalającego porządek obrad, jak i radnych zamierzających ewentualnie przegłosować zmiany w porządku obrad. [MK]
• Obligatoryjnym elementem sesji absolutoryjnej jest debata nad raportem. W debacie udział biorą:

– radni;

– organ wykonawczy (osoba lub osoby piastujące funkcję organu wykonawczego na dzień przeprowadzania debaty nad raportem – ustawodawca nie przewiduje udziału osób, które pełniły tę funkcję w okresie objętym raportem);

– mieszkańcy.

W trakcie debaty nad raportem radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych. Oznacza to, iż nawet w sytuacji gdy statut JST przewiduje, iż radni nie mogą w danym punkcie porządku obrad zabierać głosu dłużej niż przez np. 10 minut, przepisu tego się nie stosuje. Brak ograniczeń czasowych nie wyklucza natomiast możliwości wprowadzenia w tym zakresie ograniczeń ilościowych – polegających na tym, że poszczególni radni mogą tylko raz zabierać głos w trakcie debaty. Ewentualne kolejne wystąpienia mogłyby być związane ze sprostowaniem ich wcześniejszej wypowiedzi lub dotyczyć kwestii formalnych. Możliwe ograniczenia w tym zakresie powinien regulować statut JST. Nie ma natomiast przeszkód, aby ograniczenia czasowe stosować wobec uczestniczących w debacie mieszkańców. [MK]

• Niezależnie od przepisów statutowych ustawodawca gwarantuje udział w debacie mieszkańcom. Może w niej wziąć udział 15 mieszkańców, chyba że organ stanowiący postanowi inaczej. Ze znowelizowanych ustrojowych ustaw samorządowych nie wynika, czy rozstrzygnięcie organu stanowiącego w tym zakresie powinno mieć charakter indywidualny (organ stanowiący, wiedząc, ilu mieszkańców zgłosiło się do udziału w debacie w danym roku, podejmuje decyzję o liczbie osób biorących udział w debacie, dopuszczając do głosu więcej niż 15 osób albo wszystkich), czy też może mieć charakter generalny (organ stanowiący z góry określa liczbę mieszkańców biorących udział w debacie) – pojawia się wówczas pytanie, w którym z aktów podejmowanych przez organ stanowiący kwestie te powinny być uregulowane. Jeśli postanowienia w tym zakresie znajdą się z uchwale w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących raportu, może być to uznane za przekroczenie delegacji ustawowej, bo wówczas zmienia się charakter przedmiotowej uchwały. Podobnie ustawodawca nie rozstrzyga, kiedy organ stanowiący decyduje o dopuszczenia do udziału w debacie większej liczby mieszkańców – czy decyzja taka może być podjęta z góry czy też po zakończeniu zgłoszeń mieszkańców, a więc podczas sesji absolutoryjnej. Decyzji w przedmiotowym zakresie nie może samodzielnie podjąć przewodniczący organu stanowiącego ani żadna z komisji wewnętrznych. [MK]
• Mieszkańcy, którzy chcieliby uczestniczyć w debacie, muszą złożyć do przewodniczącego organu stanowiącego pisemne zgłoszenie poparte podpisami określonej liczby osób. Wymogi te zróżnicowane są w zależności od wielkości JST. Zróżnicowanie to jest niewystarczające, czego najlepszym przykładem są rozwiązania zawarte w u.s.g. Największa liczba podpisów poparcia wymagana jest w gminach powyżej 20 000 mieszkańców. Tym samym ustawodawca zrównał wymogi w gminach liczących minimalną w tym zakresie liczbę mieszkańców z największymi miastami w Polsce (np. Warszawa, Poznań, Kraków). Mając na względzie systemowy charakter raportu oraz debaty nad nim, należy przyjąć, iż osoby udzielające poparcia w tym zakresie także powinny być mieszkańcami danej JST. Oznacza to, iż kwestia ta powinna być weryfikowana przez przewodniczącego organu stanowiącego, zwłaszcza w sytuacji większej liczby zgłoszeń (osoby, które nie uzyskały wymaganego ustawą poparcia, nie powinny być dopuszczane do udziału w debacie, a ich miejsce powinni zajmować kolejni zgłoszeni mieszkańcy, którzy uzyskali wymagane poparcie). Mając na uwadze niezwykle krótkie terminy w tym zakresie (zgłoszenia do dnia poprzedzającego sesję absolutoryjną), zadanie to – zwłaszcza w dużych JST – może okazać się niewykonalne.
• Znowelizowane ustawy nie rozstrzygają wprost, czy dana osoba może udzielić poparcia więcej niż jednemu mieszkańcowi zamierzającemu uczestniczyć w debacie. Brak ograniczenia w tym zakresie może prowadzić w skrajnych przypadkach do sytuacji, w której poparcie dla wszystkich 15 mieszkańców zamierzających uczestniczyć w debacie wyrażą te same osoby. Osobami udzielającymi poparcia w tym zakresie mogą być także radni. [MK]
• W przeciwieństwie do przepisów o obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej ustawodawca nie wprowadza w przedmiotowym zakresie ograniczeń związanych z udziałem w debacie mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do organów stanowiących. Bazując na założeniu o racjonalności ustawodawcy, należy przyjąć, iż jest to świadome zróżnicowanie, mające wywołać określone skutki prawne. [MK]
• Po zakończeniu debaty przeprowadza się głosowanie nad udzieleniem organowi wykonawczemu wotum zaufania. Uchwałę w tym zakresie – podobnie jak w sprawie udzielenia absolutorium – podejmuje się bezwzględną większością głosów ustawowego składu organu stanowiącego (za podjęciem uchwały musi głosować ponad połowa radnych zasiadających w danym organie bez względu na liczbę radnych biorących udział w tym głosowaniu). Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania (np. na skutek uzyskania przez przedmiotową uchwałę jedynie zwykłej większości głosów) jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu organowi wykonawczemu wotum zaufania. Tym samym nie ma podstaw do podejmowania odrębnej uchwały w tym zakresie. [MK]
• Ustawodawca różnicuje skutki nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu w zależności od trybu, w jakim organ ten jest wybierany – odrębne skutki przewidziano w u.s.g. (wybór organu wykonawczego w wyborach powszechnych), inne zaś w u.s.p. i u.s.w. (wybór organu wykonawczego przez organ stanowiący).
• W przypadku wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) nieudzielenie wotum zaufania w dwóch kolejnych latach daje podstawę organowi stanowiącemu do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Rada gminy może (ale nie jest do tego zobowiązana) podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z powyższej przyczyny na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Taką uchwałę rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym.

Wątpliwości budzi, czy podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w powyższej sytuacji wywołuje takie same skutki prawne jak przeprowadzenie referendum na skutek nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy absolutorium. Należy bowiem podkreślić, iż zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym ( t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 400 ze zm.), jeżeli w ważnym referendum o odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przeprowadzonym na wniosek rady gminy z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium, przeciwko odwołaniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oddano więcej niż połowę ważnych głosów, działalność rady gminy ulega zakończeniu z mocy prawa. Ustawa nowelizująca nie wprowadziła zmian do tego przepisu. [MK]

• W przypadku powiatów i województw nieudzielenie wotum zaufania organowi wykonawczemu jest równoznaczne ze złożeniem przez niego mandatu, co powinno nastąpić na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi wotum zaufania. Organ stanowiący może odwołać zarząd większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu tego organu.
• W powiatach wątpliwości budzi, czy głosowanie w przedmiotowym zakresie powinno mieć charakter jawny czy tajny. Ustawodawca nie rozstrzyga wprost tej kwestii. Podnieść można szereg argumentów na rzecz zarówno jednego, jak i drugiego rozwiązania. Powyższą kwestię ostatecznie rozstrzygną najprawdopodobniej sądy administracyjne. Wątpliwości w tym zakresie nie ma natomiast na gruncie u.s.w., gdzie ustawodawca wprost przesądził, iż głosowanie w przedmiotowym zakresie ma mieć charakter jawny. [MK]
• Uchwała w sprawie udzielenie wotum zaufania jest uchwałą całkowicie odrębną od tej w sprawie udzielenia absolutorium. W konsekwencji w danym roku organ stanowiący może:

– udzielić wotum zaufania i udzielić absolutorium;

– odmówić udzielenia wotum zaufania oraz odmówić udzielenia absolutorium;

– udzielić wotum zaufania i odmówić udzielenia absolutorium;

– odmówić udzielenia wotum zaufania i udzielić absolutorium. [MK]

• Ze znowelizowanych przepisów ustrojowych ustaw samorządowych nie wynika, czy uchwała w sprawie udzielenia wotum zaufania lub nieudzielenia go powinna zawierać jakieś szczegółowe uzasadnienie i na ile ma ona charakter uznaniowy. Kwestie te mogą mieć istotne znaczenie w przypadku ewentualnej kontroli uchwał przez sądy administracyjne na skutek skarg organów wykonawczych kwestionujących podstawy odmowy udzielenia wotum zaufania. [MK]

USTAWA O SAMORZĄDZIE GMINNYM – art. 28b ust. 1	USTAWA O SAMORZĄDZIE POWIATOWYM – art. 31 ust. 1	USTAWA O SAMORZĄDZIE WOJEWŃDZTWA – art. 37 ust. 1
Rada gminy, po upływie 9 miesięcy od dnia wyboru wójta i nie później niż na 9 miesięcy przed zakończeniem kadencji, może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny innej niż nieudzielenie wójtowi absolutorium lub nieudzielenie wójtowi wotum zaufania jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady.	Rada powiatu może odwołać starostę z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium lub nieudzielenie wotum zaufania zarządowi jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady.	Sejmik województwa może odwołać marszałka województwa z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium lub nieudzielenie wotum zaufania jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu sejmiku.

• Zmiany w powyższym zakresie są konsekwencją wprowadzenia do ustrojowych ustaw samorządowych raportu o stanie JST powiązanego z uchwałą w sprawie wotum zaufania. Uchwała ta traktowana jest w przedmiotowym zakresie analogicznie jak uchwała absolutoryjna. [MK]

10. Zapytania i interpelacje radnych

USTAWA O SAMORZĄDZIE GMINNYM – art. 24 ust. 3–7	USTAWA O SAMORZĄDZIE POWIATOWYM – art. 21 ust. 9–13	USTAWA O SAMORZĄDZIE WOJEWŃDZTWA – art. 23 ust. 5–9
3. W sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta. 4. Interpelacja dotyczy spraw o istotnym znaczeniu dla gminy. Interpelacja powinna zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające z niej pytania. 5. Zapytania składa się w sprawach aktualnych problemów gminy, a także w celu uzyskania informacji o konkretnym stanie faktycznym. Przepis ust. 4 zdanie drugie stosuje się odpowiednio. 6. Interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi. Wójt, lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. 7. Treść interpelacji i zapytań oraz udzielonych odpowiedzi podawana jest do publicznej wiadomości poprzez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy, oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty.	9. W sprawach dotyczących powiatu radni mogą kierować interpelacje i zapytania do starosty. 10. Interpelacja dotyczy spraw o istotnym znaczeniu dla powiatu. Interpelacja powinna zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające z niej pytania. 11. Zapytania składa się w sprawach aktualnych problemów powiatu, a także w celu uzyskania informacji o konkretnym stanie faktycznym. Przepis ust. 10 zdanie drugie stosuje się odpowiednio. 12. Interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie staroście. Starosta, lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. 13. Treść interpelacji i zapytań oraz udzielonych odpowiedzi podawana jest do publicznej wiadomości poprzez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej powiatu, oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty.	5. W sprawach dotyczących województwa radni mogą kierować interpelacje i zapytania do marszałka województwa. 6. Interpelacja dotyczy spraw o istotnym znaczeniu dla województwa. Interpelacja powinna zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające z niej pytania. 7. Zapytania składa się w sprawach aktualnych problemów województwa, a także w celu uzyskania informacji o konkretnym stanie faktycznym. Przepis ust. 6 zdanie drugie stosuje się odpowiednio. 8. Interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego sejmiku, który przekazuje je niezwłocznie marszałkowi województwa. Marszałek, lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. 9. Treść interpelacji i zapytań oraz udzielonych odpowiedzi podawana jest do publicznej wiadomości poprzez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej samorządu województwa oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty.

• Ustawa nowelizująca wprowadziła do każdej z ustrojowych ustaw samorządowych przepisy określające zasady i tryb występowania przez radnych z interpelacjami i zapytaniami. Przepisy stanowią odwzorowanie analogicznych uprawnień posłów wynikających z ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz.U….). [AK]
• Instytucja interpelacji i zapytań nie stanowi nowego, nieznanego dotąd w samorządzie instrumentarium prawnego. Przeciwnie, dotychczas statuty wielu JST wyposażały w możliwość kierowania interpelacji i zapytań do organy wykonawcze lub ich przewodniczących. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej wskazano zresztą wyraźnie, że celem wprowadzenia omówionych przepisów jest wzmocnienie występujących już w praktyce instytucji kontrolnych. Ustawowe uregulowanie omawianych instrumentów ma zatem wątpliwą wartość dodaną, choć przysłuży się ujednoliceniu obowiązujących powszechnie przepisów miejscowych9. W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę, że dotychczasowe regulacje statutowe dotyczące składania przez radnych interpelacji i zapytań w poszczególnych JST się różniły, czasem w istotnym zakresie. Przykładowo, w niektórych gminach interpelacje i zapytania mogły być składane przez radnych tylko na sesjach rady gminy, w niektórych zaś dopuszczono możliwość ich zgłaszania także w okresach między sesjami. Tym samym konsekwencją wprowadzenia omawianych zasad ustawowych stała się konieczność dostosowania przez JST swych dotychczasowych regulacji statutowych do wzorców określonych ustawą nowelizującą. [AK]
• Ustawodawca uregulował w sposób tożsamy zasady i tryb składania interpelacji i zapytań przez radnych we wszystkich trzech ustawach ustrojowych. Jedyną, oczywistą różnicą pomiędzy unormowaniami z poszczególnych ustaw, jest określenie adresata interpelacji i zapytania, czyli na poziomie gminy – wójta, powiatu – starosty, w województwa – marszałka. [AK]
• Zarówno interpelacje, jak i zapytania radnych są instrumentem, który służy realizacji funkcji kontrolnej organu stanowiącego JST. W literaturze przedmiotu interpelację radnego definiuje się jako indywidualny środek kontrolno-interwencyjny, za którego pomocą radny może domagać się od organu wykonawczego lub jego przewodniczącego podjęcia określonych działań w sprawach jednostki samorządu terytorialnego, w tym w szczególności udzielenia informacji na interesujący go temat, który dotyczy jednostki samorządu terytorialnego10. Analogicznie ujmowane jest zapytanie radnego, przy czym zastrzega się, że stanowi ono środek, który wnosi się w celu uzyskania mniej istotnych informacji o faktach i bieżących sprawach w jednostkach samorządu terytorialnego11.

Ustawodawca w nowo wprowadzonych przepisach bardzo szczegółowo określił przedmiot, zasady i tryb składania oraz udzielania odpowiedzi na interpelacje i zapytania. Jeżeli chodzi o przedmiot tychże instrumentów, to zgodnie z nowymi przepisami interpelacja dotyczy spraw o istotnym znaczeniu dla JST, zapytanie natomiast składa się w sprawach aktualnych problemów jednostki samorządu terytorialnego, a także w celu uzyskania informacji o konkretnym stanie faktycznym. Interpelacje powinny dotyczyć spraw istotnych dla całej JST, a tym samym spraw mających znaczenie dla JST jako takiej lub dużej grupy jej mieszkańców. Mogą to być w szczególności kwestie związane z realizowaną w JST strategią, polityką czy programami. Zapytania dotyczyć mają natomiast spraw o mniejszej wadze, w szczególności działań czy stanów skonkretyzowanych i zindywidualizowanych, np. zapytanie może stanowić reakcję radnego na prośbę mieszkańca o interwencję w oznaczonej sprawie, takiej jak niewłaściwa realizacja na danej ulicy obowiązku odśnieżania i zwalczania śliskości drogowej. Kwalifikacja pytania radnego jako interpelacji lub zapytania stanowi z natury rzeczy kwestię ocenną, często warunkowaną subiektywnymi odczuciami pytającego. Podkreślić jednak należy, że ewentualna wątpliwość adresata interpelacji lub zapytania, co do właściwego oznaczenia pisma kierowanego przez radnego nie ma większego znaczenia praktycznego z punktu widzenia procedury, jego wniesienia i rozpatrzenia. Ustawodawca bowiem określił analogiczne zasady i tryb sporządzania obu pism i udzielania na nie odpowiedzi. [AK]

• Zgodnie z nowymi przepisami interpelacje i zapytania muszą być składane w formie pisemnej. Wykluczone jest zatem, często dotychczas przyjmowane w praktyce, ustne formułowanie interpelacji lub zapytania bezpośrednio w trakcie sesji rady (sejmiku), w tym także wskutek refleksji radnego związanej z bieżącym przedmiotem trwających obrad. Wobec wprowadzenia pisemnej ścieżki składania, a także udzielania odpowiedzi na zapytania i interpelacje wątpliwości może budzić to, czy ich przedstawianie powinno stanowić punkt w porządku obrad organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jak to miało dotychczas miejsce zazwyczaj w praktyce. Wydaje się, że kwestia ta pozostawiona jest uznaniu organom konkretnej JST. Mogą one, choć nie muszą wprowadzić w swych regulacjach statutowych obowiązek lub możliwość publicznego wygłoszenia w trakcie sesji zgłoszonych na piśmie interpelacji i zapytań oraz udzielonych na nie odpowiedzi. [AK]
• Ustawodawca określił wyraźnie w nowych przepisach elementy składowe interpelacji i zapytań. Po pierwsze muszą one zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego ich przedmiotem lub kanwą stawianego pytania (pytań). Niewątpliwie użyte przez ustawodawcę sformułowanie „krótkie” stanowi zwrot nieostry, którego znaczenie musi być relatywizowane do okoliczności konkretnej sprawy i wiedzy radnego zadającego pytanie. W tym kontekście uznać należy, że nie można odmówić nadania biegu interpelacji lub zapytaniu z powodu zbyt dużej zwięzłości lub rozwlekłości w przedstawieniu stanu faktycznego. Wydaje się, że odmowa rozpatrzenia interpelacji lub zapytania z uwagi na niezrealizowanie warunku krótkiego przedstawienia stanu faktycznego może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy składana interpelacja lub zapytanie nie będzie w ogóle zawierać opisu w omawianym zakresie. Drugim wymaganym elementem składowym interpelacji i zapytania są „pytania” wynikające z przedstawionego stanu faktycznego sprawy. Pomimo użycia w komentowanych przepisach przez prawodawcę liczby mnogiej „pytania” nie powinien budzić wątpliwości fakt, że zadanie tylko jednego pytania w ramach interpelacji lub zapytania spełnia wspomniany warunek ustawowy. Pytanie (pytania) formułowane w ramach interpelacji (zapytania) mogą dotyczyć zarówno działań już zrealizowanych, jak i bieżących oraz planowanych, a także różnego rodzaju informacji lub danych będących w dyspozycji adresata interpelacji (zapytania). Przy czym podkreślenia wymaga, że w sytuacji gdy z zapytania lub interpelacji wynika, że jej przedmiotem jest żądanie udostępnienia informacji stanowiącej informację publiczną, udzielenie odpowiedzi wymaga zachowania zasad i trybu określonego w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.). Tym samym ewentualna odmowa udzielenia informacji we wnioskowanym zakresie powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. [AK]
• Nowe przepisy ustawowe przewidują pośredni tryb składania interpelacji i zapytań. Zgodnie z nimi radny składa interpelację (zapytanie) do odpowiedniego adresata za pośrednictwem przewodniczącego rady (sejmiku). Przyjęte rozwiązanie służy lepszemu zorganizowaniu realizowania przez radnych swych uprawnień, a także lepszej kontroli procedury udzielania odpowiedzi. Mechanizm ten ma także określone konsekwencje prawne, jako że nakłada na przewodniczącego rady (sejmiku) obowiązek ewidencjonowania złożonych interpelacji i zapytań oraz dokonywania ich wstępnej kontroli pod względem formalnym. [AK]
• Ustawodawca określił w komentowanych przepisach również formę i tryb udzielania odpowiedzi na zapytania i interpelacje zgłaszane przez radnych. Zgodnie z nimi adresat interpelacji lub zapytania ma 14 dni na udzielenie odpowiedzi w formie pisemnej. Nowe przepisy nie przewidują żadnej sankcji za uchybienie przedmiotowemu terminowi. Uznać zatem należy, że ma on wyłącznie charakter instrukcyjny. Brak realizacji przez adresata interpelacji (zapytania) obowiązku udzielenia odpowiedzi w ustawowo określonym terminie może mieć tym samym wyłącznie konsekwencje w wymiarze politycznym – stanowiąc przykładowo element oceny działalności wójta w ramach debaty nad udzieleniem mu wotum zaufania. Zgodzić się należy w tym kontekście z wyrażonym w doktrynie stanowiskiem, że odpowiedź na interpelację (zapytanie) ma charakter czynności materialno-technicznej o wyłącznie informacyjnym walorze i jako taka nie podlega zaskarżeniu ani w administracyjnym toku instancji, ani do sądu administracyjnego12. Warto wskazać również, że co prawda wprowadzone przepisy jako adresata zapytania lub interpelacji wskazują wójta (starostę, marszałka województwa), jednakże nie musi on udzielać na nie odpowiedzi osobiście. Może bowiem wyznaczyć do tej czynności inną osobę. Odpowiedzi zatem ma prawo udzielić np. kierownik jednostki organizacyjnej urzędu lub inny pracownik urzędu. Umocowanie osoby właściwej do udzielenia odpowiedzi na interpelację (zapytanie) może mieć charakter szczegółowy (tj. odnosić się do indywidualnie wskazanej interpelacji lub zapytania), jak również generalny (tj. odnosić się do interpelacji lub zapytań w określonej kategorii spraw). Podkreślić jednak trzeba, że odpowiedź na interpelację (zapytane) zawsze jest udzielana w imieniu i na rzecz adresata interpelacji (zapytania), a tym samym odpowiedzialność polityczna za treść udzielonej odpowiedzi spoczywa na tymże adresacie, a nie osobie udzielającej faktycznie odpowiedzi. [AK]
• Ważnym novum, dotychczas relatywnie rzadko występującym w praktyce, jest wprowadzenie ustawowego obowiązku podawania do publicznej wiadomości treści interpelacji i zapytań oraz udzielonych na nie odpowiedzi. Obowiązek ten ma być realizowany poprzez ich upublicznienie w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej JST oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Rozwiązanie to wpisuje się bezpośrednio w cel nowelizacji, jakim jest zwiększenie jawności działań organów JST. Pozwoli ono niewątpliwie mieszkańcom na lepsze śledzenie i łatwiejszą ocenę aktywności radnych. Z drugiej jednak strony może skutkować nadużywaniem omawianych instrumentów kontrolnych przez radnych dla celów stricte politycznych, nie znajdujących rzeczywistego pokrycia w bieżącej pracy konkretnych radnych na rzecz społeczności lokalnej (ponadlokalnej). [AK]
• Ostatnią kwestią, na jaką należy zwrócić uwagę, omawiając przepisy dotyczące interpelacji i zapytań, jest problematyka dopuszczalności wyposażenia radnych w statutach jednostek samorządu terytorialnego w inne instrumenty kontroli indywidualnej służące pozyskiwaniu przez nich wiedzy o działalności organów wykonawczych w określonych sprawach. Przykładem takiego instrumentu mogą być wzorowane na regulacjach centralnych pytania w sprawach bieżących realizowane przez posłów w trakcie posiedzeń plenarnych Sejmu w formie ustnej, które wymagają udzielenia przez adresata niezwłocznej odpowiedzi ustnej. Wydaje się, że nic nie stoi na przeszkodzie temu, by tego rodzaju konstrukcja normatywna znalazła swój lokalny odpowiednik w regulacjach statutowych. Rodzi się jedynie pytanie o celowość mnożenia instrumentów kontrolnych radnych, zwłaszcza wobec zwiększonego ryzyka wykorzystywania ich w celach pozamerytorycznych – dla bieżącej walki politycznej w związku z wprowadzonym obowiązkiem transmisji sesji rady (sejmiku). [AK]

11. Ograniczenia antykorupcyjne

USTAWA O SAMORZĄDZIE GMINNYM – art. 24f ust. 2	USTAWA O SAMORZĄDZIE POWIATOWYM	USTAWA O SAMORZĄDZIE WOJEWŃDZTWA
Wójtowie, radni, małżonkowie wójtów, zastępców wójtów, radnych, sekretarzy gminy, skarbników gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi, a także osoby pozostające we wspólnym pożyciu z wójtami, zastępcami wójtów, radnymi, sekretarzami gminy, skarbnikami gminy, kierownikami jednostek organizacyjnych gminy, osobami zarządzającymi i członkami organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi, nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Wybór lub powołanie tych osób na te funkcje są z mocy prawa nieważne.	brak zmian	brak zmian

• Zmiana związana z tzw. przepisami antykorupcyjnymi została wprowadzona wyłącznie do u.s.g. [MK]
• Zmiana w art. 24f ust. 2 u.s.g. polega na poszerzeniu listy osób, które nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Ustawodawca postanowił poszerzyć katalog osób objętych powyższym zakazem o:

– wójtów (burmistrzów, prezydentów miast);

– osoby pozostające we wspólnym pożyciu z wójtami, zastępcami wójtów, radnymi, sekretarzami gminy, skarbnikami gminy, kierownikami jednostek organizacyjnych gminy, osobami zarządzającymi i członkami organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi. [MK]

• U.s.g. nie definiuje, kim są „osoby pozostające we wspólnym pożyciu” z osobami pełniącymi określone funkcje w strukturach samorządowych. Pomocne w tym zakresie może okazać się orzecznictwo i poglądy doktryny dotyczące innych aktów normatywnych, w których występuje podobne określenie. Przykładem tego typu aktu może być kodeks karny (por. art. 115 par. 11, zgodnie z którym osobą najbliższą jest małżonek, wstępny, zstępny, rodzeństwo, powinowaty w tej samej linii lub stopniu, osoba pozostająca w stosunku przysposobienia oraz jej małżonek, a także osoba pozostająca we wspólnym pożyciu). Na gruncie tej ustawy Sąd Najwyższy podjął 25 lutego 2016 r. uchwałę w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I KZP 20/15), w której orzekł, iż «zawarty w art. 115 par. 11 k.k. zwrot» osoba pozostająca we wspólnym pożyciu” określa osobę, która pozostaje z inną osobą w takiej relacji faktycznej, w której pomiędzy nimi istnieją jednocześnie więzi duchowe (emocjonalne), fizyczne oraz gospodarcze (wspólne gospodarstwo domowe). Ustalenie istnienia takiej relacji jest możliwe także wtedy, gdy brak określonego rodzaju więzi jest obiektywnie usprawiedliwiony. Odmienność płci osób pozostających w takiej relacji nie jest warunkiem uznania ich za pozostających we wspólnym pożyciu w rozumieniu art. 115 par. 11 k.k.”. Analizując konkretne stany faktyczne, niezwykle pomocne może okazać się szerokie uzasadnienie tej uchwały. Należy jednakże podkreślić, iż nie została ona podjęta jednogłośnie – jeden z sędziów złożył zdanie odrębne, wskazując, iż odmienność płci powinna być warunkiem pozostawania we wspólnym pożyciu w rozumieniu art. 115 par. 11 k.k. [MK]
• W praktyce niezwykle trudno wyobrazić sobie na podstawie art. 24f ust. 2 u.s.g., aby właściwe organy mogły skutecznie i bezspornie przeprowadzić postępowanie, w wyniku którego zostanie stwierdzone, iż dane osoby pozostają w określonej w tym przepisie relacji faktycznej. Niemniej jednak nie można wykluczyć podejmowania prób z tym związanych, co z pewnością będzie kwestionowane przed sądami administracyjnymi. [MK]
• Przedmiotowa zmiana budzi istotne wątpliwości w kontekście ograniczeń adresowanych do osób niepełniących funkcji publicznych – osób pozostających we wspólnym pożyciu z osobami pełniącymi określone funkcje publiczne. Powstają w tym zakresie istotne wątpliwości o zgodność nowych przepisów z Konstytucją RP. [MK]
• Znowelizowany przepis u.s.g. budzi uzasadnione wątpliwości w kontekście ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1393), której zakres częściowo pokrywa się z zakresem komentowanego przepisu. Ustawa ta bowiem wprowadza określone ograniczenia adresowane do wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), zastępców wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), skarbników gmin, sekretarzy gmin, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi oraz inne osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Osoby wymienione w art. 1 i 2 w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą m.in. być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego. Ustawa ta przewiduje jednak, że zakaz zajmowania stanowisk w organach spółek nie dotyczy m.in. wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). Dzieje się tak, o ile zostały zgłoszone do objęcia takich stanowisk w spółce prawa handlowego przez: Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50 proc. kapitału zakładowego lub 50 proc. liczby akcji, JST, ich związki, inne osoby prawne JST lub związek metropolitalny. Osoby te nie mogą zostać zgłoszone do więcej niż dwóch spółek prawa handlowego z udziałem podmiotów zgłaszających te osoby. [MK]
• Należy przypomnieć, iż zgodnie z niezmienionym art. 24f ust. 4 u.s.g., jeżeli wybór lub powołanie, o których mowa w ust. 2 komentowanego przepisu, nastąpiły przed rozpoczęciem wykonywania mandatu radnego albo dniem wyboru wójta lub przed zatrudnieniem na stanowisku sekretarza gminy, powołaniem na stanowisko zastępcy wójta, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy oraz osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną, osoby, o których mowa w ust. 2, są obowiązane zrzec się stanowiska lub funkcji w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania przez radnego albo wójta czy też od dnia zatrudnienia na podstawie umowy o pracę lub powołania na stanowisko. W razie niezrzeczenia się stanowiska lub funkcji osoba, o której mowa w ust. 2, traci je z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym. [MK]
• Naruszenie komentowanego zakazu nie stanowi przesłanki do utraty mandatu wójta czy radnego, czy też podstawy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem samorządowym. [MK]

12. Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza

USTAWA O SAMORZĄDZIE GMINNYM – art. 41a	USTAWA O SAMORZĄDZIE POWIATOWYM – art. 42a	USTAWA O SAMORZĄDZIE WOJEWŃDZTWA – art. 89a
1. Grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. 2. Grupa mieszkańców, o której mowa w ust. 1, musi liczyć: 1) w gminie do 5000 mieszkańców – co najmniej 100 osób; 2) w gminie do 20 000 mieszkańców – co najmniej 200 osób; 3) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców – co najmniej 300 osób. 3. Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. 4. Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy. 5. Rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.	1. Grupa mieszkańców powiatu, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. 2. Grupa mieszkańców, o której mowa w ust. 1, musi liczyć: 1) w powiecie do 100 000 mieszkańców – co najmniej 300 osób; 2) w powiecie powyżej 100 000 mieszkańców – co najmniej 500 osób. 3. Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady powiatu na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. 4. Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady. 5. Rada powiatu określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.	1. Grupa mieszkańców województwa, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. 2. Grupa mieszkańców, o której mowa w ust. 1, musi liczyć co najmniej 1000 osób. 3. Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad sejmiku województwa na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. 4. Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac sejmiku województwa. 5. Sejmik województwa określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

• Ustawa nowelizująca wprowadziła do każdej z ustrojowych ustaw samorządowych instytucję obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Jest to novum na gruncie ustawowym, dotychczas instytucja ta nie miała wyraźnej ustawowej podstawy prawnej, choć funkcjonowała powszechnie w praktyce (regulowana w statucie). Warto odnotować, że wprowadzenie na grunt ustawowy tej instytucji było objęte w przeszłości projektami ustaw (m.in. w projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw, a także w projekcie ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw; Sejm RP VIII kadencji). [AK]
• Istotą obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej jest wyposażenie mieszkańców wspólnot samorządowych w ustawowe prawo do opracowania i skutecznego wniesienia projektu uchwały, który – po spełnieniu prawem określonych warunków – musi zostać poddany obradom organu stanowiącego JST. Tym samym stanowi ona formę partycypacji mieszkańców w procesie stanowienia prawa na poziomie lokalnym (ponadlokalnym). Inicjatywa to niewątpliwie lokalny odpowiednik obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej (art. 118 ust. 2 Konstytucji RP). Powoduje to, że praktyka oraz orzecznictwo zapadłe na kanwie stosowania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej mogą być użyteczne przy interpretacji przepisów dotyczących inicjatywy uchwałodawczej. [AK]
• Wprowadzona nowymi przepisami instytucja ta funkcjonuje w praktyce samorządowej od wielu lat – jako fakultatywny instrument partycypacji społecznej. Część samorządów dopuściła w swych statutach możliwość inicjowania przez mieszkańców prac uchwałodawczych swych organów stanowiących. Warto odnotować, że początkowo pozaustawowe wyposażanie przez samorządy swych mieszkańców w inicjatywę uchwałodawczą było kwestionowane przez organy nadzoru i sądy administracyjne (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 584/05). Ostatecznie jednak w orzecznictwie przeważył pogląd, że wprowadzenie w miejscowych regulacjach prawnych instytucji inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców znajduje umocowanie prawne w korporacyjnej naturze wspólnot samorządowych (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1887/13 i kolejne wyroki sądowe podejmowane po jego opublikowaniu). Dlatego podkreślić trzeba, że wprowadzenie ustawowej inicjatywy uchwałodawczej nie oznacza, że dotychczasowa praktyka niektórych JST dająca prawo do wystąpienia z tą inicjatywą była wadliwa. Natomiast obecnie każda JST musi stworzyć dla swych mieszkańców warunki do realizacji prawa do wystąpienia z inicjatywą z poszanowaniem zasad określonych ustawowo. [AK]
• Przyjęta konstrukcja normatywna nowych przepisów w zakresie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej jest w zasadzie tożsama w każdej z ustrojowych ustaw samorządowych. Różnica między przepisami z poszczególnych ustaw samorządowych sprowadza się wyłącznie do odmiennie określonego progu liczby mieszkańców wyposażonych w prawo do wystąpienia z inicjatywą. [AK]
• W każdej z trzech ustaw samorządowych przepisy traktujące o obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej zostały wprowadzone do rozdziałów traktujących o aktach prawa miejscowego podejmowanych przez organy samorządowe (odpowiednio: w u.s.g. do rozdziału 4 pt. „Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę”, w u.s.p. do rozdziału 4 pt. „Akty prawa miejscowego stanowione przez powiat” i w u.s.w. do rozdziału 8 pt. „Akty prawa miejscowego stanowionego przez samorząd województwa”). Zwrócić jednak należy uwagę, że z nowych przepisów wynika jednoznacznie, iż przedmiotem inicjatywy może być wyłącznie projekt uchwały podejmowanej przez organ stanowiący (radę lub sejmik). Ustawodawca postanowił bowiem, że projekt składany w ramach inicjatywy ma być następnie rozpatrzony przez radę (sejmik). Tym samym obywatelska inicjatywa uchwałodawcza w swej ustawowej formule nie obejmuje możliwości złożenia projektu uchwały zarządu powiatu, zarządu województwa ani też projektu zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), nawet wówczas gdyby miały dotyczyć materii powszechnie obowiązującej. [AK]
• Zakres przedmiotowy omawianej inicjatywy obejmuje wszystkie sprawy ważne dla wspólnoty samorządowej oraz mieszczące się w kompetencji jej organu stanowiącego, z wyjątkiem tych, w których przepis szczególny przewiduje wyłączną inicjatywę uchwałodawczą innego podmiotu, w szczególności organu wykonawczego JST. Wydaje się, że inicjatywą obywatelską może zostać objęta każda materia pozostająca we właściwości organu stanowiącego. Tym samym projekt uchwały zgłaszany w ramach inicjatywy może obejmować zarówno regulacje prawa powszechnie obowiązującego, jak i regulacje prawa wewnętrznie obowiązującego, w tym także akty programowe, jak i przepisy porządkowe. [AK]
• Ustawodawca w sposób wyraźny określił krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z obywatelską inicjatywą. We wszystkich ustrojowych ustawach samorządowych przesądzono, że składają się nań mieszkańcy danej wspólnoty samorządowej w określonej liczbie. Tym samym podmiotem prawa do wystąpienia z inicjatywą mogą być wyłącznie osoby fizyczne. A contrario, z inicjatywą nie mogą wystąpić osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, nawet jeżeli skupiają odpowiednią liczbę członków równą lub przekraczającą próg osób wyposażonych w inicjatywę zgodnie z ustawą. Tak więc z inicjatywą nie mogą wystąpić np. lokalne stowarzyszenia czy organizacje pozarządowe. Rzecz jasna nic nie stoi na przeszkodzie, by z inicjatywą wystąpili ich członkowie (o ile spełniać będą warunki ustawowe), a skupiające ich struktury wspomagały proces wykonywania inicjatywy. Ustawowe zastrzeżenie, że z inicjatywą mogą wystąpić wyłącznie mieszkańcy gminy, powiatu czy województwa, koresponduje niewątpliwie z ideą samorządu terytorialnego, który już na poziomie konstytucyjnym definiowany jest jako ogół mieszkańców jednostki zasadniczego podziału terytorialnego. [AK]
• Wspomniany powyżej warunek zamieszkania w określonej JST należy rozumieć zgodnie z powszechnie akceptowaną na gruncie prawa publicznego cywilistyczną koncepcją miejsca zamieszkania. Przez zamieszkanie należy zatem rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu (art. 25 kodeksu cywilnego). Zameldowanie na obszarze określonej JST nie stanowi tym samym ani koniecznego, ani wystarczającego warunku, by wziąć udział w obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej. Tylko osoby, które faktycznie stale przebywają w danej JST, czyniąc ją centrum swojej aktywności życiowej, są członkami wspólnoty samorządowej i mogą wziąć udział w wykonywaniu inicjatywy. Warto zwrócić uwagę, że warunek bycia mieszkańcem określonej wspólnoty samorządowej, uprawniający do wystąpienia z inicjatywą, ustawodawca uzupełnia warunkiem posiadania czynnego prawa wyborczego do organu stanowiącego. Oznacza to, że prawo do inicjatywy można realizować jedynie we wspólnocie, w której posiada się czynne prawo wyborcze. Rozwiązanie to koresponduje z warunkami wystąpienia z inicjatywą ustawodawczą, w ramach których prawo to przyznano grupie obywateli polskich mających prawo wybierania do Sejmu (art. 2 ustawy z 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2120). Zgodnie z art. 10 par. 1 pkt 3 kodeksu wyborczego (dalej: k.w.) do grupy osób posiadających czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego w powiatach i województwach należą: obywatele polscy, którzy najpóźniej w dniu głosowania ukończyli 18 lat, oraz stale zamieszkują na obszarze tej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminach – także obywatele Unii Europejskiej, którzy spełniają wspomniany warunek wieku i stałego zamieszkiwania w gminie. Osoby te nie mogą być przy tym pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu, praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu ani ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu (art. 10 par. 2 k.w.). [AK]
• Ustawodawca przesądził, że projekt uchwały zgłoszony w ramach inicjatywy, który spełnia wymogi formalne określone ustawą i uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, musi trafić pod obrady właściwego organu stanowiącego JST. Objęcie projektu uchwały porządkiem obrad nie jest rzecz jasna równoznaczne z koniecznością podjęcia przez organ stanowiący uchwały realizującej inicjatywę. W przeciwieństwie do instytucji referendum lokalnego skorzystanie przez mieszkańców z inicjatywy nie oznacza związania organów samorządowych proponowanym rozstrzygnięciem. Decyzją ustawodawcy projekt zgłoszony w ramach inicjatywy ma stać się jedynie „przedmiotem obrad” – oznacza to konieczność poddania projektu pod dyskusję, a następnie pod głosowanie. Jak sama nazwa omawianej instytucji zresztą wskazuje, jej celem jest zainicjowanie działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie zaś wkroczenie w jego kompetencje decyzyjne. W tym kontekście warto również zwrócić uwagę, że ustawodawca wymaga, by w ramach inicjatywy został przedłożony „projekt uchwały”. Oznacza to, że nie może być zgłoszony (zdefiniowany) wyłącznie problem wymagający regulacji miejscowej (pomysł, koncepcja) czy też kierunkowe założenia postulowanych przez społeczność lokalną rozwiązań legislacyjnych. Tego rodzaju inicjatywa mieszkańców może być realizowana w ramach innych znanych przepisom prawnym instytucji, w szczególności w trybie właściwym do występowania z petycjami, wnioskami czy skargami. [AK]
• Ustawodawca zastrzega w nowych przepisach, że prawidłowo wniesiony projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady (sejmiku) na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia projektu. Należy więc przyjąć, że przewodniczący rady (sejmiku) obowiązany jest do wprowadzenia takiego punktu do porządku obrad, a rada (sejmik) nie może go z niego usunąć, zmieniając porządek obrad ustalony przez przewodniczącego. Tak sformułowany przez ustawodawcę nakaz może być potencjalnie przyczyną zaburzenia rytmu prac organu stanowiącego JST. Wynika bowiem z niego literalnie, że projekt wniesiony skutecznie na kilka dni, a nawet na jeden dzień przed wyznaczonym terminem sesji, musi podlegać włączeniu do porządku obrad. W tego rodzaju sytuacjach często mogą nie zostać dochowane terminy dotyczące powiadamiania radnych i innych określonych prawnie podmiotów (np. przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych) o porządku obrad najbliższej sesji (obejmujące także dołączenie do zawiadomienia projektów uchwał i innych niezbędnych materiałów z nimi związanych). W konsekwencji radni i inni uczestnicy sesji mogą nie mieć wystarczająco dużo czasu, by zapoznać się z wniesionym projektem i przygotować do procedowania nad nim. Wydaje się, że nie taki cel przyświecał ustawodawcy i bardziej właściwe byłoby wskazanie w ustawie jedynie końcowego terminu granicznego, do upływu którego projekt powinien podlegać rozpatrzeniu przez organ stanowiący. [AK]
• Z przyjętej na gruncie ustrojowych ustaw samorządowych konstrukcji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wynika publiczne prawo podmiotowe przysługujące mieszkańcom skorelowane z odpowiednimi obowiązkami organów JST. Pozwala to przyjąć, że ewentualne zaniechanie realizacji swych obowiązków przez te organy, w szczególności niedochowanie terminu na wprowadzenie do porządku obrad skutecznie wniesionego projektu uchwały, pozwala na uruchomienie procedury skargi na bezczynność odpowiedniego organu stanowiącego. [AK]
• Ustawodawca nie wskazuje wprost w nowych przepisach, czy radni mogą wprowadzać modyfikacje (zgłaszać poprawki) w przedłożonym w ramach inicjatywy projekcie uchwały. Kwestia ta może budzić w praktyce wątpliwości. Bowiem w nowych przepisach traktujących o inicjatywie brak jest wyraźnie wyartykułowanego mechanizmu przewidzianego wprost we wprowadzanej równolegle regulacji dotyczącej budżetu obywatelskiego. Zastrzeżono, że organ stanowiący w toku prac nad projektem budżetu nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego (art. 5a ust. 4 u.s.g., 3d ust. 4 u.s.p., art. 10a ust. 4 u.s.w.). Wydaje się, że wobec braku szczególnej regulacji prawnej projekt wniesiony w ramach inicjatywy obywatelskiej traktować należy, jak każdy inny projekt uchwały procedowany w radzie (sejmiku), a tym samym, że radni mogą zgłaszać do niego swoje poprawki. Wniosek ten potwierdza, że projekt wniesiony w ramach inicjatywy staje się „przedmiotem obrad”, nie zaś „poddawany jest pod głosowanie”. [AK]
• Ustawodawca zagwarantował przedstawicielom komitetu inicjatywy ustawodawczej prawo do uczestnictwa w pracach organu stanowiącego JST zainicjowanych wniesionym w ramach inicjatywy projektem uchwały. Zgodnie z nowymi przepisami komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania go podczas prac organu stanowiącego. Uprawnienie to obejmuje możliwość wskazania co najmniej dwóch osób, które będą mogły brać udział we wszystkich etapach postępowania. Wspomniane osoby będą zatem mogły brać udział w posiedzeniach komisji rady (sejmiku) i w sesji rady (sejmiku), podczas których rozpatrywany będzie zgłoszony projekt uchwały. Problematyczne w praktyce może się okazać, czy przedstawiciele komitetu w trakcie prac uchwałodawczych mogą zgłaszać autopoprawki do wniesionego już projektu. Wydaje się, że takie działanie należy wykluczyć, bowiem wspomniane osoby reprezentują wyłącznie komitet inicjatywy uchwałodawczej, a nie grupę mieszkańców, którzy wyrazili poparcie do wniesionego już projektu uchwały. [AK]
• Ustawodawca nie określił w nowych przepisach w sposób szczegółowy zasad i trybu korzystania przez mieszkańców z prawa do wystąpienia z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. W każdej z ustrojowych ustaw upoważnił właściwe organy stanowiące do uregulowania tej materii w drodze przepisów miejscowych – uchwał w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. [AK]
• Zgodnie z wprowadzonymi przepisami rada gminy (rada powiatu, sejmik województwa) ma określić w drodze uchwały:

– szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich;

– zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych;

– zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych;

– formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty.

• Podjęcie uchwały obejmującej wszystkie ww. elementy jest obligatoryjne. Podkreślić trzeba, że wskazana materia powinna zostać objęta odrębną uchwałą rady (sejmiku), a tym samym – w przeciwieństwie do dotychczasowej praktyki – nie powinna być regulowana w statucie JST. Brak realizacji omawianego obowiązku uchwałodawczego oznacza bezczynność po stronie właściwego organu stanowiącego. Co jednak istotne, przepisy nie stwarzają w omawianej sytuacji możliwości wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego, które realizowałoby obowiązek uchwałodawczy organów JST. Wydaje się jednak, iż niepodjęcie omawianej uchwały samo przez się nie wyłączy możliwości zgłoszenia przez grupę mieszkańców projektu uchwały w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Wprowadzone ustawą nowelizującą przepisy zawierają bowiem minimum regulacyjne, które pozwoli na wykonanie tego prawa nawet w sytuacji braku w konkretnej JST omawianej uchwały13. [AK]
• Podkreślić trzeba, że sformułowany przez ustawodawcę katalog elementów, jakie powinna zawierać uchwała, ma charakter zamknięty. Oznacza to, że nie można w niej wykroczyć poza materię wyraźne wskazaną do uregulowania w upoważnieniu ustawowym. W tym kontekście za wadliwą uznać należy obserwowaną już w praktyce próbę regulowania w takich uchwałach zasad procedowania ich przez organ stanowiący czy też zasad udziału przedstawicieli komitetu inicjatywy uchwałodawczej w sesjach organu stanowiącego. [AK]
• Ze wspomnianego powyżej katalogu elementów, jakie muszą zostać uregulowane w uchwale, wynika jednoznacznie, że inicjatywa mieszkańców ma być realizowana w sposób zorganizowany. Czyli przez komitet inicjatywy uchwałodawczej – gremium odpowiedzialne za wniesienie obywatelskiego projektu. Realizacja inicjatywy ani też żadnego jej etapu (np. promocji czy zbierania podpisów) nie może odbywać się zatem za pośrednictwem struktur organizacyjnych konkretnej JST. W uchwale należy określić zasady tworzenia komitetów, a tym samym warunki ich skutecznego zawiązania. W uchwale powinno się zatem określić m.in. wymaganą liczbę osób niezbędnych do utworzenia komitetu, zasady reprezentacji go na zewnątrz oraz sposób, w jaki ma nastąpić formalne poinformowanie organów JST o utworzeniu komitetu. Dobrym rozwiązaniem, które może zostać przeniesione na grunt samorządowy z regulacji dotyczących wykonywania inicjatywy, może być określenie w uchwale zasad nazewnictwa komitetu, które pozwoli na łatwą identyfikację przez mieszkańców projektu uchwały, dla poparcia którego został on zawiązany.
• Z nowych przepisów wynika, że komitet inicjatywy uchwałodawczej tworzony jest wyłącznie na potrzeby zgłoszenia jednego, konkretnego projektu uchwały, o czym świadczy posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem „komitet inicjatywy uchwałodawczej”, nie zaś zwrotem „komitet inicjatyw uchwałodawczych”. W konsekwencji, dla zapewnienia pewności obrotu prawnego, w uchwale w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej dobrze byłoby obok zasad tworzenia komitetu określić również porządkowo zasady jego rozwiązania. [AK]
• Kluczowym elementem uchwały w sprawie obywatelskiej inicjatywy są szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich. Pod tym pojęciem należy rozumieć unormowania dotyczące ciągu czynności związanych ze skierowaniem projektu uchwały do organu stanowiącego JST. W uchwale powinny zostać zatem określone wymogi dotyczące zasad i trybu: zbierania przez komitet podpisów mieszkańców popierających projekt uchwały, zawiadamiania organów JST o zakończeniu zbierania podpisów, weryfikacji pod względem formalnym zgłoszonego projektu i list poparcia dla niego, a także nadania dalszego biegu wniesionemu projektowi. [AK]
• W uchwale w sprawie obywatelskiej inicjatywy określić należy także zasady promocji, tj. zasady informowania mieszkańców o przygotowanym projekcie uchwały i jego uzasadnieniu oraz zasady zachęcania ich do złożenia podpisu poparcia pod inicjatywą. Wśród tych postanowień mogą znaleźć się unormowania dotyczące np. zasad upubliczniania projektu, dopuszczalnego czasu jego promowania oraz źródeł finansowania kampanii promocyjnej. Wyróżnienie przez ustawodawcę omawianego elementu uchwały – jako odrębnego od szczegółowych zasad wnoszenia inicjatywy – świadczy o tym, że ustawodawca przywiązuje do niego dużą wagę. Wydaje się, że dlatego, iż promocja inicjatywy ma wymiar nie tylko konkretny (odnoszący się do indywidualnie oznaczonego projektu), lecz również szerszy, związany z krzewieniem we wspólnocie lokalnej (ponadlokalnej) idei aktywnego społeczeństwa obywatelskiego. Ustalając w uchwale zasady promocji obywatelskich inicjatyw, organy stanowiące JST powinny się zatem kierować dyrektywą pobudzania obywateli do udziału w tej formie partycypacji społecznej. [AK]
• Ostatnim obligatoryjnym elementem uchwały w sprawie inicjatywy uchwałodawczej jest określenie formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty uchwał. Chodzi tutaj o unormowania dotyczące obowiązkowych elementów i struktury projektu uchwały zgłaszanego w ramach obywatelskiej inicjatywy, a także zakresu jego uzasadnienia. Wydaje się, że rozwiązania przyjmowane w tym zakresie nie powinny iść dalej od tych, jakie obowiązują inne podmioty wyposażone w prawo do wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą. [AK]
• Z uwagi na regulowaną materię uchwałę w sprawie obywatelskiej inicjatywy zaliczyć należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym. Zawierać ma ona bowiem normy kształtujące sposób wykonywania praw obywatelskich przez mieszkańców wspólnot samorządowych. W konsekwencji omawiana uchwała podlega obowiązkowi publikacji w odpowiednim wojewódzkim dzienniku urzędowym. [AK]
• Różnicą między poszczególnymi ustrojowymi ustawami samorządowymi w zakresie regulacji poświęconych obywatelskiej inicjatywie jest odmiennie określony próg liczby mieszkańców. W gminie liczącej mniej niż 5000 mieszkańców obywatelski projekt uchwały powinien zyskać poparcie 100 osób posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do rady gminy. W gminie liczącej więcej niż 5000, ale nie więcej niż 20 000 mieszkańców, projekt uchwały powinien zostać poparty przez 200 osób posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do rady gminy. Z kolei w gminie liczącej powyżej 20 000 mieszańców projekt uchwały może zostać wniesiony po uzyskaniu poparcia co najmniej 300 osób posiadających czynne prawo wyborcze. W odniesieniu do powiatów ustawodawca zastrzegł, że w powiecie do 100 000 mieszkańców projekt uchwały powinien zostać poparty przez co najmniej 300 osób, w powiatach powyżej 100 000 mieszkańców przez co najmniej 500 osób. Jeśli chodzi o województwa, to przyjęto jednolity próg do wystąpienia z inicjatywą wynoszący 1000 osób (1000 mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do sejmiku województwa). Z przytoczonych regulacji wynika, że ustawodawca nie zdecydował się na alternatywną możliwość wskazania progu procentowego na wzór rozwiązań obowiązujących na gruncie ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 400 ze zm.). Rozwiązanie to może budzić wątpliwości co do realnej dostępności tego narzędzia partycypacji społecznej w najmniejszych gminach. O tym, czy i na ile omawiany mechanizm wymagać będzie korekty, zadecyduje już praktyka. [AK]

Przypisy

[1] Por. M. Jaśkowska, „Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje”, Kwartalnik Prawa Publicznego, 2012, nr 3.

[2] S. Pyźlak, „Kompetencje komisji rewizyjnej”, Serwis Administracyjno-Samorządowy 2011, nr 11.

[3] Por. A. Szewc, „Uprawnienia samorządowych komisji rewizyjnych”, Radca Prawny 1998, nr 3, s. 6.

[4] Por. M. Banasik, „Ograniczenia prawa do informacji – zagadnienia wybrane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej”, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 5, s. 16.

[5] Por. P. Przybysz, „Nadużywanie prawa w prawie administracyjnym”, [w:] Nadużycie prawa, (red.) M. Izdebski, A. Stępkowski, Warszawa 2003, s. 19.

[6] J. Drachal, „Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej” [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, Warszawa 2005, s. 147.

[7] Por. W. Kłębowski, „Budżet partycypacyjny – krótka instrukcja obsługi”, Instytut Obywatelski, Warszawa 2013.

[8] Por. art. 234 ustawy z 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych.

[9] Por. C. Martysz, Komentarz do art. 24 ustawy o samorządzie gminnym (pkt 4), [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2018, SIP LEX.

[10] S. Gajewski, A. Jakubowski, „Instytucja interpelacji w jednostkach samorządu terytorialnego”, ST 2012, nr 7–8, s. 94 – powołane za: S. Gajewski, „Ustawy samorządowe. Nowe instytucje. Analiza z przykładami i wzorami dokumentów”, Warszawa 2018, SIP Legalis).

[11] Tamże, s. 104–105.

[12] S. Gajewski, „Ustawy samorządowe. Nowe instytucje. Analiza z przykładami i wzorami dokumentów”, Warszawa 2018, SIP Legalis.

[13] Por. S. Gajewski, „Ustawy samorządowe. Nowe instytucje. Analiza z przykładami i wzorami dokumentów”, Warszawa 2018, SIP Legalis.